公路建設項目中PPP模式的應用

石長璧

摘要：“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決定性階段和全面深化改革的關鍵時期。高速公路作為國民經(jīng)濟基礎性、先導性的行業(yè)，面臨著債務增長較快和資金籌集任務較重的雙重壓力，公共財政投入已經(jīng)無法滿足高速公路快速發(fā)展的需要。PPP模式給高速公路發(fā)展帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。通過對我國目前關于公路建設中PPP融資模式的應用現(xiàn)狀和問題進行分析，探討了公路建設中PPP融資模式下存在的風險及解決方法，以便緩解建設項目經(jīng)濟壓力，提高投資與債務的安全指數(shù)，為我國公路建設提供長遠的動力。

關鍵詞：公路建設；PPP模式；應用

引言

我國基礎設施建設中最基本的就是公路建設。傳統(tǒng)的形式基本是由政府出資，政府管理，政府建設的，但是這種方式已經(jīng)不再適合行業(yè)目前的發(fā)展情形。因現(xiàn)在的建設成本一直在上漲，而資金也是一個很大的缺口，所以積極有效地擴寬集資的途徑才能確保公路建設的順利進行，現(xiàn)今的PPP模式因其對固有集資途徑的改變和融資的有效性而被普遍關注。

1、PPP模式概念與特點

1.1概念

PPP模式即為由公共部門利用和私人部門間所建構其的伙伴關系，來為之提供以相應的產(chǎn)品或服務。此模式可促使政府部門與私營企業(yè)充分的發(fā)揮出各自的長處優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補效應并一道承擔有可能存在的各方面風險性因素，大力引進社會資本與私營企業(yè)所掌握的先進性技術手段與管理理念，促進公路工程項目建設及服務效率能夠取得顯著性的提升。下圖1為PPP模式結構圖。

1.2特點

PPP模式是政府與民間資本組織合作共贏模式，具有全程合作、風險共擔、利益共享的特點。在政府與民間資本組織進行特許協(xié)議簽訂時就會對雙方的責任和義務進行明確劃分，PPP模式的應用目的是減輕政府經(jīng)濟壓力，減少私人組織投資風險，共同為民眾提供基礎服務。在公路交通建設中PPP模式主要是在公路交通從規(guī)劃到施工到最后對公眾開放都是由公路建設部門與民間資本組織通過簽訂的合作協(xié)議進行約定。例如2014年8月，江蘇省政府和社會民間資本組織在南京組織合作（PPP）試點項目培訓，其中宜興與常州之間的高速公路、溧陽到常州之間的高速公路交通建設都是在此次培訓中確立初步意向的。

2、公路建設應用PPP模式的必要性

2.1提高項目運作效率

從一個角度來說，PPP模式能夠促進政府和企業(yè)的互幫互助，推進兩方的風險同擔、利益共享。企業(yè)和政府都有各自的優(yōu)點，雙方可以在PPP模式的推動下更好地發(fā)揮長處，在滿足建設資本需要和社會資本盈利的前提下，讓社會效益盡可能地最大。另外一個角度，PPP模式能很好地使用市場機制，這樣能有效提升經(jīng)營效率減少管理成本。政府可以將項目的建設、維修、運營這些交給項目公司全權負責；而項目公司在已有經(jīng)驗技術的基礎上引進學習新的管理方法技術，幫助建設成本的降低、提升經(jīng)營的成果，將公共基礎設施做的更好。

2.2拓展融資渠道，減輕政府財政壓力

當前，公路建設需要資金有近一半是地方財政出的，隨著集資方式的改變和渠道的整頓，使得地方政府籌集資金越來越困難，但是需要資金的數(shù)量卻在上漲，據(jù)不完全統(tǒng)計，到2020年我國公路建設的資金需求就會上漲到6000億元。十三五規(guī)劃期間，平均一年的公路建設資金需要3～4千億元，公路保養(yǎng)費用約為6～7百億元。這么大數(shù)額的資金投入，若全部由政府出，那政府的財政壓力會越來越大。然而，PPP模式卻能吸引社會資金的投入，既能不讓政府財政受到重壓，還能改變政府職能、增強政府的監(jiān)督職能。

3、我國公路建設中PPP模式現(xiàn)狀

國外在很早就開始把PPP模式應用于公路建設上，并擁有靈活多樣化的合作形式。比如對已有的設施進行租賃、運營、維護或出售的方式。在我們國家的公路交通建設中，主要是通過商業(yè)貸款的形式完成公路建設，此類融資形式的缺點就是利率高、周期短，相對于公路交通較長的建設周期存在很大的弊端。部分交通建設已經(jīng)采用PPP模式，但是還有很多限制，并且形式單一。目前主要有兩種PPP模式：

3.1前期政府出資模式

該模式是指在征地、規(guī)劃等前期階段中由政府進行出資，在后期建設施工階段由民間資本組織具體實施，最后對民眾開放后由民間資本組織進行一定時期的費用收取，收費標準由政府進行指導與調整。該模式的優(yōu)勢在于不同階段由不同的單位進行承接，能最大化的保證項目建設開發(fā)效率。有利于公路建設的快速發(fā)展。對于政府和民間資本組織來說各取所長，政府利用職權可以更好地加快前期工作，還能在施工建設階段減少資金壓力，為民間資本組織提供利益保障，而民間資本組織能夠利用自身的豐厚實力、專業(yè)的施工與管理標準為公路交通實施建設，并在完工后收取回報。該模式的劣勢在于前期政府對于土地的不可預測性，因為征地拆遷面積大引起費用過高的問題，再者在施工階段規(guī)劃公路線路沿途相關配合工作仍離不開政府的干預。

3.2政府委托模式

該模式在建設期和運營期是政府通過與特許組織簽訂協(xié)議，建設期由特許資本組織進行融資租賃建設，在運營期再由該特許公司通過售后回租的方式通過金融租賃行業(yè)籌資對融資租賃建設單位進行資金支付，最后由特許公司進行運營期的管理與維護。此模式的缺點就是公路建設和運營不同單位進行管理，一旦出現(xiàn)質量問題會出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，無法確定責任主體。

4、公路建設PPP模式的應用建議

4.1完善法律法規(guī)

根據(jù)國家有關規(guī)定，公路行業(yè)可以收取，如果PPP模式在所有收費公路中的應用，可以達到事半功倍的效果，一方面可以使現(xiàn)有的債務存量部分得到解決，另一方面，也可以解決增量債務的未來部分公路建設。由此可以看出，按屬性劃分收費公路是否值得質疑，由此產(chǎn)生的矛盾需要通過相關法律法規(guī)加以解決。為了促進PPP模式的快速健康發(fā)展，調動社會資本參與公路建設的積極性，必須明確相關法律法規(guī)，建立和完善法制。

4.2儲備復合型人才

高速公路PPP項目的專業(yè)性、技術性很強，需要進行許多開拓性創(chuàng)新。PPP項目涉及到合同法、公司法、融資投資制度、行政法、爭議解決機制、公共產(chǎn)品的營銷和項目資產(chǎn)的經(jīng)營制度等，單純依靠行政人員無法預見項目潛在的風險，政府和企業(yè)都需要儲備擅長合同管理、金融、法律的復合型人才。

4.3調整傳統(tǒng)定位

打破傳統(tǒng)工作思路及定位，對PPP模式下的控制及管理方法進行完善。所有的項目建設參與方都要打破傳統(tǒng)思想。比如PPP模式下，政府與投資人之間會形成合作關系，共同來承擔項目建設風險。政府方面可以將PPP項目合同形成以及項目公司當成民事主體關系來對待，并按照PPP項目合同來履行一些相關的權利，實現(xiàn)各種義務。政府方面不但需要保證社會群體的利益，同時也要保證項目經(jīng)營者自身權益不受損害。政府方面要對工作職能進行優(yōu)化，轉變傳統(tǒng)被動式審核控制內容。在轉變地位之后，政府方面要履行自己的承諾，嚴格按照市場規(guī)律來完成各項事宜，保證公開且透明。PPP模式下的項目咨詢單位要做好細致的準備工作，工程項目造價涉及許多其他方面的影響，涉及的學科廣泛。項目施工單位應當轉變傳統(tǒng)理念，不能將目光繼續(xù)局限在項目造價管理以及項目招投標上，而是要做好工作人員的日常管理，保證其可以按照施工要求進行施工。除了這些環(huán)節(jié)之外，還要對工程項目施工造價進行控制，明確項目施工造價和項目施工質量二者之間的關系，保證施工單位成本管理工作的正常進行。

4.4PPP項目決策階段工作模式

利用PPP模式來參與到項目決策階段，使項目決策估算方法更加科學化，還可以提升資料的可靠性，為后期投資估算提供參考，以此來提升投資決策準確性。因為受到PPP模式的影響，在決策階段所用的各項技術都會受到監(jiān)控，利用監(jiān)控的方式來提升項目工程造價的科學性。分別從項目建設標準、項目選址以及項目工藝等諸多方面，對工程項目造價產(chǎn)生影響。在項目的招投標階段，項目工程造價會直接影響到招投標工作的正常進行。如果項目承包價格比較高，則業(yè)主必然會受到經(jīng)濟損失，同時也會對工程項目的建設質量產(chǎn)生影響。如果用較低的價格承包項目，可能會導致項目承包商不按照規(guī)則進行施工，或者隨意地延緩項目施工工期等，對項目建設造成一些不良影響。所以必須要做好項目招投標階段管理與控制工作，使工程項目建設質量可以得到應有的保障。受到PPP模式的影響，相關工作人員可以按照現(xiàn)有規(guī)范與準則等，對項目進行施工，做好項目施工圖紙、項目現(xiàn)場狀況記錄，并對項目工期進行審查，保證審核標底工程量與項目單價的合理性，使項目標底價格更加真實客觀。

4.5建設施工階段

此階段持續(xù)時間長、資金流量大，目前因證券化和信托類投資在我國公路建設中還沒有深入開展，所以大部分公路建設項目中約七成的資金是通過銀行貸款實現(xiàn)的，政府投入占一成左右，剩余的兩成資金是通過債券和外部組織的投入來完成。因此在建設資金不足的情況下融資風險將會轉嫁到相關建設部門，降低了融資風險的安全性，提高了融資風險系數(shù)。

4.6后期運營階段

在公路建設完成后，承攬項目的特許公司就要通過后期的運營收入來填補之前的投入并獲得相應的利益。作為高速公路收取的車輛通行費用因為由政府指導收取標準，并且受物價和市場等變化影響，給費用收取管理帶來很大風險。另外，道路的可選擇性較多，因此還存在很大的市場競爭風險。所以在合作協(xié)議簽訂前對可能發(fā)生的風險進行評估，并保證公開透明，對參與合作的民間資本組織說明可能存在的政策風險，只有從各個角度進行風險預估才能對政府和民間資本組織創(chuàng)造利益，促進公路建設的穩(wěn)定發(fā)展。

4.7明確特許經(jīng)營權的合規(guī)性

收費公路在具備社會公益性的同時也能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。依據(jù)《公路法》、《收費公路管理條例》的規(guī)定，收費公路有收費權、服務設施經(jīng)營權和廣告經(jīng)營權。而這些權益都有很強的經(jīng)濟效益，可以以這些權益為出發(fā)點來吸引資金，還能保證并擴大社會資本的收益。

4.8建立有效的激勵機制

公路建設帶來的經(jīng)濟收入、涉及的建設環(huán)境以及吸收社會資本的水平各有不同，也存在很大差別。公路的級別和其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益是成正比的，但公路是基礎設施，體現(xiàn)更多的還是其公益性，這樣也就使得社會資本的投入難度增大，所以政府部門要以公路的實際狀況作為基礎來設置合適有效的鼓勵體制，用不同的方法來吸收社會資本的投入。

4.9加強項目建設管理

在公路建設施工中，無論是政府還是建設單位都要以質量為中心加強管理，政府要成立督察組對方案的設計、施工標準、注意事項、施工進度等按照協(xié)議約定逐一進行專業(yè)的核查，并對出現(xiàn)的問題進行追責，對在施工中出現(xiàn)的疑難問題給予職責范圍內的支持，保證項目建設的順利運行。在項目建設完成后，施工單位要按約定把項目進行移交并對項目建設中涉及的其他設施設備進行標明，對移交的明細進行雙方確認。此外，由于PPP模式應用的專業(yè)性和復雜性，為了更高效地開展工作，要加大對專業(yè)人才的引進力度，通過提高管理人員的專業(yè)水平來保證公路交通建設的順利進行。

結語

綜上所述，公路是交通運輸業(yè)中最重要的部分。經(jīng)濟必須騰飛，加快交通發(fā)展步伐才是關鍵。PPP模式參與公路建設的意義重大，它不僅能帶來先進的技術和豐富的管理經(jīng)驗，還能在很大程度上提高資本的運用效果，更能解決原來存在的資金不足、政府財政支撐不夠等問題。為了使PPP模式在公路建設中加速發(fā)展，政府應該建立健全法律體系和保障體制，從多角度出發(fā)來支持項目的建設，進而推進我國公路建設又好又快發(fā)展。

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