公共部門人力資源管理：價(jià)值理性與工具理性*

□ 王 煒 劉西濤

公共部門中最具代表性的就是政府，還包括國有企業(yè)和事業(yè)單位。因?yàn)檎约笆聵I(yè)單位機(jī)構(gòu)龐雜、人員眾多，因此，公務(wù)員和事業(yè)單位中的工作人員成為公共部門人力資源研究的主要對象，他們的工作績效直接影響公共部門的工作績效，也直接關(guān)系到公共部門提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行公共服務(wù)的效率和效果。公共部門人力資源管理的相關(guān)理論、技術(shù)和方法，大多學(xué)習(xí)和借鑒了西方人力資源管理的基本理論和方法。源于企業(yè)人力資源管理的理論與思想，特別是工具理性、效率至上的思想，對公共部門人力資源管理理論和方法的運(yùn)用產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但是，公共部門機(jī)構(gòu)龐大、人員眾多、管理復(fù)雜、法制程度高，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有公共性、非營利性等特點(diǎn)。維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益是其存在的主要意義和目的。

一、公共部門人力資源管理研究的主線

德國思想家馬克斯·韋伯曾經(jīng)區(qū)分過價(jià)值理性與工具理性。他認(rèn)為，“價(jià)值理性與終極價(jià)值相關(guān)聯(lián)，是區(qū)分是非、善惡、美丑的標(biāo)準(zhǔn)；而工具理性與價(jià)值相剝離，只是通過最有效的途徑，以實(shí)現(xiàn)一個(gè)個(gè)的具體目標(biāo)，以最小的成本，博取最大的收益”[1]。公共部門人力資源管理的價(jià)值理性，體現(xiàn)的是公共部門的公共性這一組織存在的根本性質(zhì)，而公共部門人力資源管理的工具理性，體現(xiàn)的是以人力資源管理職能使用、管理方法運(yùn)用為核心，追求效率至上，以實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)的根本要求。

工具理性還是價(jià)值理性一直是公共部門人力資源管理研究的主要內(nèi)容。中國人民大學(xué)孫柏瑛教授總結(jié)了十年來我國公共部門人力資源發(fā)展的五個(gè)特征：即政府人事制度的比較研究（價(jià)值研究為主）、中國公務(wù)員制度的詮釋和評價(jià)（價(jià)值研究為主）、人力資源管理框架下的公共部門人力資源管理研究（價(jià)值與工具混合研究）、以美國政府人事行政和公共部門人力資源管理著作和教材為主體的管理理念和經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)（工具研究為主）、公共部門人力資源管理環(huán)節(jié)的分項(xiàng)研究（工具研究為主）[2]。這五大特征實(shí)質(zhì)上是對制度研究和方法研究的總結(jié)，并且研究的趨勢是從價(jià)值研究為主轉(zhuǎn)向了工具研究。制度研究主要考察在不同社會制度、不同政體下，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的價(jià)值體現(xiàn)，以及制度設(shè)計(jì)價(jià)值在不同文化、戰(zhàn)略背景下的變革要求；方法研究突顯的是人力資源技術(shù)方法在不同部門的應(yīng)用和創(chuàng)新，體現(xiàn)的是工具理性，效率至上的理念。目前，我國公共部門中人力資源管理技術(shù)和方法的應(yīng)用占據(jù)了主體地位，高等院校公共部門人力資源開發(fā)與管理等相關(guān)教材體系的撰寫，基本圍繞著人力資源管理主要職能展開。在實(shí)踐中，人力資源的各種測評技術(shù)方法也得到了重視和應(yīng)用，如中共中央組織部啟動的“平衡計(jì)分卡”績效評價(jià)項(xiàng)目、干部職位說明書、工作說明書、領(lǐng)導(dǎo)職位公開競聘、公務(wù)員招考筆試、面試技術(shù)的應(yīng)用等。

圖1 1996—2017年關(guān)于公共部門人力資源價(jià)值研究和工具研究發(fā)表文章篇數(shù)

圖2 1996—2017年關(guān)于公共部門人力資源價(jià)值研究和工具研究文章的比重

本文以《中國行政管理》刊文作為研究對象，分析了1996—2017共22年發(fā)表的關(guān)于公共部門人力資源管理的相關(guān)文章，其中，公共部門人力資源界定為：政府、國有企業(yè)、事業(yè)單位、非營利性組織中的人力資源（工作人員）；主題詞還包括公務(wù)員、行政領(lǐng)導(dǎo)（干部）、干部人事；價(jià)值研究主要反映的是在公共部門人力資源管理過程中反映的公共價(jià)值和個(gè)人價(jià)值，涉及的主題詞包括：公共（行政）價(jià)值、行政（職業(yè)）倫理、思想意識、道德素質(zhì)、人事制度（戰(zhàn)略）改革等相關(guān)內(nèi)容。工具研究主要反映的是公共部門人力資源管理中的基本職能和方法，按照人力資源管理六大基本職能主要包括：規(guī)劃（編制）、培訓(xùn)、人員選拔錄用（測評、人員流動）、薪酬（工資）、績效考評、工作分析（人員分類管理），以及其他職能和功能如人員激勵(lì)、能力模型、職業(yè)化要求等。1996—2017年，涉及公共部門人力資源管理價(jià)值和職能研究的文章共352篇，其中價(jià)值研究153篇，工具研究199篇。發(fā)表文章數(shù)和相關(guān)研究所占比重如圖1、圖2所示。

從圖1、圖2以及文章分析中可見，在2000年之前關(guān)于公共部門人力資源管理的研究中，對價(jià)值研究的內(nèi)容相對受到重視，關(guān)于職業(yè)道德、服務(wù)意識、轉(zhuǎn)變觀念、行為規(guī)范等內(nèi)容的文章相對較多；2001—2013年，工具研究的文章相對比重增加，2008年、2009年、2010年、2013年關(guān)于工具研究達(dá)到最高，其中2013年關(guān)于工具研究達(dá)到16篇，而價(jià)值研究只有1篇；在關(guān)于工具的研究論文中，涉及人員培訓(xùn)的研究最多，其次為績效考核、選拔、薪酬（工資）、激勵(lì)等其他基本職能的研究。

本文選取了自2012年到2017年6年間，知網(wǎng)可查的所有關(guān)于公共部門人力資源工具和價(jià)值的研究，關(guān)于工具的研究：2012年53篇，2013年52篇，2014年48篇，2015年67篇，2016年53篇，2017年12篇，合計(jì)285篇。關(guān)于價(jià)值的研究：2012年35篇，2013年25篇，2014年30篇，2015年34篇，2016年34篇，2017年15篇，合計(jì)173篇，工具研究占所有研究的62.2%，與《中國行政管理》雜志2012—2016年關(guān)于公共部門人力資源工具研究多于價(jià)值研究的趨勢是一致的。其中，以績效為篇名或主題詞的文章在這6年中的篇數(shù)，分別為6篇、5篇、7篇、15篇、7篇、2篇，合計(jì)42篇，占工具研究文章14.7%，相對于公共部門人力資源管理六大基本職能和眾多的研究領(lǐng)域而言，所占比重相對較多。

從上面的分析可見，自進(jìn)入21世紀(jì)以來，學(xué)者們對于公共部門人力資源管理中涉及工具的研究多于價(jià)值的研究，而在工具研究中因?yàn)榭冃Ч芾砩婕敖M織效率的實(shí)現(xiàn)，員工績效改進(jìn)，又是人員培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、薪酬設(shè)計(jì)等工作的基礎(chǔ)，因此，受到學(xué)者們的重視。其根本原因在于市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸建立和完善后，市場經(jīng)濟(jì)體制下重視效率，以工具理性或效率優(yōu)先的理念，使對管理職能的研究受到更多的重視。但是，在公共部門過多強(qiáng)調(diào)工具理性，而弱化公共價(jià)值對公共部門的重要意義，也會帶來一定的問題。

二、績效管理工具理性優(yōu)先選擇中的困境及問題

代表工具理性的理論基礎(chǔ)是泰勒的科學(xué)管理理論，他強(qiáng)調(diào)效率至上的管理理念，提出通過職能工長制，加強(qiáng)對企業(yè)員工實(shí)行績效制管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自上而下的控制，使評估、管理、效率有效地結(jié)合在一起，使企業(yè)的管理更加科學(xué)化，泰勒的思想對公共部門，特別是政府的績效評估和績效管理產(chǎn)生了極大的影響。隨著管理的科學(xué)化和政府對經(jīng)濟(jì)、社會管理的深入，以及政府職能的日益加強(qiáng)，人力資源管理專業(yè)人士和社會公眾也開始關(guān)注政府的“效率”問題。自科學(xué)管理理論之后，美國聯(lián)邦政府的績效評估實(shí)踐也逐漸以效率作為核心問題。20世紀(jì)70年代前，在科學(xué)管理理論效率至上觀念的影響下，美國聯(lián)邦政府的績效評估價(jià)值取向，就是以效率為中心。但是“效率至上的觀念”明顯違背了公共部門公共性的核心內(nèi)涵，公共部門的價(jià)值在于滿足社會公共需要、提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、進(jìn)行公共決策，實(shí)現(xiàn)社會公平，以提高社會的福祉和公眾的利益為目的，而不是簡單滿足政府部門對自身權(quán)力最大化的需求。所以，新公共管理學(xué)派提出：在公共部門中應(yīng)該學(xué)習(xí)私人部門引入競爭機(jī)制，強(qiáng)化社會結(jié)果責(zé)任、同時(shí)注重社會公平。20世紀(jì)90年代，克林頓簽署行政命令“建立客戶服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，要求聯(lián)邦部門設(shè)立客戶服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著為美國公民提供最高質(zhì)量的公共服務(wù)，成為了美國聯(lián)邦政府部門的核心價(jià)值。在這樣的背景下，以《公共部門績效考核法》為標(biāo)志，美國公共部門績效評估的核心價(jià)值觀念逐漸從效率轉(zhuǎn)向結(jié)果、質(zhì)量、公平性、公民滿意等因素，并且逐漸成為美國聯(lián)邦政府的績效評估的關(guān)注點(diǎn)。

我國一些政府和部門雖然引入了如“公眾滿意”等評價(jià)指標(biāo)，但是在實(shí)際應(yīng)用中還是存在一定問題。在公共部門人力資源管理過程中，如果過多強(qiáng)調(diào)工具理性作為管理的優(yōu)先選擇，可能會與公共部門所代表的公共利益、社會價(jià)值相背離；而如果以單純的公共（行政）價(jià)值理性作為管理的優(yōu)先選擇，可能會影響公共部門行政效率。

（一）工具理性優(yōu)先選擇可能造成權(quán)力腐敗

工具理性或工具優(yōu)先，注重的是效率問題和績效評價(jià)工具及方法的使用。但是，過分關(guān)注管理工具、方法和技術(shù)的運(yùn)用，就會忽視對社會公平、公共價(jià)值、企業(yè)社會責(zé)任感的關(guān)注，帶來很多社會問題。如中央紀(jì)委通報(bào)了2017年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紀(jì)律審查相關(guān)數(shù)據(jù)：全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)273.3萬件次，處置問題線索125.1萬件，談話函詢28.4萬件次，立案52.7萬件，處分52.7萬人（其中黨紀(jì)處分44.3萬人）。處分省部級及以上干部58人，廳局級干部3300余人。嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)根本原因在于，在政府的績效工具選擇和構(gòu)建績效考核體系中忽視對行政倫理、政治道德、行為規(guī)范的約束和考核，或者在考核中流于形式，因此導(dǎo)致了權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，一些行政官員在行政工作中背離了行政價(jià)值和公共價(jià)值，沒有將個(gè)人的職業(yè)追求和職業(yè)道德與提高社會公眾福祉結(jié)合起來，不以公共價(jià)值自覺規(guī)范自身行為，就會導(dǎo)致權(quán)力的尋租和濫用，特別是當(dāng)官員手中掌握大量的自由行政裁量權(quán)，但沒有受到有效權(quán)力監(jiān)督和公共價(jià)值引導(dǎo)的情況下，“經(jīng)濟(jì)人”的本性會使一些官員做出最有利于自身的選擇，個(gè)人價(jià)值至上，而不惜損害了社會公平和公共價(jià)值。

（二）工具理性優(yōu)先選擇可能會忽視組織績效改進(jìn)

價(jià)值取向可以從一定的程度上控制、引導(dǎo)主體的行為方式和方向，產(chǎn)生不同的行為效果，價(jià)值理性或價(jià)值優(yōu)先首先關(guān)注的就是社會公平和正義。在我國，從“為人民服務(wù)”到建設(shè)“服務(wù)型政府”，是我國公共部門存在的意義和核心價(jià)值的體現(xiàn)。傳統(tǒng)績效考評體系設(shè)計(jì)中，對于公務(wù)員考評中的“績”，一度將區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平作為衡量工作業(yè)績的主要指標(biāo)，將“唯GDP”發(fā)展作為主要內(nèi)容，忽視了的公共價(jià)值、社會需求、公民滿意度等價(jià)值指標(biāo)，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，忽視了行政倫理、文化建設(shè)、公民滿意、政治道德等因素的協(xié)同發(fā)展，造成偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)考評體系“唯經(jīng)濟(jì)增長”政績觀的惡性循環(huán)。政府績效評估的核心變?yōu)椤白陨隙隆钡恼刂菩涂冃е卫恚冃Э己顺蔀榱松霞壵刂葡录壭姓罢邎?zhí)行的工具，把權(quán)力的掌控和行使、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的樹立，作為考核下級政府官員的主要內(nèi)容；下級政府在部門績效考核以及人員考核的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，主要圍繞上級政府提出的中心任務(wù)和戰(zhàn)略而展開，忽視了多元考評主體的引入，社會公眾和第三方評估沒有參與到績效評估中來，政府部門人員績效評估的價(jià)值核心是“部門領(lǐng)導(dǎo)至上或權(quán)力至上”，忽視了組織績效的改進(jìn)；其績效管理多從部門自身需要出發(fā)，而不考慮是否滿足公眾的訴求。

（三）公眾參與度低影響工具選擇的適用性和效果

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“必須健全考察機(jī)制和辦法，多渠道、多層次、多側(cè)面了解干部”。公共部門人力資源管理的績效評價(jià)具有難以量化和效果滯后的特點(diǎn)，由于公共服務(wù)的特殊性，行政價(jià)值和公共價(jià)值難以用簡單的量化分?jǐn)?shù)體現(xiàn)。如《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）中規(guī)定：“對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績”。但是在實(shí)際評價(jià)時(shí)很難將“德”“廉”進(jìn)行量化或者分級，只能模糊地評價(jià)優(yōu)秀、稱職、基本稱職或不稱職。另外，《公務(wù)員法》規(guī)定我國公務(wù)員實(shí)行職位分類，分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三大類；同時(shí)，我國公務(wù)員還分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在人員分類管理下，如何建立針對各類型行政人員的不同績效考核體系、改革簡單的量化考核和效果滯后的考核方式，是公共部門績效考核的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

三、價(jià)值理性與工具理性的現(xiàn)實(shí)選擇

過度偏重工具理性，會導(dǎo)致政府行為偏離其宗旨和目標(biāo)；而如果單純強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性，忽視管理工具的應(yīng)用，也會造成組織效率的損失。因此，公共部門在管理實(shí)踐中，應(yīng)以價(jià)值理性為基礎(chǔ)，促進(jìn)價(jià)值和工具的協(xié)同。

（一）從立法和制度建設(shè)上加強(qiáng)價(jià)值理性的約束

1.加強(qiáng)職業(yè)道德的專項(xiàng)立法建設(shè)

盡管我國《公務(wù)員法》中對公務(wù)員的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行了一些說明，但是目前我國還沒有關(guān)于公務(wù)員職業(yè)道德的專項(xiàng)立法。與西方國家的相關(guān)法律相比而言，我國有關(guān)制度和規(guī)定立法層次低，并且需要進(jìn)一步細(xì)化。國務(wù)院頒布的關(guān)于公務(wù)員職業(yè)道德的文件也僅僅只有《公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)培訓(xùn)大綱》和《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》《關(guān)于推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》等。

與之相比，西方國家對于公務(wù)員職業(yè)道德的立法已經(jīng)比較完善。如日本的《國家公務(wù)員倫理法》、韓國《公職人員道德法》、美國《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、意大利的《公務(wù)員道德法典》等，都是針對公務(wù)員的職業(yè)道德進(jìn)行的專門立法。國外一些國家公務(wù)員職業(yè)道德的配套法規(guī)也比較健全，如韓國為了配合《公職人員道德法》的實(shí)施還制定了《監(jiān)察院法》《公共服務(wù)道德法》《公職人員財(cái)產(chǎn)沒收特例法》等配套法規(guī)。加強(qiáng)公職人員職業(yè)道德專項(xiàng)立法，就是將公職人員的職業(yè)道德建設(shè)制度化，通過這種方式促進(jìn)我國公共部門人力資源職業(yè)道德建設(shè)。

2.制定《公共部門績效評價(jià)法》

在公共部門人力資源管理工具的使用過程中，目前我國還缺少必要的制度規(guī)范。西方國家如美國，在1993年制訂了《政府績效和結(jié)果法案》，該法案的主要內(nèi)容是將戰(zhàn)略計(jì)劃與年度績效計(jì)劃和報(bào)告結(jié)合起來，特別是將績效結(jié)果和政府預(yù)算結(jié)合起來；2002年美國管理和預(yù)算局以《政府績效與結(jié)果法案》為基礎(chǔ)，開發(fā)使用了項(xiàng)目評價(jià)分級工具；2010年美國《政府績效結(jié)果與現(xiàn)代化法案》在國會通過。該法案具有以下特征：一是“優(yōu)先績效目標(biāo)”成為新績效管理的工具；二是進(jìn)行了人事制度改革，設(shè)置專門官員對機(jī)構(gòu)的績效管理負(fù)責(zé)，任命一位高級官員為機(jī)構(gòu)的績效促進(jìn)官，協(xié)助完成部門的優(yōu)先戰(zhàn)略目標(biāo)；三是利用信息技術(shù)提升政府績效管理信息的透明度。從制度約束上極大地提升了公共部門的績效水平和工作效率。

對于公共部門人力資源的績效管理，西方國家的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒，如制定以價(jià)值為基礎(chǔ)的績效評價(jià)制度，在正確的價(jià)值基礎(chǔ)上建立制度化的管理工具體系，以公共價(jià)值、職業(yè)倫理為內(nèi)核，創(chuàng)造并運(yùn)用先進(jìn)的管理工具提高組織效率。

（二）提高管理工具的科學(xué)性和適用性

1.選用科學(xué)、先進(jìn)的公共部門人力資源管理工具

工具理性強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先，在選擇管理工具時(shí)，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地選擇先進(jìn)的管理科學(xué)方法，如戰(zhàn)略性的人力資源規(guī)劃、先進(jìn)的人員測評技術(shù)、績效管理和績效改進(jìn)計(jì)劃、先進(jìn)的人員培訓(xùn)開發(fā)技術(shù)等，將其結(jié)合起來進(jìn)行運(yùn)用。應(yīng)增加公眾在公共部門人力資源績效評價(jià)中的話語權(quán)，建立公眾參與的、以公眾的滿意度為核心的治理體系，如南京市的“萬人評議機(jī)關(guān)”活動。還可以委托第三方或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查，如杭州市政府滿意度的公民調(diào)查和專家評議、評優(yōu)活動等。應(yīng)該構(gòu)建多元的社會治理體系，建立以人大、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、民間組織等為主體的多元評價(jià)主體，提高民眾參與績效評價(jià)的組織化程度；建立溝通順暢的官民互動機(jī)制，創(chuàng)造良好的績效評價(jià)政策和行政運(yùn)行環(huán)境，不斷提高政府的治理績效。

2.加強(qiáng)工具使用與公共價(jià)值、組織環(huán)境的適應(yīng)性

如在構(gòu)建公共部門人力資源管理績效評價(jià)指標(biāo)體系的過程中，需要對管理工具體系、指標(biāo)選擇和權(quán)重進(jìn)行適度的調(diào)整，保證在一定的組織環(huán)境中所采用的指標(biāo)體系既體現(xiàn)出公共價(jià)值又保證效率性，具體的指標(biāo)既可以量化，又與管理目標(biāo)緊密聯(lián)系，同時(shí)還要保證不同的指標(biāo)之間具有一定的關(guān)聯(lián)，相互傳承和銜接，具有相對穩(wěn)定性，有利于傳承續(xù)用，發(fā)揮工具的作用。在使用過程中，不同評估主體可以積極有效參與到績效管理中來，具有較強(qiáng)的話語權(quán)和積極性，從工具理性的角度高效地保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的協(xié)同

1.建立以價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)的績效管理架構(gòu)

主體行為背后會存在著一定的價(jià)值沖突。在公共部門人力資源管理和評價(jià)過程中，需要減少沖突并實(shí)現(xiàn)高績效的管理態(tài)勢，以價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)來設(shè)計(jì)評價(jià)體系，設(shè)立標(biāo)桿價(jià)值，發(fā)揮燈塔效應(yīng)，形成具有傾向性的公共價(jià)值導(dǎo)向；應(yīng)控制評價(jià)工具的濫用，體現(xiàn)公共部門人力資源績效評價(jià)的價(jià)值理性特征；應(yīng)在評價(jià)體系中形成有效的制度保障，體現(xiàn)公共部門存在的價(jià)值意義和基礎(chǔ)。為避免將上級政府所設(shè)計(jì)的評價(jià)指標(biāo)作為單一方向，應(yīng)根據(jù)實(shí)際而非上級領(lǐng)導(dǎo)的偏好來設(shè)計(jì)或改變績效體系。績效評價(jià)指標(biāo)的遴選和設(shè)計(jì)，需要正確把握公共價(jià)值核心、社會價(jià)值需求與政府領(lǐng)導(dǎo)者意圖之間的平衡。其關(guān)鍵就是增加價(jià)值取向占績效評估指標(biāo)主體的數(shù)量和權(quán)重。

2.充分發(fā)揮工具管理的實(shí)效

從工具理性選擇的角度，價(jià)值取向可以引導(dǎo)行為主體采取正確的工作績效行為方向，但還需要以績效管理的工具管理為支撐。在價(jià)值引導(dǎo)、目的取向的基礎(chǔ)上，要發(fā)揮工具取向的作用。價(jià)值取向決定工具取向，而工具要體現(xiàn)價(jià)值，服從、服務(wù)于價(jià)值取向。有什么樣的價(jià)值取向，就會產(chǎn)生什么樣的績效工具與之相匹配。因此，公共部門的人力資源管理，應(yīng)形成價(jià)值取向指導(dǎo)工具、以工具實(shí)現(xiàn)價(jià)值的體系。

價(jià)值與工具的協(xié)同，既要體現(xiàn)復(fù)雜的政府層級管理關(guān)系，又要體現(xiàn)工作績效實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值的因果關(guān)系。價(jià)值理性與工具理性是緊密聯(lián)系，不可分割的，并非此長彼消的關(guān)系。既要重視價(jià)值取向的行為方向的引導(dǎo)作用，又要發(fā)揮工具理性的作用，保證價(jià)值理性可持續(xù)、穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)。