加強行政單位內(nèi)部控制建設的幾點思考

韓曉萃

【摘要】內(nèi)部控制是內(nèi)部會計控制、內(nèi)部管理控制的相統(tǒng)一，強調(diào)工作的事前、事中、事后全過程控制，并且隨著社會的不斷發(fā)展，內(nèi)部控制涉及范圍越來越廣，涵蓋的內(nèi)容也越來越多。2012年11月財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并從2014年1月1日起執(zhí)行。這意味著我國的內(nèi)部控制制度不僅應用于企業(yè)，而且在行政事業(yè)單位也全面展開。建立內(nèi)部控制制度已成為各級行政事業(yè)單位一項重要任務。本文通過對本單位內(nèi)部控制建設過程中發(fā)現(xiàn)存在的問題和難點，分析產(chǎn)生問題的原因，并通過本單位內(nèi)控制度建設的經(jīng)驗總結(jié)，揭示內(nèi)部控制制度的重要性，進一步明確加強行政單位內(nèi)控制度建設的方法對策。

【關鍵詞】行政單位 內(nèi)部控制 制度建設

一、行政單位內(nèi)部控制的重要性

（一）可以用制度限制權(quán)力的濫用

習近平總書記指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，真正把權(quán)力關進制度的籠子里，形成不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。內(nèi)部控制制度“管”的是權(quán)力，“控”的是風險，內(nèi)部控制能夠起到制衡權(quán)力的作用，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，并利用制度限制權(quán)力的濫用。內(nèi)部控制主要強調(diào)以預防為主，通過建立完善的制度和流程，防止錯誤和舞弊、腐敗等事件的發(fā)生。目前很多行政單位所屬的部門多、涉及業(yè)務領域廣、辦公地點分散、內(nèi)部層級復雜、管理任務繁重，在客觀上要求建立健全的內(nèi)部管理和控制制度。內(nèi)部控制作為有效的管理工具，可以確保各項工作規(guī)范有序的開展。內(nèi)部控制制度建立的過程也是全面梳理業(yè)務流程和審批權(quán)限的過程，在制度建立的過程中，單位可以更加全面的掌握在審批流程中每個授權(quán)事項，提高重大決策的科學性、透明性。

（二）保障會計信息真實可靠

內(nèi)部控制制度是防范風險最有效的方法之一。在行政單位管理中，內(nèi)部控制制度的實施可保障會計信息真實可靠，通過內(nèi)部控制實施職責分工，形成相互制約的機制，避免責任不明確和相互推諉的現(xiàn)象。加強行政單位內(nèi)部控制建設，可加強單位內(nèi)部的自我約束力，從而推動財務管理制度化、規(guī)范化、信息化，規(guī)范單位自身行為，使得單位業(yè)務活動有法可依、有規(guī)可循。

（三）保護國有資產(chǎn)的完整安全

通過內(nèi)部控制建設，實現(xiàn)業(yè)務流程再造。從資產(chǎn)的購置、驗收、登記、入賬到盤點等各個環(huán)節(jié)進行有效控制，提高了國有資產(chǎn)的完整性、安全性和信息化建設。

二、行政單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)控意識淡薄

很多行政單位仍處于傳統(tǒng)的管理模式，習慣于行政指揮，缺乏嚴格、完善的內(nèi)部控制制度，無章可循、有章不循、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象較為突出，內(nèi)部控制制度的基礎薄弱。有些單位領導也錯誤地認為內(nèi)部控制就是制定各種各樣的制度和手冊，從而沒有實質(zhì)性地梳理業(yè)務流程、沒有掌握內(nèi)部控制風險點等。由于內(nèi)部控制涉及范圍廣，涵蓋內(nèi)容多，重新梳理流程，增加辦事環(huán)節(jié)和辦事程序，有些單位領導認為加強內(nèi)部控制，影響工作效率，甚至認為容易導致內(nèi)部矛盾，使內(nèi)部控制成為“印在紙上，掛在墻上”的制度，以應付有關部門的檢查。在工作中遇到具體問題沒有按規(guī)定程序辦理，內(nèi)部控制失去了應有的嚴肅性。如超授權(quán)范圍的審批、政府采購不按流程，或是三公經(jīng)費濫用、會議超標準、培訓超規(guī)模等。

（二）內(nèi)部牽制制度薄弱

我國很多行政單位正逐步建立和完善單位內(nèi)部控制制度，有些單位內(nèi)部牽制制度殘缺不全，或者內(nèi)部牽制制度有關內(nèi)容不夠合理。從違法違紀的現(xiàn)實案例中，暴露出有些行政單位部門內(nèi)部崗位責任不明確、制度不完備、工作規(guī)程不完善、分權(quán)制約不到位等問題。目前我國許多單位缺乏完善的內(nèi)部牽制制度，特別是對單位領導權(quán)利缺乏適當?shù)膬?nèi)部牽制。甚至還有單位由于會計人員不足，難以按崗位配置人員，甚至出現(xiàn)即管錢又管賬，即管理支票又管理支票印鑒等現(xiàn)象，崗位沒有實現(xiàn)有效制衡。

（三）缺乏完善的財務管理制度

我國行政單位的財務工作還有待進一步強化，缺乏完善的財務管理制度。有些單位固定資產(chǎn)賬面較為混亂，比如實物已經(jīng)報廢或者遺失，財務賬上、固定資產(chǎn)賬上依然被記載著，或是固定資產(chǎn)已經(jīng)投入使用，但還沒有進行資產(chǎn)登記、入賬處理，導致出現(xiàn)賬外資產(chǎn)；有些單位原始發(fā)票無法真是反映業(yè)務的情況，或是捏造事實和業(yè)務開支；有些單位沒有辦理資產(chǎn)調(diào)撥等相關手續(xù)就轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。原始憑證及會計核算是形成財務報表的基礎，原始憑證的不完整和會計核算的不規(guī)范將會導致財務報表的失真，無法真實的反映單位財務狀況。有些單位甚至沒有制定會計內(nèi)部管理制度，財務事項的處理沒有明文規(guī)定加以保障。

（四）信息化程度不高

從行政單位內(nèi)部管理來看，有些單位的各項管理工作已有章可循、有據(jù)可依，內(nèi)部控制的機制和制度都在不同程度上的實現(xiàn)。但由于缺乏有效的信息化系統(tǒng)支撐各項管理工作，或者有些行政單位已實現(xiàn)財務信息化，但是由于建設的目的和時間、經(jīng)費等因素，各個系統(tǒng)相對獨立，信息資料無法共享，因此對業(yè)務流程無法實現(xiàn)全過程的監(jiān)控，內(nèi)控制度無法貫穿于經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，內(nèi)控制度也無法得到全面的貫徹和執(zhí)行。目前，如：財政廳要求統(tǒng)一使用的財務核算系統(tǒng)、各個單位研發(fā)或購置的財務報銷系統(tǒng)和固定資產(chǎn)系統(tǒng)、國家行業(yè)內(nèi)要求使用的報表系統(tǒng)、財政部門的預算系統(tǒng)和決算系統(tǒng)等，都是分別獨立運行的信息系統(tǒng)，未能實現(xiàn)信息一體化，系統(tǒng)相互融合，這就造成各個信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能共享。對于信息的使用者來說，需要人工整理、匯總、統(tǒng)計，或是重復錄入、重復勞動。

三、加強行政單位內(nèi)部控制的方法對策

（一）增強內(nèi)控意識，強化單位負責人責任意識

內(nèi)部控制涵蓋的內(nèi)容多，主要包括預算管理業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、建設項目、合同管理六大模塊。內(nèi)部控制涉及的范圍廣，需要定崗定責、梳理職權(quán)、編制流程。內(nèi)部控制制度的全面實施將會影響到全部處室和全體人員的整體工作環(huán)境，因此提高單位負責人的內(nèi)部控制意識和強化單位負責人的責任意識，尤為重要。內(nèi)部控制的建設缺少領導支持，將難以持續(xù)開展。單位負責人內(nèi)部控制意識是建設內(nèi)控制度的首要任務?！稌嫹ā访鞔_規(guī)定，單位負責人負有執(zhí)行《會計法》的法律責任，單位負責人還要充分認識到內(nèi)部控制在保護資產(chǎn)的安全與完整，防范欺詐和舞弊行為，實現(xiàn)單位經(jīng)濟目標等方面都發(fā)揮著重要作用，同時要提高全體人員對內(nèi)部控制重要性的認識，形成單位內(nèi)部控制的良好氛圍。

（二）加強內(nèi)部牽制制度

內(nèi)部牽制制度包括不相容職務相分離、適當授權(quán)、相互制約等環(huán)節(jié)，主要要明確各個部門和各個崗位的職責范圍，使不相容崗位之間能夠形成相互監(jiān)督、相互制約機制。在行政單位不相容的崗位主要包括：一是預算的編制與預算的審批要分離、預算的審批與執(zhí)行分離、預算執(zhí)行與分析評價分離、決算編制與審核分離；二是收款與會計核算分離、支出申請與內(nèi)部審批分離、付款審批與付款執(zhí)行分離、業(yè)務經(jīng)辦與會計核算分離；三是采購需求制定與內(nèi)部審核分離、采購文件編制與復核分離、合同簽訂與驗收分離、驗收與保管分離等。同時，對權(quán)力集中的重點領域和關鍵崗位建立制衡機制，一是分事行權(quán)，對經(jīng)濟和業(yè)務活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督，明確分工、項目分離、分別行權(quán)；二是分崗設權(quán)，對涉及經(jīng)濟和業(yè)務活動的相關崗位，依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責明確；三是分級授權(quán)，對管理層級和相關崗位，分別授權(quán)，明確授權(quán)范圍、對象、期限、授權(quán)于行權(quán)責任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限；四是定期輪崗，對重點領域的關鍵崗位，建立干部交流和定期輪崗制度。根據(jù)不同崗位的重要性，嚴格執(zhí)行輪崗制度，通過崗位的交接，揭示和彌補制度和管理的缺陷。對不具備輪崗條件的單位，對關鍵崗位設計的相關業(yè)務采用專項審計等控制措施。

（三）建立完善的內(nèi)部控制制度，并嚴格加以執(zhí)行

單位建立了完善的內(nèi)部控制制度，并嚴格地加以執(zhí)行，必然會使單位內(nèi)部組織架構(gòu)合理、職責分工明確清晰、堵塞制度漏洞、減少腐敗損失。本單位在制度建設中，首先從制度建設入手，各個單位結(jié)合單位實際情況制定相關的管理制度，比如財務管理制度、合同管理制度、政府采購制度、資產(chǎn)管理制度等，明確內(nèi)部控制實施的各類標準及具體的實施辦法，從制度角度建立本級各個部門和上下級部門的協(xié)同機制。其次是定崗定責，要求各個處室要根據(jù)“三定方案”進行定崗、定職、定責，明確每個崗位的工作職責。三是梳理職權(quán)，各個處室和每個干部要對本部門和所在崗位的權(quán)力事項，特別是重點領域、重點部門、重點環(huán)節(jié)入手進行全面梳理，列出所在崗位的“職權(quán)清單”。四是編制流程，全面分析本單位主要業(yè)務流程各個環(huán)節(jié)風險點，包括審批事項、行使依據(jù)、承辦崗位、操作標準等，并編制出工作流程圖。五是通過信息系統(tǒng)建設，讓內(nèi)部控制得以實現(xiàn)，并加以固化。

（四）推進信息化建設

行政單位內(nèi)部控制信息化是將信息化與內(nèi)部控制相結(jié)合，通過內(nèi)部控制信息化，優(yōu)化財務管理流程，減少人為操縱因素，提高內(nèi)部控制工作效率，有效防范業(yè)務風險。信息化建設是內(nèi)部控制得以實現(xiàn)的手段，信息化建設在內(nèi)部控制保持有效性方面發(fā)揮著重要作用。內(nèi)部控制制度建設需要對各個信息系統(tǒng)進行資源整合，建立一體化的整合系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享。完善的信息化系統(tǒng)應涵蓋預算管理、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)管理、建設項目、合同管理六大模塊。在建立信息化過程中，首先要全面梳理風險管理體系，分析風險點。其次，將風險控制和信息系統(tǒng)進行融合，模擬執(zhí)行情況，對重大風險形成持續(xù)監(jiān)控，實現(xiàn)系統(tǒng)提示預警和監(jiān)控預警，滿足管理層管控和監(jiān)督的需求。第三，通過信息化系統(tǒng)建設優(yōu)化業(yè)務流程，界定各個崗位職責和權(quán)限，劃分不相容職責，滿足業(yè)務和管理標準化、流程化的需求。將內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)進行流轉(zhuǎn)，為提高內(nèi)部控制有效性、提高信息傳播效率、提高財務數(shù)據(jù)質(zhì)量提供了技術(shù)支持。

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