我國(guó)農(nóng)村垃圾現(xiàn)狀以及處理對(duì)策淺析

戴雨軒

摘要隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，垃圾排放量日益增加，農(nóng)村垃圾現(xiàn)狀日益嚴(yán)峻，垃圾場(chǎng)等公共設(shè)施的建立不可或缺。然而垃圾處理場(chǎng)作為鄰避程度最高的鄰避設(shè)施之一，垃圾焚燒設(shè)施的選址受到公眾的普遍關(guān)注，其建立和開(kāi)展都在不同程度上遭到了民眾的反對(duì)和抵制。垃圾焚燒設(shè)施強(qiáng)烈的“鄰避效應(yīng)”非單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策可以解決，只有建立起公民實(shí)權(quán)的公眾參與機(jī)制，才能有效地解決鄰避設(shè)施選址產(chǎn)生的問(wèn)題，促進(jìn)正常秩序的建設(shè)和持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞農(nóng)村垃圾 鄰避效應(yīng) 公眾參與

近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民消費(fèi)能力日益增長(zhǎng)，垃圾排放量日益增加。據(jù)衛(wèi)生部調(diào)查，農(nóng)村垃圾的成分也從菜葉果皮、稻草秸稈等演化成為包括廢紙、塑料包裝物等多種垃圾組成的新的垃圾組合，分類和處理難度加大。

在垃圾處理方面，我國(guó)城市目前已經(jīng)擁有了較為完善的模式；但是在農(nóng)村，生活垃圾已經(jīng)成為其主要污染源之一，農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，政府治理農(nóng)村垃圾不當(dāng)，垃圾治理制度體系的管理缺位以及不完整的市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈均導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾治理存在問(wèn)題。農(nóng)村公共設(shè)施一直處于缺乏狀態(tài)，即使有垃圾處理場(chǎng)，也會(huì)遭到村民的反對(duì)和抵制；在屋旁設(shè)置的居民共用垃圾箱，有時(shí)都會(huì)遭到破壞。

農(nóng)村垃圾已成為亟待解決的問(wèn)題，垃圾處理場(chǎng)的建立無(wú)疑可以在一定程度上緩解農(nóng)村垃圾污染和壓力，然而垃圾處理場(chǎng)作為鄰避程度最高的鄰避設(shè)施之一，能否在農(nóng)村順利建設(shè)和開(kāi)展，依舊是需要努力的方向。本文希望通過(guò)理清國(guó)內(nèi)外鄰避設(shè)施的文獻(xiàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外垃圾處理場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)農(nóng)村垃圾處理場(chǎng)的建設(shè)提供新的視角。

一、農(nóng)村垃圾現(xiàn)狀

農(nóng)村垃圾是村民以及其他人在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的傾倒在農(nóng)村社區(qū)公共場(chǎng)地的綜合廢棄物。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)村的垃圾種類、組成和成分已經(jīng)不再單一化和簡(jiǎn)單化，并逐漸向復(fù)雜多樣化、城市化方向發(fā)展，易降解、易分解的傳統(tǒng)農(nóng)村垃圾正日趨被不可降解/難以分解、有毒有害的現(xiàn)代農(nóng)村垃圾所替代。農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)不到位、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、村民環(huán)保意識(shí)欠缺等是造成農(nóng)村垃圾問(wèn)題的主要原因。農(nóng)村垃圾的不合理處置以及隨意丟棄、堆放，已經(jīng)成為目前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境主要的污染源，并通過(guò)食物鏈危害人體健康。

隨著農(nóng)村垃圾問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，學(xué)者們相繼開(kāi)展了廣泛而深入的調(diào)查。研究表明，農(nóng)村垃圾中生活垃圾是主要來(lái)源，垃圾收集清運(yùn)率相對(duì)較低，垃圾的處理方式仍以較為落后的簡(jiǎn)易填埋為主，許多村莊仍然隨處可見(jiàn)任意堆積的垃圾。為鼓勵(lì)農(nóng)村居民對(duì)垃圾進(jìn)行集中傾倒，新農(nóng)村建設(shè)示范村設(shè)置了混凝土垃圾圈，安放在較為集中的院落公路邊；但處于垃圾管理無(wú)序狀態(tài)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）大量存在，隨意排放垃圾區(qū)域依舊屢見(jiàn)不鮮，農(nóng)村垃圾收運(yùn)系統(tǒng)覆蓋面不足，垃圾污染問(wèn)題依然嚴(yán)重。

綜上可知，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很有必要，垃圾回收站和垃圾處理場(chǎng)的建立迫在眉睫；但據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，“鄰避情緒”在各地進(jìn)行垃圾焚燒設(shè)施選址、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中較為強(qiáng)烈，有關(guān)垃圾處理設(shè)施的鄰避性沖突事件在國(guó)內(nèi)日趨頻繁，例如2009年廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的選址爭(zhēng)議等。因此了解和分析垃圾場(chǎng)的“鄰避效應(yīng)”必不可少，下文將通過(guò)文獻(xiàn)梳理，具體分析其狀況、原因和可行對(duì)策，為我國(guó)農(nóng)村垃圾處理場(chǎng)提供可參考的方案。

二、垃圾場(chǎng)鄰避效應(yīng)分析

（一）鄰避效應(yīng)

鄰避表示由于地方上排斥的土地使用（LocallvUnwantedLand Uses）而引發(fā)的地方反對(duì)，這種反對(duì)在大眾行為層面經(jīng)常表現(xiàn)為公眾的抗?fàn)帯?0世紀(jì)70年代美國(guó)最早開(kāi)始鄰避相關(guān)研究，進(jìn)入1990年代后，亞洲各地（韓國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等）開(kāi)始出現(xiàn)鄰避運(yùn)動(dòng)，21世紀(jì)開(kāi)始我國(guó)大陸地區(qū)產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象。大陸地區(qū)鄰避現(xiàn)象中，廈門PX事件、云南怒江水電站項(xiàng)目等備受關(guān)注，集體抗議通常是以環(huán)境公平為訴求，由居民鄰里發(fā)起和參與，并常發(fā)生在非政治性的日常生活領(lǐng)域，構(gòu)成中國(guó)當(dāng)前“社會(huì)運(yùn)動(dòng)的日常形式”。

為生產(chǎn)生活提供基礎(chǔ)設(shè)施是城市的一項(xiàng)基本職能，環(huán)境市政設(shè)施能夠?yàn)榫用袢粘Ｉ詈统鞘猩鐣?huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)提供有效的保障，但是臨近居民往往會(huì)因?yàn)榄h(huán)境市政設(shè)施所帶來(lái)的負(fù)面影響進(jìn)行反對(duì)和抵制，此類現(xiàn)象被稱為“鄰避效應(yīng)”（not-in-my-backyard，簡(jiǎn)稱NIMBY）。跟此效應(yīng)相關(guān)的公共設(shè)施，則被稱為“鄰避設(shè)施”。

1990年，美國(guó)Daniel Yankelovich Group進(jìn)行了人性服務(wù)設(shè)施接受程度的調(diào)查，研究表明托兒所、學(xué)校、醫(yī)療診所、療養(yǎng)院是在美國(guó)最受歡迎的公共設(shè)施，而垃圾掩埋場(chǎng)、監(jiān)獄，甚至包括購(gòu)物中心，是最不受歡迎的公共設(shè)施。我國(guó)李永展和何紀(jì)芳對(duì)臺(tái)北生活國(guó)內(nèi)都市服務(wù)設(shè)施進(jìn)行接受意愿以及“鄰避”效應(yīng)研究，調(diào)查發(fā)現(xiàn)67項(xiàng)設(shè)施中除鄰里公園、圖書館之外，其余的設(shè)施都可能產(chǎn)生“鄰避”效應(yīng)。基于以往研究，本文認(rèn)為鄰避設(shè)施主要有以下特征：一是廣大地區(qū)的使用者均可共享由鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的效益，但其產(chǎn)生的負(fù)面影響卻需由設(shè)施附近的民眾來(lái)負(fù)擔(dān)；二是鄰避設(shè)施往往具有潛在的危險(xiǎn)性或污染性；三是受到居民的反對(duì)和抵制。

垃圾處理設(shè)施一直是鄰避程度最高的公共設(shè)施之一，垃圾場(chǎng)在都市服務(wù)設(shè)施中的鄰避指數(shù)在44.00之上，具有高度鄰避效果。垃圾場(chǎng)作為不可缺少的公共設(shè)施之一，其高度鄰避效應(yīng)引起了廣大學(xué)者關(guān)注，已有研究涵蓋了選址、原因、對(duì)策等多方面；如何有效的化解“鄰避情緒”、盡可能地減少“鄰避抗?fàn)帯?、降低“鄰避效?yīng)”，是政府部門、學(xué)術(shù)界等各方一直努力的方向，下文將結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究，梳理垃圾場(chǎng)的“鄰避效應(yīng)”，借鑒已有經(jīng)驗(yàn)，為新農(nóng)村建設(shè)提供可行建議，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村發(fā)展。

（二）垃圾場(chǎng)鄰避效應(yīng)

有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域出發(fā)，認(rèn)為解決鄰避沖突最有效的辦法是消除設(shè)施附近居民的邊際收益、邊際成本和社會(huì)收益、社會(huì)成本之間的差異，因此需要構(gòu)建合理的回饋和補(bǔ)償機(jī)制。民眾抗?fàn)幥榫w容易被強(qiáng)行垃圾填埋場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)激化，補(bǔ)償和談判等手段才是爭(zhēng)取民眾信任的最佳方式。Groothuis提出在有效減少居民抵制工程建設(shè)的情緒上，合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及減少民眾對(duì)有害廢物處理廠的恐懼性有一定的效果。為推動(dòng)垃圾焚燒廠的順利建設(shè)和將來(lái)的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)，國(guó)內(nèi)多位學(xué)者對(duì)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探討，提出了規(guī)避鄰避效應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制；陳佛保、郝前進(jìn)基于上海垃圾中轉(zhuǎn)站的實(shí)證分析，建議鄰避設(shè)施規(guī)劃時(shí)應(yīng)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者在鄰避設(shè)施附近建立具有正外部性的公共設(shè)施給予規(guī)劃補(bǔ)償，從而減少鄰避設(shè)施帶來(lái)的沖突。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，將環(huán)境問(wèn)題單純地視為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行探討，這一做法缺乏足夠的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)利益、政治參與、心理感知以及文化差異等，都可能導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象或鄰避沖突。張向和等對(duì)重慶市10個(gè)垃圾處理場(chǎng)及其周圍農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果表明，鄰避效應(yīng)的主要影響因子包括垃圾場(chǎng)的相對(duì)位置、政府處理滿意度、公眾“NIMBY”意識(shí)、垃圾場(chǎng)信任度和賠付滿意度。相比基于技術(shù)、經(jīng)濟(jì)或行政層面的理性討論，民眾的鄰避行為有時(shí)是一種情緒性的抵制現(xiàn)象，因此補(bǔ)償方案較難存在最優(yōu)解；王鋒等對(duì)北京垃圾填埋場(chǎng)的研究發(fā)現(xiàn)，近3/4的居民屬中度以上焦慮，近6成居民鄰避態(tài)度強(qiáng)烈，焦慮情緒與鄰避態(tài)度具有顯著的正相關(guān)關(guān)系。此外，不同主體的環(huán)境補(bǔ)償意愿也存在著差異性，從而導(dǎo)致了鄰避設(shè)施環(huán)境補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性。

根據(jù)歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，解決鄰避設(shè)施選址困境需要有效的技術(shù)手段和公眾參與。從理論上分析，政府、企業(yè)和公眾是目前我國(guó)鄰避設(shè)施規(guī)劃主要涉及的3類利害關(guān)系人。公眾是利益直接相關(guān)者，政府和企業(yè)是以鄰避設(shè)施的提供者的身份出現(xiàn)。為了獲取民眾的支持，減低鄰避效應(yīng)，保證鄰避設(shè)施的順利開(kāi)展，學(xué)者們都提議引入公眾參與的過(guò)程。研究表明，采納當(dāng)?shù)鼐用竦恼鎸?shí)意見(jiàn)，有利于選址的成功；Kuhn和Ballard的研究發(fā)現(xiàn)，成功的設(shè)施選址都有賴于開(kāi)放的、基于社區(qū)的選址方法，引入公民參與很關(guān)鍵。公眾參與鄰避設(shè)施的決策過(guò)程已經(jīng)在美國(guó)政府法律程序上得到允許，鄰避設(shè)施經(jīng)營(yíng)企業(yè)、政府和鄰避設(shè)施周圍民眾的對(duì)話渠道己在美國(guó)建立，在對(duì)話渠道中，政府、企業(yè)和公眾能進(jìn)行很好地溝通，所以民眾對(duì)鄰避設(shè)施的抵抗相對(duì)較少，甚至不會(huì)集體動(dòng)員或抗?fàn)帯?/p>

結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可知，公眾參與能夠有效地促進(jìn)垃圾場(chǎng)等鄰避設(shè)施的順利開(kāi)展，而我國(guó)鄰避設(shè)施規(guī)劃實(shí)施機(jī)制過(guò)于行政化、鄰避設(shè)施規(guī)劃涉及利益方的復(fù)雜性及公眾參與主體缺乏實(shí)踐操作指導(dǎo)等原因，使得民眾在公眾參與方面存在參與困境（包括公眾目的、公眾參與主體、公眾參與程度和公眾參與形式等），不能有效地發(fā)揮公眾參與的作用。

綜上，我國(guó)在鄰避設(shè)施處理的道路上，應(yīng)將公眾參與納入考量體系中，并在各方面做好準(zhǔn)備工作，促進(jìn)公眾參與實(shí)際效果的發(fā)揮。

三、總結(jié)與思考

我國(guó)農(nóng)村垃圾現(xiàn)狀不容小視，垃圾場(chǎng)等公共設(shè)施的建立勢(shì)在必行，然而垃圾處理場(chǎng)作為鄰避程度最高的鄰避設(shè)施之一，垃圾焚燒設(shè)施的選址受到公眾的普遍關(guān)注，其建立和開(kāi)展都在不同程度上遭到了民眾的反對(duì)和抵制。研究表明，垃圾焚燒設(shè)施強(qiáng)烈的“鄰避效應(yīng)”非單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策可以解決，只有建立起公民實(shí)權(quán)的公眾參與機(jī)制才能解決鄰避設(shè)施選址問(wèn)題產(chǎn)生的爭(zhēng)議，保證建設(shè)的正常秩序和持續(xù)發(fā)展。

有關(guān)鄰避設(shè)施選址，公民參與決策能夠產(chǎn)生很多益處。首先，公民參與能為決策者提供不同公眾的思考與視角，有利于提高決策的質(zhì)量。土地是農(nóng)民的根，農(nóng)民對(duì)土地的了解要比政府和企業(yè)更深入，農(nóng)民參與到垃圾場(chǎng)的選址過(guò)程中，能夠避免肥沃土地的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)土地資源利用最大化；而且居民自身對(duì)環(huán)境較為了解，他們的參與可以幫助更快更好地選取更合適的地址。

其次，選址過(guò)程中公民的有效參與，能夠促進(jìn)公平感，提升公眾對(duì)決策的接受度，從而提高鄰避設(shè)施選址的成功機(jī)會(huì)。農(nóng)村是熟人社會(huì)，大家之間會(huì)相互考慮和體諒，整個(gè)選址會(huì)更加符合大家的要求，而且如果村民一開(kāi)始選取代表參與到垃圾場(chǎng)選址并最終同意決策，即使后期沒(méi)有完全達(dá)到他們的期望，他們也會(huì)礙于熟人的面子等，選擇溫和的協(xié)商和處理方式。

再者，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)是導(dǎo)致農(nóng)村垃圾現(xiàn)狀嚴(yán)峻的主要原因之一，公眾參與的過(guò)程中，能夠在無(wú)形之間增強(qiáng)村民對(duì)環(huán)境的認(rèn)知，在意識(shí)層面上提高環(huán)保觀念，從而在行為上有所改變，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)保工作的順利開(kāi)展。

需要指出的是，農(nóng)村垃圾處理并非一朝一夕之功，也不可一蹴而就，垃圾場(chǎng)的建設(shè)只是其中的一小部分。在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中，應(yīng)該在摸清當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)垃圾產(chǎn)生現(xiàn)狀、清運(yùn)收集和處置情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況探索出相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村垃圾污染防治對(duì)策，從而摸索出因地制宜的垃圾污染防治的可行道路。