美國政府職業(yè)教育與培訓層次化治理功能及其啟示

摘 要：美國聯邦政府對職業(yè)教育與培訓沒有直接治理權，而是通過立法影響州及地方教育機構。州及地方教育機構如果按照聯邦立法和法規(guī)框架運作，且由州向聯邦提交資金使用計劃，則能夠得到聯邦政府提供的資金支持。同理，地方教育機構也必須向州提交類似的資金使用計劃，以獲得資金支持。目前，我國職業(yè)教育治理主體角色定位尚不明晰，治理能力有待提升。美國政府職業(yè)教育與培訓層次化治理職能對于完善我國職業(yè)教育治理結構，提升治理能力有較大借鑒價值。

關鍵詞：職業(yè)教育與培訓；治理主體；角色定位

作者簡介：王冠（1963-），男，遼寧沈陽人，遼寧金融職業(yè)學院教授，教育學博士，研究方向為現代職業(yè)教育管理。

基金項目：2015年遼寧省教育廳科學研究一般項目“遼寧省高職‘雙師型教師通用勝任力模型構建研究”（編號：w2015217），主持人：王冠。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）05-0151-05

美國職業(yè)教育和培訓治理的復雜性涉及兩個重要參數，其一為聯邦政府、州政府和地方政府教育機構在教育治理中的職能。聯邦政府對職業(yè)教育與培訓沒有直接的治理權力，但通過向各州提供資金對其產生重大影響。然而，為了有資格獲得這些資金，各州必須同意按照聯邦職業(yè)教育與培訓立法（最近的再授權是2006年卡爾·帕金斯生涯與技術教育法案）的規(guī)定來使用這些資金[1]。參數之二為職業(yè)教育分為中等教育和高等教育。二十世紀上半葉，大多數公共職業(yè)教育與培訓是在中學階段提供的，有晚上和周末課程可供選擇。第二次世界大戰(zhàn)后，兩年制社區(qū)大學的高等職業(yè)教育進行了大規(guī)模的擴張。

一、聯邦政府、州政府及地方政府層次化治理功能

職業(yè)教育與培訓治理的多樣性是美國分散教育結構的結果。美國聯邦憲法沒有針對教育的參考條款，憲法最后一次修正案將所有的權利賦予聯邦政府、州政府和公民。所有的州憲法都賦予州政府教育責任，該責任是通過提供資源和建立法律框架來指導如何使用資源來實現的。

憲法授權地方教育委員會負責管理州政府設立的法律和行政框架內由公共資金支持的學校。地方委員會通常由其學校所服務地區(qū)的公民選舉產生[2]。成員在委員會中每周至少服務幾個小時，可以獲得薪水，也可以不獲得薪水，但委員會成員的這項工作一般不是他們的主要職務。委員會成員來自不同的行業(yè)，但通常比他們服務社區(qū)的普通公民更富有，受教育程度更高。大多數行政和教學人員就適當的課程提出建議；委員會有權批準這些的建議[3]。

（一）聯邦政府治理功能

如上所述，聯邦政府對州和地方教育沒有直接的治理權力。為了影響州及地方教育機構，聯邦政府制定立法，如果各州同意執(zhí)行立法規(guī)定，就可以向各州及地方教育機構提供資金?！妒访芩?休斯法案》于1917年通過，為職業(yè)教育與培訓提供資金，并且是影響中等教育的第一個立法。起初，該法案限制培訓只可提供給農業(yè)，工商業(yè)和家政業(yè)三種職業(yè)類型。隨后的立法增加了保健相關職業(yè)；在1963年，這一限制取消，培訓擴大到所有需要專業(yè)培訓的職業(yè)，而不僅僅是對學士學位課程。目前，2006年卡爾·珀金斯職業(yè)和技術教育改進法案，已經取消了學士學位限制。這個行為要求所有資金的接受者提供一個學習計劃，該計劃需由至少兩年中等教育和高等教育或學士階段的培訓相結合組成[4]。

美國職業(yè)教育與培訓獲得了來自三級政府的資助，但聯邦份額遠低于州和地方的貢獻份額。在2006年夏季結束的財政年度，職業(yè)教育與培訓收入總額為5211億美元，其中47%來自州政府，44%來自地方政府，以9%來自聯邦政府。這些補助金按照立法中規(guī)定的方案分配，主要依據的是各州人口在聯邦中的百分比。最近的“全國職業(yè)教育評估”估計，中等職業(yè)技術教育總資金的5%和高等教育職業(yè)教育經費的2%來自聯邦政府。然而，由于州和地方資金來源與聯邦政府資金數額之間的差距很大，我們可能會認為，聯邦對職業(yè)教育與培訓的影響是微不足道的，但事實并非如此?！妒访芩?休斯法案》將職業(yè)教育與培訓引進公立學校課程，在后續(xù)各種聯邦政府支持的重新授權中對于職業(yè)教育與培訓的執(zhí)行有深遠的影響。

在美國，負責執(zhí)行聯邦職業(yè)教育與培訓立法的機構是美國教育部下屬的職業(yè)與成人教育辦公室。州政府計劃是確保聯邦立法中規(guī)定州和地方聯邦資金使用的主要手段。為了有資格獲得聯邦資金，所有州必須向職業(yè)與成人教育辦公室提交資金使用計劃，說明他們打算如何執(zhí)行法律要求。同理，州政府要求地方教育機構提交如何使用分配給州的聯邦資金的計劃[5]。在大部分情況下，州政府提交的計劃會全部被接受，但是職業(yè)與成人教育辦公室偶爾會要求對計劃作出一些改變，使其與聯邦立法的意圖更加吻合。

在州計劃被接受之后，職業(yè)與成人教育辦公室要求各州提交關于聯邦資金如何使用的年度報告以及收到這些資金計劃的有效性評估數據。計劃中被評估的衡量標準在現行的《帕金斯IV法案》中的113節(jié)中有具體要求。這些衡量標準被稱為核心績效指標，它們是聯邦政府對于職業(yè)教育與培訓的優(yōu)先目標最明確的表述。中等和高等教育各級的指標有所不同（如圖1所示）。其中，第一個職業(yè)教育與培訓指標涉及到學術內容的學習。對學術內容的重視始于1990年對聯邦立法的重新授權，即《卡爾·珀金斯職業(yè)和應用技術教育法案》，其中將學術成績作為職業(yè)教育與培訓計劃評估的指標之一。1998年的再授權加強了對學術內容的重視，現行2006年法案的學術標準與2001年“不讓一個孩子落在后面（NCLB）法案”中的標準保持一致，后者是聯邦基礎教育資金的主要來源。對學術內容的強調可以追溯到20世紀80年代初，當時的《危機中的國家》發(fā)出一個警告，即教育已經惡化到威脅到美國經濟實力的地步。許多人對這一說法的有效性提出質疑，但報告卻發(fā)起了一系列教育改革舉措。

第一期教育改革導致高中畢業(yè)所需的學分數量增加。正如《危機中的國家》中所建議的，大多數州采用被稱為“新基礎”的措施：英語或語言藝術4個學分，數學，科學和社會研究各3個學分。這項改革得到了廣泛支持，因此，2004年的普通高中畢業(yè)生比1982年普通高中畢業(yè)生多獲得6個學術學分。然而，在全國教育發(fā)展評估中發(fā)現，僅僅參加更多的課程對高中學生的成績沒有顯著影響，并沒有提高美國學生在數學和科學測試成績的國際比較中的排名。由此得出結論，學生需要更多要求更高的課程。第二期改革要求學生學習的課程更嚴格[6]。這種強調提高學術考試成績的重點滲透到“不讓一個孩子落后”法案中，通過后被納入聯邦職業(yè)教育與培訓立法。

美國政府問責局通過調查所有50個州和哥倫比亞特區(qū)的職業(yè)教育與培訓機構的負責人，研究了績效指標的實施情況。調查發(fā)現，盡管各州在衡量業(yè)績方面有相當大的靈活性，但仍然難以收集有關技術技能熟練度和學生就業(yè)的數據。美國政府問責局報告還指出數據中的靈活性與統一性之間存在固有沖突。靈活性允許各州以適合其特定情況的方式評估他們的計劃。然而，由于各州采用不同的方法，因此不可能匯總結果以獲得對職業(yè)教育與培訓項目有效的全國性評估。

（二）州政府治理功能

聯邦職業(yè)教育與培訓立法要求每個州指定一個機構，負責規(guī)劃和監(jiān)督聯邦資金合法使用。在35個州中，該機構是負責中小學教育的地方委員會，其中的14個州，該地方委員會同時負責高等教育。在8個州中，該合法機構屬于國家高等教育管理機構的一部分。3個州及哥倫比亞特區(qū)有一個僅對職業(yè)教育與培訓負責的委員會。在其余4個州中，該機構在名稱上都有“勞動力”三個字，阿肯色州最近將其機構的名稱從“勞動力教育部”改為“生涯教育部”。負責聯邦資金的委員會大致使中等教育和高等教育在資金分配方面保持平衡[7]。然而，在中等教育委員會是監(jiān)管機構的州，更多的資金進入中等教育；在高等教育委員會是監(jiān)管機構的州，更多的資金進入高等教育。

大多數州，監(jiān)管機構將聯邦資金的管理、運作和監(jiān)督工作委托給州政府所屬單位。43個州教育部門管理中等職業(yè)教育與培訓，其中15個同時管理高等職業(yè)教育與培訓。在24個州中，高等職業(yè)教育與培訓屬于高等教育的行政結構。擁有獨立的職業(yè)教育與培訓委員會或勞動力教育委員會的州有時直接管理項目，有時還將責任委托給州內其他機構。

州政府所屬單位中負責管理最大部分聯邦資金的人被稱為州政府職業(yè)技術教育主管。這些主管領導管理各州的職業(yè)教育與培訓，但他們不僅僅是管理者，同時也是本州雇主贊助的促成者和試圖影響州和聯邦關于職業(yè)教育與培訓政策的區(qū)域主管。在國家層面，州政府職業(yè)技術教育主管由全國職業(yè)技術教育聯合會主任協會選舉產生。這個組織以多種方式支持州政府，包括試圖影響聯邦立法和資金的去向決定。

（三）地方政府治理功能

在中等教育領域，公共資金支持的職業(yè)教育與培訓包括約17000所高中，900所全天職業(yè)教育高中和1200所部分時間授課的地區(qū)高中。除了夏威夷以外，所有的高中都在地方教育機構的管理下運作。大約一半的綜合高中提供學術課程和職業(yè)教育與培訓課程，另一半學校將希望學習某些類型的職業(yè)教育與培訓的學生送到地區(qū)高中。地區(qū)高中匯聚了幾所中學的學生，提供個別學校無法提供的課程，因為他們的學生太少或資源有限。全日制職業(yè)高中既提供職業(yè)教育，也提供學術指導。大多數有職業(yè)教育與培訓課程的高中也為成人提供培訓，但由于這些課程由地方教育機構管理，所以這類培訓不被視為高等教育[8]。

公立高等職業(yè)教育與培訓主要由社區(qū)學院提供。2005年有1121所這樣的大學。在某些州，地方委員會管理社區(qū)學院；在其他州，有單獨的州委員會。這些委員會通常在管理所有高等教育的州議會制定的政策和預算框架內運作。社區(qū)學院收取學費，但這只付出總教學費用的一小部分。在2005-2006學年，各州提供了社區(qū)大學總收入的36%，聯邦政府20%，學費17%，其余大部分資金來自地方，包括為地方雇主提供合同培訓服務[9-12]。

二、美國職業(yè)教育與培訓治理對我國的啟示

（一）健全管理機制，更加注重政府的主導作用

職業(yè)教育的發(fā)展離不開政府的政策支持，我國中央政府通過出臺各種政策文件，從宏觀層面大力支持職業(yè)教育的發(fā)展，職業(yè)教育已經進入快速發(fā)展的階段。然而地方各級政府在職業(yè)教育管理中卻存在著諸多問題。政府作為職業(yè)教育發(fā)展中的宏觀調控者，應該充分發(fā)揮主導作用，構建職業(yè)教育管理的新格局。

美國聯邦政府無權直接干預州政府的教育事業(yè)，教育管理權主要歸屬于地方，這是美國的聯邦制度所規(guī)定的，因此聯邦政府在職業(yè)教育中地位的確立，主要是通過出臺法案和財政撥款實現的[13]。聯邦政府在參與職業(yè)教育的發(fā)展中，堅持立足于州政府和地方政府，發(fā)揮統籌協調作用，協調各方面的需求，建立三者之間分工合作的伙伴關系，以達成職業(yè)教育改革的共識[14]。針對職業(yè)教育地方分權管理帶來的資源浪費問題，聯邦政府通過減少職業(yè)教育計劃的數量，壓縮州和地方一級的職業(yè)教育計劃行政管理機構，來分擔職業(yè)教育管理的權力，尋求聯邦政府、州和地方政府間的分工合作，建立起三者在職業(yè)教育發(fā)展中的伙伴關系并鼓勵企業(yè)參與到職業(yè)教育的管理中，從而推動了美國職業(yè)教育的發(fā)展[15]。

我國政府應借鑒美國聯邦政府職業(yè)教育管理的有益經驗，基于本國的行政體系，通過健全職業(yè)教育管理機制，整合職業(yè)教育資源，為職業(yè)教育的發(fā)展服務。首先，政府應調整現行的職業(yè)教育管理體系，明確劃分職業(yè)教育各管理主體的職權范圍，通過構建一個權責清晰、相互配合的職業(yè)教育管理體系，實現國家對職業(yè)教育的統一管理提高各級政府的管理績效。其次，政府的管理權限要下移，改變管理和辦學合二為一的管理體制，充分發(fā)揮職業(yè)院校的管理自主權，從而建立起“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的新的職業(yè)教育管理體系。最后，政府應發(fā)揮主導作用，建立校企合作的保障和運行機制，通過立法和財政措施，推動校企合作，形成“政府主導，行業(yè)、企業(yè)和社會力量積極參與的多元辦學格局”。政府應該把職業(yè)教育納入我國經濟發(fā)展的規(guī)劃中，促使職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模與經濟發(fā)展需求相適應，加大政府投入，為職業(yè)教育提供經費支持。通過健全職業(yè)教育管理體制改革，使政府履行好發(fā)展職業(yè)教育的職責，加強政府對職業(yè)教育的領導，促使其主導作用的發(fā)揮。

（二）兼顧“職業(yè)生涯導向”，更加注重學生的發(fā)展

職業(yè)教育與經濟的發(fā)展密切相關，為我國社會主義現代化培養(yǎng)出高素質的勞動者和技能人型才。2004年第五次全國職業(yè)教育會議召開，提出以“就業(yè)為導向”的職業(yè)教育政策。就業(yè)功能是職業(yè)教育經濟功能的延伸，就業(yè)導向反映出社會對職業(yè)教育緩解就業(yè)壓力的期望，以“就業(yè)為導向”的職業(yè)教育政策，是政府的階段性政策，也是我國職業(yè)教育發(fā)展的必經階段。在這一政策的影響下，一些職業(yè)教育院校理解錯位，僅以企業(yè)的需求作為培養(yǎng)學生的著力點，忽視學生對職業(yè)的適應性及學生未來的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。隨著知識經濟時代的到來，終身教育理念的推行，職業(yè)教育的發(fā)展僅僅關注就業(yè)和經濟功能的實現，忽視學生的個體發(fā)展是不合理的。

美國聯邦政府在STC①（從學校到生涯）理念的影響下，職業(yè)教育的政策趨向上更加關注學生的個體發(fā)展。表現在關注學生的生涯發(fā)展，重視學生人文素養(yǎng)的養(yǎng)成，強調從現實生活的實踐中學習。強調為學生的中學后生涯提供多樣化的選擇，提供個性化、情景化的教育，改變過去單純培養(yǎng)學生適應特定職業(yè)的傳統[16-18]。

我國政府倡導“就業(yè)導向”的職業(yè)教育政策，把職業(yè)教育與發(fā)展經濟、促進就業(yè)、消除貧困等聯系起來，要求職業(yè)教育適應經濟發(fā)展方式轉變和經濟結構調整的要求，這是適應我國當前經濟發(fā)展狀況的必經之路。政府在此后的職業(yè)教育發(fā)展政策中會更加注重職業(yè)教育適應經濟發(fā)展的需要，實現職業(yè)教育的經濟功能，但同時也應兼顧“職業(yè)生涯導向”?！奥殬I(yè)生涯導向”關注人的可持續(xù)發(fā)展，關注人終身職業(yè)生涯的發(fā)展，政府兼顧這一政策導向，是堅持以人為本、推進素質教育的體現，也是培養(yǎng)出高素質勞動者和技能型人才的需求。職業(yè)教育院校也應開展職業(yè)生涯教育，堅持以學生為主體，充分發(fā)揮學生的主動性和積極性，使學生構建起符合自身特點的知識結構體系，滿足學生的需求，促進個人價值的實現。

注釋：

①STC（從學校到生涯）理念是對STW（從學校到工作）理念的豐富與發(fā)展。STC理念的形成最早可以追溯到20世紀初杜威的“民主主義”職業(yè)教育思想，經歷了生涯教育運動、從學校到工作職業(yè)教育改革運動，最終于21世紀形成。其內涵主要包括五個方面：終身職業(yè)技術教育、全面職業(yè)教育、關注學生個人發(fā)展、加強與企業(yè)界合作及課程整合。

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責任編輯 吳學仕