美國反洗錢監(jiān)管案例研究

課題組

摘 要：近年來，美國以“長臂管轄”為依據，加大對其境內金融機構反洗錢監(jiān)管力度。本文首先剖析了美國反洗錢監(jiān)管模式，重點分析了其機構設置和金融情報等方面。其次，研究了近年來影響較為廣泛的監(jiān)管處罰案例，并對中資銀行海外反洗錢問題進行了簡要介紹。通過監(jiān)管案例分析美國反洗錢監(jiān)管特點，結合研究結論對我國反洗錢監(jiān)管工作提出政策建議。

關鍵詞：反洗錢；長臂管轄；監(jiān)管處罰；金融情報

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（3）-0018-05

近年來，隨著全球反洗錢和反恐怖融資形勢日益嚴峻，國際社會不穩(wěn)定因素急劇增多，美國利用其強勢國際經濟政治地位，不斷就外資機構在美反洗錢工作進行合法性審查，并通過長臂管轄延伸至相關制裁國家。同時，隨著我國不斷深層次融入全球政治經濟發(fā)展當中，金融機構走出國門走向海外的需求日益迫切，中資銀行由于對美國反洗錢規(guī)則表現(xiàn)出不熟悉、不適應，已經成為美國反洗錢重點監(jiān)控對象。本課題通過對美國反洗錢監(jiān)管模式和部分監(jiān)管案例進行研究，分析中資銀行駐美機構反洗錢問題的形成原因，對中資機構制定反洗錢戰(zhàn)略、走出反洗錢困境提出政策建議。

一、美國反洗錢監(jiān)管剖析

從整個監(jiān)管框架來看，美國對金融機構反洗錢監(jiān)管實行政府主導、重罰威懾為主的模式。通過多個部門的交叉配合，構建多頭監(jiān)管的反洗錢體系，并充分發(fā)揮金融情報機構的數據支持，為相關監(jiān)管和執(zhí)法活動提供高效高質的情報指導。各領域監(jiān)管部門得到充分授權，發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)優(yōu)勢，使得“風險為本”的監(jiān)管思路得到了有效的貫徹執(zhí)行，也保證了監(jiān)管強度和處罰力度，從而實現(xiàn)有效打擊洗錢犯罪。以《銀行保密法》為代表的法律法規(guī)，充分授權財政部、司法部、聯(lián)邦調查局、稅務總局、毒品管制局等政府部門，在各自管轄領域實施反洗錢監(jiān)管，根據洗錢上游犯罪涉及領域來確定執(zhí)法部門，將反洗錢監(jiān)管貫穿于日常監(jiān)管活動。各部門均擁有獨立的反洗錢調查權、起訴權、處罰執(zhí)行權。各部門之間通過金融情報機構實現(xiàn)情報共享和相互協(xié)助，與此同時，根據權責對等，各部門也對監(jiān)管領域的洗錢和恐怖融資后果負有主要責任。

（一）多頭監(jiān)管

美國財政部在金融層面的反洗錢監(jiān)管中擁有絕對話語權。財政部根據法律授權，實施全面的反洗錢監(jiān)管活動?！躲y行保密法》就是財政部根據國會授權制定的美國金融機構反洗錢主要法律法規(guī)。美國所有金融機構均需在財政部進行登記注冊，取得進入相關市場的權限，因此財政部對金融機構擁有很大的震懾力和多種制裁手段。具體來看，金融執(zhí)法局和外國資產控制局是主要的兩個執(zhí)法部門，負責制定金融監(jiān)管法規(guī)、提交立法草案、實施具體監(jiān)管活動。與此同時，美國反洗錢監(jiān)管核心部門金融犯罪執(zhí)法網絡（Fin CEN）也隸屬于財政部。外國資產控制局（OFAC）是主要執(zhí)行與外交政策和海外國家安全相關的反洗錢監(jiān)管，定期發(fā)布制裁名單是其主要監(jiān)管活動。通過名單監(jiān)控，對特定的國家、恐怖組織、國際毒販以及從事大規(guī)模殺傷性武器擴散者采取各種形式的制裁措施?！伴L臂管轄”即建立在該制裁名單基礎上，任何違反OFAC制裁要求的行為均會招致監(jiān)管部門的重罰。所有美國境內的金融機構在進行金融活動時，均需要對交易對手進行名單審查。近年來美國開出的巨額處罰均依據該名單制裁規(guī)定。

美國司法部也是反洗錢強力部門，下設的聯(lián)邦調查局和毒品管制局是主要的執(zhí)法部門。聯(lián)邦調查局擁有對所有洗錢案件的調查權利，不受任何地域和行業(yè)領域限制。毒品管制局則主要就毒品犯罪的洗錢進行偵查和起訴、罰沒。需要指出的是，司法部有權對發(fā)洗錢法律法規(guī)提出修改意見。美國海關總署主要就跨境洗錢犯罪開展監(jiān)管活動，查處現(xiàn)金走私是重要的監(jiān)管內容，與Fin CEN合作非常密切。

美國銀行業(yè)反洗錢監(jiān)管機構包括貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備銀行等，各部門均內設反洗錢監(jiān)管部門，對金融機構獨立實施監(jiān)管活動。具體來看，聯(lián)邦儲備銀行監(jiān)管州級銀行及金融控股公司。貨幣監(jiān)理署主要負責監(jiān)管國家級銀行和外國銀行在聯(lián)邦注冊的分支機構。美國證券建議委員會在證券業(yè)反洗錢領域具有主導地位，并根據國會授權制定了完備的證券業(yè)反洗錢規(guī)章制度，適時對證券機構實施合規(guī)性檢查。聯(lián)邦社會保障署和州政府保險局負責保險行業(yè)的反洗錢監(jiān)管，實行州政府和聯(lián)邦政府的雙重監(jiān)管，但以州政府的監(jiān)管為主。

（二）交叉配合

成立于1990年的金融犯罪執(zhí)法網絡（Fin CEN）是美國反洗錢監(jiān)管體系的核心，是串聯(lián)各個執(zhí)法部門的中心節(jié)點，確保反洗錢工作的數據收集、共享、應用，協(xié)調反洗錢監(jiān)管活動。Fin CEN 最核心職能在于為美國國內各級執(zhí)法部門和國際上的執(zhí)法部門提供情報支持，通過反洗錢信息的采集、整理、分析、傳遞，將反洗錢情報在執(zhí)法部門間共享，以情報為紐帶整合部門間的合作，在整個反洗錢監(jiān)管體系中發(fā)揮著核心樞紐作用。

1.多渠道采集信息

Fin CEN收集各個執(zhí)法部門情報、金融市場交易數據、工商稅務信息。按照相關合作協(xié)議，進行數據的整合處理，并通過建立數據庫的方式向各個執(zhí)法部門進行開放，值得指出的是，該機構還通過在市場上購買商業(yè)信息來豐富情報渠道。

金融交易數據是Fin CEN的重要數據來源，F(xiàn)in CEN制定了非常詳盡的標準化數據報送表格。大額交易報告有現(xiàn)金交易報告表、外國銀行與金融賬戶報告表、國際現(xiàn)金與貨幣工具運輸報告表等。報表數據包括了身份信息、賬戶信息、交易數據等，客戶身份信息包括姓名、性別、年齡、職業(yè)、住址等內容?？梢山灰讏蟊戆梢山灰讏蟾姹怼⒇泿欧諛I(yè)可疑交易報告表和證券期貨業(yè)可疑交易報告表。這些報表不僅是對交易信息的簡單描述，更融合了對可疑交易的歸類定性、執(zhí)法機關對客戶或交易的調查情況等，幫助執(zhí)法部門對可能涉嫌的犯罪活動做出判斷。

2.提供情報服務

Fin CEN數據庫用的情報服務專業(yè)化程度非常高，具體來看可以分為兩類。第一類是針對微觀個案，根據具體執(zhí)法機關情報請求，在數據庫中提取與之相關的所有情報信息，加以分析整理及時進行反饋；聯(lián)邦、州、地方三級執(zhí)法機構也同樣能在線訪問 Fin CEN 數據庫，自行調查追蹤案件線索。第二類較為宏觀全面，從分析現(xiàn)有洗錢及其相關的違法犯罪活動入手，研究現(xiàn)有洗錢犯罪活動特點，對洗錢發(fā)展趨勢進行預判。Fin CEN 的情報能使調查人員找出橫跨美國的看似毫無聯(lián)系的工商企業(yè)和銀行賬戶之間的內在聯(lián)系， 并能在5分鐘內給出所需要的信息， 數據的多維度使得Fin CEN甚至可以給出被調查人員鄰居的某些信息。

二、美國反洗錢監(jiān)管案例研究

近年來，美國不斷通過重罰來督促金融機構嚴格遵守其相關法律法規(guī)，而且處罰力度不斷加強。2012年，匯豐銀行和渣打銀行相繼收到巨額處罰。

（一）匯豐銀行洗錢案

2012年7月，美國參議院發(fā)布一份長達340頁的調查報告，題為《美國在洗錢、販毒和恐怖組織融資管理的缺陷-匯豐案例》。報告指出匯豐銀行長期忽視反洗錢合規(guī)工作，具體包括反洗錢體系存在重大缺陷、逃避OFAC調查、兌付可疑旅行支票、提供不記名賬戶、分支機構洗錢風險較高等。報告指出匯豐銀行為敘利亞、伊朗等制裁國家提供資金交易通道，并為墨西哥毒販提供金融服務。同年12月，匯豐銀行與監(jiān)管當局和解，支付19.2億美元。據相關調查結果，匯豐銀行是墨西哥毒販主要黑錢清洗渠道。匯豐銀行中東分支機構通過代理賬戶與蘇丹等敏感國家進行金融交易，并用銀行間交易來偽裝相關敏感交易，接近3萬筆相關交易未按照要求進行數據報告，接近197億美元。匯豐美國通過刪除敏感詞成功逃避美國的內部審查。拉哈吉銀行被認為涉嫌為制造“911”恐怖襲擊的犯罪分子提供資金通道。2006年，匯豐銀行為拉哈吉銀行開通現(xiàn)鈔服務，并交易超過10億美元。與此同時，匯豐銀行存在2000個不記名股票賬戶，所有者不明確，為洗錢分子提供便利。匯豐內部合規(guī)人員承認，這些賬戶是被“有組織的犯罪”所利用。匯豐銀行對監(jiān)管當局的態(tài)度也是一大處罰根據，針對貨幣監(jiān)理署指出的反洗錢問題，匯豐美國不為所動，未進行針對性整改。

（二）渣打銀行洗錢案

2012年，紐約金融服務局指控渣打銀行存在2500億美元敏感交易，觸犯美國反洗錢法律法規(guī)，主要涉嫌變相為伊朗提供金融服務。為此，渣打銀行同意支付3.4億美元，以保留其金融牌照。但曼哈頓地區(qū)檢察院的后續(xù)調查，使得聯(lián)邦當局加大處罰力度，最終處罰金額達到驚人的90億美元。美國自1979年開始制裁伊朗，金融領域制裁尤為嚴厲。渣打銀行涉嫌通過修改電匯代碼，在掉頭交易中刪除敏感詞匯，甚至輸入虛假交易信息，掩蓋真實交易。渣打銀行專門建立了一套系統(tǒng)對涉及伊朗的交易進行自動化處理，對伊朗客戶均進行交易修復。2005年，根據監(jiān)管當局要求，渣打銀行聘請第三方咨詢公司對2002年至2004年之間的交易進行審查。該咨詢公司在開展業(yè)務的過程中，向渣打銀行透露了美國監(jiān)管當局調查非法交易的偵查要求。匯豐銀行通過各種非法手段要求咨詢公司將相關問題進行掩蓋，對調查報告進行篡改，欺騙監(jiān)管當局。

（三）中資銀行海外洗錢風波

2015年，中國銀行米蘭分行被佛羅倫薩檢查官指控涉嫌洗錢45億歐元，主要指控內容包括2006年至2010年期間將部分逃稅和非法勞工收入匯往中國。2017年中國銀行通過支付60萬歐元，與監(jiān)管機構達成和解。2015年7月，紐約聯(lián)邦儲備銀行發(fā)布執(zhí)法公告，指出建設銀行紐約分行存在反洗錢合規(guī)漏洞，要求其通過第三方評估機構審查2013年美元清算業(yè)務，并于公告發(fā)布之日起60日之內遞交整改計劃書。2016年11月，紐約金融服務局對農業(yè)銀行紐約分行開出2.15億巨額罰單，指控其反洗錢工作不力，而且對合規(guī)官施加壓力要求其就合規(guī)漏洞保持沉默。

綜合分析上述反洗錢監(jiān)管案例，可以總結出以下幾點：一是發(fā)起反洗錢審查和監(jiān)管并進行處罰的國家均為金融行動特別工作組（FATF）主要成員國，在FATF組織中有較強的話語權，反洗錢法律法規(guī)較為完善，監(jiān)管理念和執(zhí)法手段較為嚴厲。二是中資金融機構反洗錢監(jiān)管案例未涉及恐怖融資，主要集中在未按照所在國客戶身份識別進行詳細的盡職調查，導致和部分身份不明的涉嫌犯罪的人員進行了交易。以處罰金額最大的農業(yè)銀行紐約分行為例，也未指控與恐怖融資有任何關系，指控強調未對客戶的身份、交易目的、資金來源、關聯(lián)交易等方面開展詳細的盡職調查。未對客戶身份信息進行持續(xù)識別和重新識別。三是走出國門的中資銀行照搬國內的反洗錢工作模式，存在反洗錢“水土不服”的情況。以客戶身份識別為例，只要客戶提供身份證明資料，即可建立業(yè)務關系，盡職調查也未根據風險等級劃分結果相應加強。四是可疑交易監(jiān)測分析與報告工作嚴重不合格?？梢山灰讏蟾媸欠聪村X工作重要組成部分。中資銀行未根據經營地監(jiān)管要求，及時更新和維護可疑交易監(jiān)測分析系統(tǒng)，也沒有結合當地業(yè)務開展情況加強可疑交易人工分析工作。如2015年7月，紐約金融服務局指出，農業(yè)銀行紐約分行未對約700份潛在可疑交易開展分析調查。

（四）美國反洗錢監(jiān)管案例總結

1、“長臂管轄”的巨大作用

美國《愛國者法案》第317條規(guī)定：“如果某一外國人或者某一根據外國法律設立的金融機構參與了洗錢活動，只要對其依照《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》或者所在地的外國法律送達了訴訟文書，美國法院即可對其行使長臂司法管轄權”。長臂管轄從20世紀90年代開始，被美國反洗錢監(jiān)管機構頻繁使用，“9·11事件”之后內容又得到不斷強化?！稅蹏叻ò浮愤€規(guī)定了長臂行政管轄權。財政部長或者司法部長可以簽署傳喚令，要求在美國的外國銀行提供被調查的賬戶交易記錄。此外，《愛國者法案》規(guī)定：如果有關資金存放在某一境外的外國銀行賬戶中并且該外國銀行在美國境內的金融機構中設有銀行賬戶，該資金可以被視為存放在后一個賬戶當中，因而，美國主管機關可以直接針對該賬戶采取凍結、扣押和沒收措施，美國監(jiān)管當局不需要出示任何證明文件資料。境外的被處罰人必須接受長臂管轄措施，否則將被美國金融市場永遠拒絕。長臂管轄權使得美國在涉及到國家利益和國際政治地位的反洗錢案件中具有非常大的處罰執(zhí)行力，這也是美國在匯豐銀行、渣打銀行、巴黎銀行洗錢案件中處罰能夠執(zhí)行到位的重要原因。

2、立法機構高效跟進反洗錢案件執(zhí)行

美國國會參與反洗錢監(jiān)管是相關案件高效執(zhí)行的重要因素。美國國會不僅參與反洗錢監(jiān)管立法，更是監(jiān)管案例強力的監(jiān)督者，并頻繁召開聽證會就案件進展進行質詢。匯豐銀行、渣打銀行洗錢案例的開端，均是參議院調查報告，也正是迫于參議院的壓力，才會及時達成監(jiān)管和解并交納巨額罰金。匯豐美國更是為了配合參議院的相關調查，將當年的反洗錢支出追加到2.4億美元。由于參議院的多次質詢，使得匯豐不得不迫于壓力取消與世界范圍內的326家銀行的業(yè)務代理關系，并注銷了2萬個風險客戶的賬戶。匯豐銀行還聘請前美國財政部副部長專門應對參議院相關調查委員會的法律質詢，該副部長曾專門負責美國反恐怖融資和反洗錢業(yè)務。

3、監(jiān)管資源集中高效使用

美國反洗錢監(jiān)管當局會通過不定期的現(xiàn)場檢查和數據抽查來審核金融機構的反洗錢工作有效性，并不斷借助專業(yè)的第三方律師事務所和會計師事務所進行專業(yè)的獨立調查。經由充分授權的專業(yè)第三方機構，監(jiān)管機構可以抽出更多力量應對已經查實的反洗錢案例。第三方機構的咨詢費用由被監(jiān)管機構負責。一旦懷疑金融機構在反洗錢履職方面存在明顯缺陷，即會發(fā)起更為全面的監(jiān)管排查，若得到最終證實，則會向機構提出監(jiān)管處罰和和解意見。金融機構可以與監(jiān)管當局進行多次溝通，就相關指控進行解釋，也可以提出申訴。金融機構若同意監(jiān)管處罰，則簽署和解協(xié)議并進行整改。值得指出的是，美國監(jiān)管當局一般會要求整改期過后，金融機構再次聘請專業(yè)第三方進行審核，提交審核報告。美國的監(jiān)管機構均可以對被監(jiān)管機構負責人進行訴訟，達到督促履行反洗錢義務的監(jiān)管目的。

三、美國反洗錢監(jiān)管的啟示

（一）中資銀行海外反洗錢工作要點

1、提升中資銀行反洗錢工作的重視程度

中資銀行應該將合規(guī)經營當做海外經營的重要一環(huán)，將反洗錢工作與業(yè)務發(fā)展處于同等重要的地位，將反洗錢工作作為海外分支機構戰(zhàn)略發(fā)展的重要一環(huán)。做好海外分支機構反洗錢頂層設計，建立完善的海外反洗錢工作機制，并進行反洗錢執(zhí)行情況監(jiān)督檢查。暢通總行、海外分支機構的反洗錢信息共享渠道，就反洗錢數據共享進行制度化設計，形成國內和海外反洗錢合力，交叉互動。加強海外分支機構合規(guī)培訓，進行反洗錢全員培訓，將反洗錢工作貫穿于所有的業(yè)務環(huán)節(jié)。建立海外合規(guī)官和反洗錢專員定期匯報制度，定期與總部管理層進行溝通。

2、明確全球反洗錢風險策略

未來，還將有更多的中資銀行走出國門，走向海外，在世界各金融市場開拓業(yè)務，建立資金通道。為此，國內銀行總部應該明確全球反洗錢風險策略。一是應該建立完善嚴密的反洗錢制度規(guī)定，及時評估自身洗錢風險水平，對各個國家地區(qū)的分支機構有更好的反洗錢工作資源配置。二是建立總部級別的反洗錢內審機制，獨立進行反洗錢內部審計，適時引入第三方專業(yè)機構反洗錢審計力量，以適應海外反洗錢監(jiān)管模式。三是建立反洗錢人才培養(yǎng)儲備計劃，建立反洗錢合規(guī)人才庫，著力培養(yǎng)具有國際視野的反洗錢專業(yè)人才 ，培養(yǎng)適應海外反洗錢監(jiān)管的合規(guī)團隊。四是盡快建立全球反洗錢作業(yè)中心。目前，國際化程度較高的金融集團均已建立了全球反洗錢數據處理中心。整合集團所有交易信息和資源進行專業(yè)化處理，提升可疑交易提取、分析的有效性。

（二）對我國反洗錢監(jiān)管工作的啟示

1、完善反洗錢信息收集與分析工作

美國金融情報核心機構FinCEN是反洗錢監(jiān)管的重要一環(huán)，是所有監(jiān)管機構的情報來源，它對于各類反洗錢信息的整合能力，大大降低了監(jiān)管機構工作難度，提升了執(zhí)法的精準程度，也節(jié)省了大量的行政資源。FinCEN將各個部門反洗錢監(jiān)管信息交叉連接在一起，形成全鏈條的反洗錢情報，不但實現(xiàn)了反洗錢信息的資源有效共享，更可以將多頭分立的執(zhí)法部門在各自職責范圍內平滑地實現(xiàn)橫向有機協(xié)作。我國應加強國家反洗錢數據庫建設，加強金融情報的收集處理能力，推動建立國家層面的反洗錢信息共享機制。進一步強化反洗錢監(jiān)測分析中心數據處理能力，全面提升國家反洗錢監(jiān)管情報監(jiān)測及分析處理能力，逐步整合金融、貿易、海關、外匯、商務、質檢、安全等行業(yè)，建立一個跨系統(tǒng)、跨平臺、跨數據結構的立體監(jiān)測網絡，消除各個“信息孤島”。通過“國家洗錢數據云”建設境內外資金流動重點領域的立體智能監(jiān)控區(qū)域，納入傳統(tǒng)跨境轉賬、國際貿易與投資等國際公認的反洗錢監(jiān)管脆弱性領域；納入各類跨境交易高風險機構和個人賬戶，包括賬戶身份、功能使用、交易時間、交易金額、交易頻率、交易地理位置、賬戶資金流向、賬戶支付方式等交易數據，提升監(jiān)管透明度。

2、完善反洗錢獎懲機制

美國反洗錢監(jiān)管的一大特點就是處罰金額較大，令機構產生較大的監(jiān)管震動。我國應借鑒美國監(jiān)管模式，加大金融機構處罰力度。對反洗錢法律法規(guī)進行及時修訂，處罰金額與其交易規(guī)模和收益相掛鉤。監(jiān)管過程應嚴格落實“雙罰”制度，不僅對金融機構進行處罰，更要對直接責任人和管理層進行嚴厲處罰，并及時進行公告曝光，提高反洗錢違法成本。建立反洗錢獎勵機制，對于反洗錢履職情況較好的金融機構進行獎勵，充分調動金融機構反洗錢積極性。對主動發(fā)現(xiàn)重要洗錢犯罪線索和防范洗錢風險有力的金融機構和從業(yè)人員進行獎勵，推動金融機構積極參與反洗錢工作。

3、建立金融機構市場準入反洗錢資格審查

目前，由于我國實行分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管架構，往往出現(xiàn)監(jiān)管空白和監(jiān)管協(xié)調不足。有鑒于此，應該在金融機構進入市場的過程中，進行反洗錢資格審查，確保相關機構能夠在制度完備、人員齊整的情況下，開展金融業(yè)務。

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