城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題與發(fā)展之道

摘 要 社區(qū)治理經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展仍存在社區(qū)架構(gòu)與功能劃分還不夠明晰、社區(qū)參與平臺(tái)和機(jī)制有待進(jìn)一步完善、社區(qū)服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高等問(wèn)題，深圳市福田區(qū)通過(guò)創(chuàng)新社區(qū)治理組織架構(gòu)、加強(qiáng)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、建設(shè)社區(qū)治理信息化平臺(tái)破解社區(qū)治理難題的實(shí)踐卓有成效，本文建議從提升居民有效參與社區(qū)治理的廣度與深度、完善社區(qū)績(jī)效考核機(jī)制、推進(jìn)社區(qū)治理法治化進(jìn)程方面，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展。

關(guān)鍵詞 社區(qū)治理 深化改革 組織架構(gòu) 標(biāo)準(zhǔn)化 信息化

作者簡(jiǎn)介：肖丹，中共深圳市委黨校福田分校講師，中山大學(xué)碩士。

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.065

一、當(dāng)前城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)的社區(qū)建設(shè)始于20世紀(jì)90年代初，當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)建立了居委會(huì)、居民小組等社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了社區(qū)管理社會(huì)事務(wù)和提供公共服務(wù)的職能；培育了各類為社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織以彌補(bǔ)政府在社區(qū)治理中不足，提升了社區(qū)治理的效能和專業(yè)化水平；還出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，明確了居委會(huì)的性質(zhì)、產(chǎn)生方式及任務(wù)并對(duì)社區(qū)治理提供法律保障；全國(guó)各地區(qū)還積極探索社區(qū)治理模式改革，社區(qū)治理不斷走向成熟，但仍然存在以下不足：

（一）社區(qū)架構(gòu)與功能劃分不夠明晰

雖然在制度設(shè)計(jì)上對(duì)全區(qū)社區(qū)治理架構(gòu)中各主體的職能都做了明確規(guī)定，但在實(shí)際工作中，由于人員交叉和行政壓力，有關(guān)職能分工的規(guī)定沒(méi)有得到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，且社區(qū)工作站、社區(qū)黨委、居委會(huì)等機(jī)構(gòu)成員交叉任職比例高，在實(shí)際工作中存在職責(zé)邊界不夠清晰，社區(qū)黨務(wù)、行政事務(wù)與自治事務(wù)難以區(qū)分。社區(qū)各個(gè)治理主體之間的聯(lián)建互動(dòng)也有待進(jìn)一步加強(qiáng)，治理的合力未能充分有效發(fā)揮。比如，各街道開(kāi)展黨建聯(lián)建工作發(fā)展不平衡，駐區(qū)單位參與社區(qū)共建率不高，社會(huì)組織、群眾團(tuán)隊(duì)的發(fā)展不夠均衡，居委會(huì)活動(dòng)內(nèi)容單一，自治功能較薄弱。

（二）社區(qū)參與平臺(tái)和機(jī)制不夠完善

社區(qū)居民議事會(huì)、業(yè)主代表大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)共治平臺(tái)和載體的建設(shè)力度與居民的需求、與真正意義上的基層治理法治化、居民自治和多元共治仍有一定的差距。比如，有部分社區(qū)居民議事會(huì)參與人員覆蓋面窄，議事程序不夠規(guī)范，作用未有效發(fā)揮；社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源目前仍以政府財(cái)政投入為主，社會(huì)資金投入還比較少；有相當(dāng)一部分居民，特別是精英階層，由于時(shí)間、精力有限，對(duì)社區(qū)事務(wù)參與較少，社區(qū)總體參與率較低、參與渠道有限、參與事項(xiàng)初級(jí)、參與水平不高。

（三）社區(qū)服務(wù)不能滿足居民的需求

從服務(wù)內(nèi)容看，社區(qū)服務(wù)以自上而下推進(jìn)的行政服務(wù)為主，主動(dòng)了解和回應(yīng)居民需求做得不足，基于居民需求的公共服務(wù)、公益服務(wù)內(nèi)容不夠豐富、開(kāi)展不夠均衡；從服務(wù)提供主體看，雖然大部分社區(qū)引入了社會(huì)力量提供服務(wù)，但總體仍以政府提供為主，社會(huì)化、市場(chǎng)化服務(wù)以及居民自助互助服務(wù)有待提升；從服務(wù)質(zhì)量看，不同社區(qū)的服務(wù)水平參差不齊，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)各有不同，整體服務(wù)效果、服務(wù)場(chǎng)所設(shè)置、服務(wù)人員素質(zhì)要求等缺乏明確規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和操作指南，政府、物業(yè)、社會(huì)組織、居民在社區(qū)治理中均存在不同程度的缺乏行為依據(jù)的問(wèn)題。

二、深圳市福田區(qū)改革實(shí)踐

針對(duì)當(dāng)前社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，深圳市福田區(qū)從社區(qū)治理的組織架構(gòu)、治理內(nèi)容、治理工具等方面進(jìn)行了改革，力求構(gòu)建多元共治、專業(yè)規(guī)范、高效便捷的社區(qū)治理系統(tǒng)。

（一）創(chuàng)新社區(qū)治理組織架構(gòu)

一是激發(fā)多元共治主體力量。理順社區(qū)治理多元主體的功能和職責(zé)，形成黨總支統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、企業(yè)和居民等多元力量共同參與社區(qū)治理的機(jī)制和渠道，整合物業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織及居民多元力量，解決社區(qū)服務(wù)資源不足、服務(wù)內(nèi)容體系不完善的問(wèn)題，破解行政管理鏈條較長(zhǎng)、社區(qū)工作站任務(wù)繁重、社區(qū)服務(wù)不夠精細(xì)等難題，構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、多方聯(lián)動(dòng)的新型社區(qū)治理模式，促進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)扁平化，理順管治、共治、自治多元機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理，形成社區(qū)“多元共治”的活水效應(yīng)；二是提升治理效能。通過(guò)借力物業(yè)服務(wù)企業(yè)及社會(huì)組織的專業(yè)化力量運(yùn)作社區(qū)管理項(xiàng)目，減少行政環(huán)節(jié)；物業(yè)企業(yè)及社會(huì)組織通過(guò)參與社區(qū)治理，增加收益項(xiàng)目，并通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)提高服務(wù)水平；通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式運(yùn)營(yíng)社區(qū)管理服務(wù)項(xiàng)目，減少用人養(yǎng)人的負(fù)擔(dān)，降低行政成本；同時(shí)通過(guò)與小區(qū)物業(yè)管理處建立合作，使其成為社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)的延伸，居民可以通過(guò)物業(yè)管理處反映訴求，通過(guò)在物業(yè)管理處建立政務(wù)服務(wù)代辦點(diǎn)居民還可以在非工作時(shí)間享受政務(wù)服務(wù)等共治措施也增強(qiáng)居民的獲得感。

（二）構(gòu)建社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系

一是提升社區(qū)治理規(guī)范化水平。將社區(qū)事務(wù)分為黨務(wù)、政務(wù)、居務(wù)三類，并分別制定標(biāo)準(zhǔn)化體系文件，規(guī)定社區(qū)黨委、居委會(huì)和工作站的具體工作職責(zé)，對(duì)社區(qū)服務(wù)效果、服務(wù)場(chǎng)所設(shè)置、服務(wù)人員素質(zhì)等建立了明確的標(biāo)準(zhǔn)體系以及可以量化和操作的指標(biāo)考核體系，形成詳細(xì)、具體、可操作的社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)、居務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，為社區(qū)治理的各類行為提供依據(jù)，提升社區(qū)治理的規(guī)范化水平。如標(biāo)準(zhǔn)化文件制定的《社區(qū)黨建工作清單》，全面梳理了黨建類的社區(qū)事務(wù)，且對(duì)其制定了具體細(xì)則，對(duì)社區(qū)黨務(wù)誰(shuí)來(lái)做、做什么、怎么做等做出了規(guī)范、精準(zhǔn)的安排。二是促進(jìn)居民參與社區(qū)共治。通過(guò)建立社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)各項(xiàng)工作有據(jù)可依，按時(shí)落地，同時(shí)也使居民對(duì)社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)、居務(wù)等系列工作有了清晰的認(rèn)知，在辦理各項(xiàng)社區(qū)事務(wù)時(shí)有了行動(dòng)指南，從而促使社區(qū)居民更加積極主動(dòng)地參與到各項(xiàng)社區(qū)治理活動(dòng)中，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化文件的規(guī)定參與各類社區(qū)事務(wù)，通過(guò)參與社區(qū)共建共治，更好地共享治理成果。

（三）建設(shè)社區(qū)治理信息化平臺(tái)

一是提升服務(wù)效能。通過(guò)大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)，大幅縮短信息處理時(shí)間，如通過(guò)傳統(tǒng)的信息上報(bào)流程處理勞資糾紛，從信息上報(bào)到聯(lián)合處置，至少需要經(jīng)過(guò)行政科室層層請(qǐng)示上報(bào)五道程序，而通過(guò)網(wǎng)格員，上傳信息可以即時(shí)進(jìn)入大數(shù)據(jù)信息中心，10分鐘即可進(jìn)入街道及各責(zé)任單位的信息終端，大大提升了快速反應(yīng)和協(xié)同處置執(zhí)行力；通過(guò)信息化實(shí)現(xiàn)“四零”政務(wù)服務(wù)，即零復(fù)印件電子辦、零材料身份證辦、零距離網(wǎng)上辦、零時(shí)限即時(shí)辦，提升政務(wù)服務(wù)的便捷性，體現(xiàn)以人民為中心的服務(wù)理念。二是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。通過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)社區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)人口、房屋、綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、市容環(huán)境、城市管理等數(shù)據(jù)全面實(shí)時(shí)管理，同時(shí)針對(duì)不同人群推送服務(wù)，解決了政府和居民信息不對(duì)稱問(wèn)題，為各類人群提供針對(duì)性服務(wù)提供了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的精準(zhǔn)化。

三、進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展的建議

深圳市福田區(qū)在社區(qū)治理方面的創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)深化社區(qū)治理改革提供了有益借鑒，但仍在居民參與社區(qū)治理的廣度和深度均有不足、績(jī)效考核機(jī)制過(guò)分依賴臺(tái)帳以及法律法規(guī)體系不夠健全等問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

（一）提升居民有效參與社區(qū)治理的廣度與深度

目前社區(qū)治理的參與人群、參與范圍、參與事項(xiàng)等方面均不太理想，居民對(duì)社區(qū)文體類活動(dòng)的參與的積極性較高，但對(duì)于社區(qū)管理、社區(qū)政治權(quán)利、社區(qū)發(fā)展等方面參與不足，且參與人群多局限于熱心居民，參與共建的人群范圍、層次、素質(zhì)均有待提升。一是提高社區(qū)服務(wù)的供給水平。從微處著眼、細(xì)處著手，精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)社區(qū)治理精細(xì)化。實(shí)現(xiàn)社區(qū)各類服務(wù)供給進(jìn)一步優(yōu)化，基本公共服務(wù)均等化程度明顯提高，社區(qū)行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度顯著提升，社區(qū)公益服務(wù)更加多元化，社區(qū)便民服務(wù)設(shè)施布局更加合理，社區(qū)服務(wù)智能化程度顯著提升。此外，著力解決農(nóng)城化社區(qū)、老舊社區(qū)停車難、水電管理難及市容環(huán)境問(wèn)題。二是提升社區(qū)事務(wù)參與的廣度與力度。完善多層次社區(qū)居民自治制度，激發(fā)和強(qiáng)化各類駐社區(qū)單位的社會(huì)責(zé)任；進(jìn)一步推進(jìn)社工專業(yè)化職業(yè)化，完善志愿服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制；拓展居民參與社區(qū)自治事務(wù)、自助事務(wù)、互助事務(wù)、共同事務(wù)和公共事務(wù)的渠道，形成社區(qū)共建共治共享的良性互動(dòng)格局。還應(yīng)當(dāng)從制度層面規(guī)定社區(qū)居民參與共建共治的權(quán)利與義務(wù)，制定社區(qū)共治的標(biāo)準(zhǔn)化體系，提供居民參與共建共治的指引及渠道。利用信息化大數(shù)據(jù)平臺(tái)，重構(gòu)社區(qū)治理參與體系，建設(shè)集反映訴求、參與活動(dòng)、投票選舉、發(fā)布通知、溝通交流等多重功能于一體的居民參與社區(qū)共治數(shù)據(jù)平臺(tái)，使居民可以通過(guò)統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，廣泛參與到社區(qū)黨務(wù)、居務(wù)、政務(wù)各項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)之中。

（二）完善社區(qū)績(jī)效考核機(jī)制

當(dāng)前社區(qū)治理的效果評(píng)估、績(jī)效考核主要來(lái)自國(guó)家、省、市、區(qū)各級(jí)部門的考核事項(xiàng)，評(píng)判依據(jù)主要為工作臺(tái)帳。以福田區(qū)為例，各類考核項(xiàng)目約40項(xiàng)，且一年中多次考評(píng)，使社區(qū)工作人員疲于應(yīng)付考評(píng)，如社區(qū)環(huán)境方面，有7大考核項(xiàng)目，年均25次考核，檢查近90次，據(jù)社區(qū)工作人員反映，其大部分時(shí)間和精力都用來(lái)制作各類考核臺(tái)帳，其所在社區(qū)一年制作的臺(tái)帳多達(dá)140項(xiàng)970盒。新的治理格局中，社區(qū)政府與社會(huì)、企業(yè)、居民共建共治共享，改變了過(guò)去的治理架構(gòu)、層級(jí)和治理模式，傳統(tǒng)的績(jī)效考核已經(jīng)不能適應(yīng)新的社區(qū)治理機(jī)制，應(yīng)進(jìn)行改革，一要以服務(wù)社區(qū)群眾的實(shí)績(jī)實(shí)效為重點(diǎn)，以居民的滿意度為考核標(biāo)準(zhǔn)；二要依據(jù)合同規(guī)定評(píng)估社會(huì)組織及企業(yè)完成合同事項(xiàng)，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)化考核；三要降低工作臺(tái)帳所占的考核評(píng)分權(quán)重，優(yōu)化臺(tái)帳檢查清單、推進(jìn)電子化臺(tái)帳及推廣工作留痕檢查。

（三）推進(jìn)社區(qū)治理法治化進(jìn)程

當(dāng)前關(guān)于社區(qū)治理社區(qū)法律制度不夠完善，尚無(wú)全國(guó)性的專門的社區(qū)立法，關(guān)于社區(qū)的法律界定、社區(qū)組織和社區(qū)成員活動(dòng)邊界定位、有效參與社區(qū)管理的方式等基本問(wèn)題還存在法律空白。一要完善社區(qū)治理制度。堅(jiān)持走法治化、規(guī)范化道路，進(jìn)一步健全社區(qū)議事決事、監(jiān)督管理、矛盾調(diào)處、政務(wù)服務(wù)、信息傳遞等平臺(tái)，從完善購(gòu)買服務(wù)、減少審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)政放權(quán)等環(huán)節(jié)入手，以試點(diǎn)社區(qū)為參考，以已有的制度化體系為基礎(chǔ)，對(duì)照新要求新變化，通過(guò)建章立制的頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)共建共治共享的社區(qū)治理有法可依。二要加強(qiáng)法制宣傳，提供法律服務(wù)。通過(guò)深入開(kāi)展法治宣傳、公民道德教育，引導(dǎo)居民進(jìn)一步樹(shù)立法治觀念、提升文明素質(zhì)，逐步提高居民法律意識(shí)、道德水平，加強(qiáng)違法懲戒處罰提高居民的違法成本，同時(shí)向社區(qū)提供律師協(xié)助、法律咨詢等多種法律服務(wù)，為居民以法律行為解決社區(qū)問(wèn)題提供理論和實(shí)踐幫助，從而營(yíng)造秩序優(yōu)良、安全安寧的社區(qū)生活氛圍，切實(shí)維護(hù)社區(qū)幸福和諧穩(wěn)定。

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