實現(xiàn)依憲治國重在樹立憲法精神

摘 要 在十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，“依法治國首先是要依憲治國；依法執(zhí)政首先是要依憲執(zhí)政?！睆氖澜绶秶鷣砜?，當(dāng)今絕大部分國家都有外化于形的憲法文本或者帶有憲法性質(zhì)的法律規(guī)范，但內(nèi)化于心的憲法精神卻相對缺乏。本文擬從論述樹立憲法精神的基本要求入手，繼而剖析憲法精神對依憲治國的重大意義，最后為提升我國的憲法精神提出幾點建議。

關(guān)鍵詞 憲法精神 憲法 依憲治國

作者簡介：汪宇翔，中共九江市委黨校講師，研究方向：憲法。

中圖分類號：D921 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.235

憲法精神是作為制定憲法基礎(chǔ)的關(guān)于正義的基本和終極的原則的集合，其規(guī)范著憲法的制定，保障著憲法的實施。在應(yīng)然狀態(tài)下憲法是憲法精神的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，但在實然狀態(tài)下，這一轉(zhuǎn)化卻往往難以做到等同等量。

一、樹立憲法精神的基本要求

（一）樹立憲法至上精神是樹立憲法精神的前提

法律存在的目的和價值是為了構(gòu)建某種秩序，這對于構(gòu)建秩序本身的法律體系也不例外。當(dāng)法律與法律之間發(fā)生沖突時需要有一個標(biāo)準(zhǔn)來解決哪部法律優(yōu)先適用的問題，當(dāng)一部新的法律出臺時同樣也需要有一個標(biāo)準(zhǔn)對其優(yōu)劣進行評判，這即體現(xiàn)著法律的位階性。這一位階性要求下位法的制定必須與上位法相符合，我國《憲法》第五條第三款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！笨梢哉f，將憲法置于位階頂端則在世界范圍內(nèi)已形成共識。所以我們要樹立憲法精神的前提則必然是要認識到憲法的這一特征，樹立起憲法至上精神，可以說這也是憲法精神的應(yīng)有之義。

（二）樹立權(quán)力在民精神是樹立憲法精神的核心

每部法律都有其所要調(diào)整的社會關(guān)系，憲法也不例外，憲法所調(diào)整的一項重要的社會關(guān)系即是政府與人民之間的關(guān)系。潘恩曾說：“憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物，一國的憲法不是其政府的決議，而是建立其政府的人民的決議?！闭皇亲允季痛嬖诘?，本質(zhì)上是一定范圍內(nèi)的人為了自身更好的生存發(fā)展而創(chuàng)建的組織，這就意味著人民與政府之間是一種創(chuàng)建與被創(chuàng)建的關(guān)系，如果以權(quán)力為紐帶來看的話，就是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。

既然人民借助憲法的形式創(chuàng)立政府，那么這一理念必然會蘊含于憲法文本當(dāng)中，我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！闭怯捎趹椃ǖ靡援a(chǎn)生的根源是權(quán)力在民，憲法所要維護的對象也是權(quán)力在民，所以樹立憲法精神的核心是要樹立權(quán)力在民精神。

（三）樹立有限權(quán)力精神是樹立憲法精神的關(guān)鍵

這里所說的有限權(quán)力是指被人民授權(quán)的執(zhí)政者的權(quán)力。出于行政效率的需要，國家權(quán)力在現(xiàn)實中往往掌握在少數(shù)的執(zhí)政者集團手中，雖然該權(quán)力為公共利益而生，但在實際行使的過程中卻非常容易被“私有化”，成為為個人或小團體謀利的工具，這就意味著當(dāng)人民將自己的部分權(quán)力授出組建成一個政府后，必然會面對一個政府權(quán)力膨脹的問題。有鑒于此，人民在創(chuàng)立憲法時往往會設(shè)計出諸如監(jiān)察、選舉等一系列應(yīng)對制度來限制權(quán)力的隨意膨脹，比如我國2018年的憲法修正案增設(shè)一節(jié)專門規(guī)定監(jiān)察委員會。

由于人民權(quán)力和國家權(quán)力之間是一個此消彼長的關(guān)系，有限權(quán)力是權(quán)力在民的對應(yīng)要求，故政府權(quán)力一旦膨脹，勢必會對憲法至上精神和權(quán)力在民精神產(chǎn)生嚴(yán)重影響，進而使整個憲法精神難以真正樹立，所以憲法精神最終能否得以樹立的關(guān)鍵在于樹立有限權(quán)力精神。

二、憲法精神對依憲治國的意義

（一）樹立憲法至上精神為“依憲治國”提供先決條件

從字面上理解，依憲治國必然是要重點解決不依照憲法治國理政的問題，其應(yīng)有之意就顯然需要樹立起憲法至上精神，否則依憲治國只能是“無根之木、無源之水”，淪為“空談”。以法權(quán)為視角，憲法至上一般有兩個層面的含義，一個是形式層面上的憲法至上，另一個是實質(zhì)層面上的憲法至上。所謂形式上的憲法至上，是指憲法在條文設(shè)計上相對于與其他法律具有至上性；所謂實質(zhì)上的憲法至上，是指人民的法律精神中有憲法至上的觀念，有維護憲法的行為。

從舊中國開始有了憲法以來，憲法就一直在條文上被設(shè)定為具有最高的法律地位，故我國從來就不缺形式上的憲法至上。從黨的十九大精神中可以看到，我國將要建立合憲性審查機制進一步地解決實質(zhì)層面上的憲法至上，所以習(xí)近平總書記提出依憲治國的先決條件則是要樹立起實質(zhì)層面上的憲法至上精神。

（二）樹立權(quán)力在民精神為“依憲治國”營造群眾基礎(chǔ)

依憲治國，除了在整體上要樹立起憲法至上精神，到具體的操作層面上最需要解決的則是動力問題，其中最大的動力則來自于“民”。歷史的經(jīng)驗告訴我們，執(zhí)政者的任何一項舉措改革要想取得成功，必須具備先進階級領(lǐng)導(dǎo)和廣泛群眾基礎(chǔ)這兩個條件。

依憲治國這一舉措是由中國共產(chǎn)黨這一代表著先進生產(chǎn)力和先進文化的執(zhí)政黨所領(lǐng)導(dǎo)的，其先進性毋庸置疑，所需解決的即是廣泛群眾基礎(chǔ)的問題，那么，這一基礎(chǔ)如何構(gòu)建？從生物趨利避害的自然本性出發(fā)，莫過于使廣大群眾認識到權(quán)力在民精神是憲法精神的一項基本要求，認識到依憲治國是為了保障人民群眾的國家主人翁地位，如此才能使其感受到自身在依憲治國這項舉措中所存在的利益，進而忠實的維護，不懈的推動。所以唯有樹立起權(quán)力在民精神才能夠為“依憲治國”營造廣泛的群眾基礎(chǔ)。

（三）樹立有限權(quán)力精神為“依憲治國”解決重點障礙

依憲治國，在具體的操作層面上除了要解決動力問題，重點還需要解決障礙問題，其中最大的障礙則來自于“官”。從利益的角度看，如前文所述，由于憲法精神的一項基本要求即是確認和維護人民的權(quán)力，故人民是依憲治國的受益者，受益者必然對事物起到推動作用；而由于憲法精神的另一項基本要求是限制執(zhí)政者集團的權(quán)力，故執(zhí)政者集團在某種意義上是依憲治國的“受害者”，而“受害者”則往往容易對事物起到阻礙作用。

那如何解決這一障礙呢？嚴(yán)密的限權(quán)制度只能在一定程度上減輕障礙，但并不能根治。以權(quán)力制衡而聞名的美國，根據(jù)其司法部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在1985年-2004年的20年時間里總共有17945位官員遭到腐敗指控，年均897人，聯(lián)邦官員占比62%，17945位官員中被判有罪的高達15552人，可見要徹底解決依憲治國中的這一障礙必須在構(gòu)建有效限權(quán)機制的同時，樹立起官員有限權(quán)力的憲法精神。

三、提升我國憲法精神的具體舉措

（一）完善憲法條文

工欲善其事必先利其器，依憲治國所依之“憲”必須為“良憲”，新中國成立以來的憲法經(jīng)歷了四次全面修改，五次局部修改，立法者對憲法的認知逐步清晰明確，立法水平不斷提升。2004年憲法修正案將“人權(quán)”一詞寫入憲法，體現(xiàn)了憲法保護人民權(quán)力的決心。2018年憲法修正案將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法條文，則反過來體現(xiàn)了人民對我黨執(zhí)政地位的認可。

雖然我國憲法對人民權(quán)力的保障在不斷進步，但對執(zhí)政者權(quán)力的限制卻相對較弱。從限權(quán)的主體來講，對執(zhí)政者權(quán)力的限制可以分為依靠權(quán)力制衡的內(nèi)部限制和依靠人民監(jiān)督的外部限制，由于內(nèi)部限制易于產(chǎn)生“監(jiān)守自盜、沆瀣一氣”，故外部限制應(yīng)較內(nèi)部限制更為有力。筆者認為我國憲法目前最大的問題即在于全國人大作用的虛化而導(dǎo)致的人民監(jiān)督的弱化。按照我國憲法的制度設(shè)計，代表全體人民意志的全國人民代表大會居于權(quán)力的頂端，十九大以后，更是明確了由全國人大及其常委會行使合憲性審查權(quán)，但由于憲法對人大代表的自身職業(yè)沒有限制，尤其是對官員代表的比例沒有過多的限制，故現(xiàn)實中我國人大代表中有較大比例的官員代表，直接導(dǎo)致的后果就是集監(jiān)督者身份與被監(jiān)督者身份于一身，使監(jiān)督流于形式。

我黨目前也對此有著充分的認識，在十一屆的全國人大代表中，省級政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部的比例，同比減少了三分之一。在十一屆全國人大五次會議審議“關(guān)于十二屆全國人大代表名額和選舉問題的決定草案”時，更是第一次明確提出“降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”的要求。在2987名十二屆全國人大代表名單中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表有1042名，占代表總數(shù)的34.88%，同比降低了6.93個百分點。

雖然我國官員代表的比例在不斷減少，但這卻不是順應(yīng)憲法要求的結(jié)果，不具備最高強制力和最大穩(wěn)定性，為了使該項舉措能夠長期穩(wěn)定的發(fā)揮作用，故筆者認為我國憲法在這方面還需不斷完善。

（二）建立保障機制

對憲法的信仰和崇拜一方面源于憲法內(nèi)容與自身認知的契合度，另一方面則源于違憲所產(chǎn)生的不利的法律后果，而這一不利的法律后果則有賴于違憲糾錯機制的建立。

雖然我國目前缺少合憲性審查的實踐，但可以肯定的是合憲性審查制度是歷史的潮流，我國也不能逆流而行，十九大以后已經(jīng)明確，我國未來的合憲性審查機制將由全國人大來主導(dǎo)完成的。因為一是我國《憲法》規(guī)定，全國人大和全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督憲法的實施；二是黨的十八屆四中全會提出，要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”；三是2018年的憲法修正案將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會，個中寓意已經(jīng)非常明顯。由此可見，憲法和執(zhí)政黨政策皆明確了全國人大及其常委會在我國的合憲性審查權(quán)。

雖然思路已明，但目前我國的合憲性審查機制還存在著兩大問題需要解決。一即是前文所說的人大作用弱化的問題；二則是合憲性審查缺乏具體的程序性規(guī)定，使得審查權(quán)的具體實施無從著手，故十八屆四中全會點明要健全程序機制，可見我國的憲法保障機制還是任重而道遠。

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