完善生態(tài)補償制度中的禁養(yǎng)政策

摘 要 禁養(yǎng)政策作為生態(tài)補償制度中的一項措施，因為沒有相應的詳細的法律規(guī)定，基層政府在發(fā)布禁養(yǎng)政策通告時，通告內(nèi)容多與現(xiàn)行法律的規(guī)定相沖突，不利于推進生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)。本文根據(jù)某鎮(zhèn)政府的禁養(yǎng)通告，及以往有關(guān)禁養(yǎng)政策產(chǎn)生矛盾的案例為依據(jù)，分析基層政府禁養(yǎng)政策中的不足部分，提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護 生態(tài)補償 禁養(yǎng)

作者簡介：王浩天，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院，碩士，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.019

北京市某鎮(zhèn)政府發(fā)布禁養(yǎng)通告：根據(jù)國務院《水污染防治行動計劃》及市政府《北京市水污染防治工作方案》相關(guān)要求，按照北京市農(nóng)委、市環(huán)保局、市農(nóng)業(yè)局聯(lián)合印發(fā)的《北京市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定工作方案》（京政農(nóng)函[2016]10號）文件精神，全面禁止養(yǎng)殖一切畜禽，并要求在全鎮(zhèn)養(yǎng)殖戶在指定日期前自行處理所養(yǎng)殖的畜禽。此舉引發(fā)當?shù)仞B(yǎng)殖戶，尤其是部分以養(yǎng)殖業(yè)為主要收入來源的合作社成員的不滿，他們的不滿主要體現(xiàn)為，一是禁養(yǎng)政策是否合法，該地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)是否還能存在；二是對于短時間內(nèi)處理所養(yǎng)殖的畜禽，利益損失過大，如何補償；三是全面禁養(yǎng)政策實施之后，該村的合作社如何轉(zhuǎn)型。

一、禁養(yǎng)政策是生態(tài)補償制度的具體措施

生態(tài)補償制度的設立是為了保持、增加生態(tài)環(huán)境的容載量，控制自然資源的消耗速度和破壞程度，以保持整個生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，防止生態(tài)環(huán)境的污染與破壞，針對生態(tài)環(huán)境進行補償、恢復、治理等措施，在生態(tài)建設中做出貢獻者和在環(huán)境保護中的利益損失者將被給予資金、技術(shù)以及實物上的補償和政策上的優(yōu)惠。生態(tài)補償實際上是一種自然資源的有償使用制度，該制度是指自然資源使用人或生態(tài)的受益人在合法利用自然資源的過程中，向自然資源的所有人或者對生態(tài)保護付出相應代價的人支付相應補償費用的法律制度，該制度的本質(zhì)是在生態(tài)保護的實施者和受益者之間尋求平衡，重新分配利益 。

依據(jù)鎮(zhèn)政府發(fā)布的通告，禁養(yǎng)政策是為了防止水污染，保護水質(zhì)量而下達的通告，這一禁養(yǎng)政策背后，涉及到北京市近年來環(huán)境質(zhì)量下降，而且該鎮(zhèn)所處地區(qū)距離齋堂水庫較近，附近地區(qū)多被劃分為自然保護區(qū)，為了保護生態(tài)環(huán)境，制定政策強令禁止養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展并促使養(yǎng)殖業(yè)退出。據(jù)此可以判斷，鎮(zhèn)政府作出的全面禁養(yǎng)政策是生態(tài)補償制度的一種具體措施。

二、類似的禁養(yǎng)案例的處理結(jié)果

位于廣東省的博羅縣于2012年曾經(jīng)發(fā)布通告，將羅浮山國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園劃入禁養(yǎng)區(qū)的范圍之內(nèi)。之后，通告發(fā)布之前已在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)建立養(yǎng)殖場的蘇某對《通告》不服，提起行政訴訟，訴求法院撤銷該《通告》 。

這個案例是地方政府在執(zhí)行有關(guān)環(huán)保或者基礎設施建設的時候，涉及到的禁養(yǎng)政策與養(yǎng)殖戶之間的矛盾問題，生態(tài)補償實際上是一種公益和私益之間的博弈，為了環(huán)境的優(yōu)化，采取了禁養(yǎng)等較為嚴厲的措施，損害了養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟利益，但也使得整個社會受到了環(huán)保帶來的利益，所以，在禁養(yǎng)政策執(zhí)行過程中，對受損的養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟補償，顯得尤為重要，往往也是因為補償問題，導致養(yǎng)殖戶不配合政府的執(zhí)法行為，造成矛盾。根據(jù)公報案例中意義的要求，各級政府在制定、執(zhí)行禁養(yǎng)政策時經(jīng)常與現(xiàn)行法律相悖，究其根本，還是因為法律規(guī)定的不健全。

三、該鎮(zhèn)的通告不符合相關(guān)法律規(guī)定

根據(jù)相關(guān)文件顯示，這一禁養(yǎng)政策根據(jù)國務院制定的《水污染防治行動計劃》、北京市政府制定的《北京市水污染防治工作方案》，按照《北京市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定工作方案》（京政農(nóng)函[20 16]10號）文件的精神，從而出臺了該鎮(zhèn)的具體禁養(yǎng)措施。通告所依據(jù)的文件中效力最高的法律文件，是《水污染防治行動計劃》。

在我國現(xiàn)行法律中，提到禁養(yǎng)的是《中華人民共和國畜牧法》，該法只是規(guī)定：在生活飲用水的水源保護區(qū)，風景名勝區(qū)，以及自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學研究區(qū)等人口集中區(qū)域內(nèi)，禁止建設畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)。但是該鎮(zhèn)發(fā)布的通告當中，要求全面禁止養(yǎng)殖一切畜禽，并要求在全鎮(zhèn)養(yǎng)殖戶在指定日期前自行處理所養(yǎng)殖的畜禽。這一規(guī)定與法律規(guī)定存在沖突，規(guī)定中要求科學劃分禁養(yǎng)區(qū)，在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止畜禽養(yǎng)殖，禁養(yǎng)區(qū)外要采取措施處理，達到環(huán)保要求，并未要求禁養(yǎng)，而通告要求禁止養(yǎng)殖一切畜禽，其范圍也包括在禁養(yǎng)區(qū)外的地區(qū)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。國務院的行政法規(guī)明確規(guī)定了在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)外實行不同的措施，而該鎮(zhèn)的通告變?yōu)椤耙坏肚小笔沟灭B(yǎng)殖業(yè)全面退出，看似有利于環(huán)境保護，實則影響生態(tài)大環(huán)境的循環(huán)可持續(xù)發(fā)展。并且在依法行政的今天，仍然利用政府權(quán)利，做出與法律相悖的政策，實則不利于依法治國的推進和發(fā)展。

四、現(xiàn)有法律法規(guī)對禁養(yǎng)等生態(tài)補償政策規(guī)定不足

現(xiàn)有法律中，對于生態(tài)補償沒有單獨的規(guī)定制度，而是通過在不同法律之間規(guī)定，截止到2016年11月，全國人大常委會通過的涉及生態(tài)補償內(nèi)容的環(huán)境與資源保護法律共有16部：海洋環(huán)境保護法（2016年）、野生動物保護法（2016年）、水法（2016年）、畜牧法（2014年）、草原法（2013年）、漁業(yè)法（2013年）、農(nóng)業(yè)法（2012年）、水土保持法（2010年）、海島保護法（2009年）、森林法（2009年）、礦產(chǎn)資源法（2009年）、水污染防治法（2008年）、土地管理法（2004年）、防治防沙法（2001年）、海域使用管理法（2001年）。

我國生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分布在各個法律之中，并且僅有原則性、鼓勵性規(guī)范而無具體的財稅和體制機制安排條款，這使得地方在制定適應本地區(qū)的生態(tài)補償政策時，若規(guī)定具體，有違反法律之嫌；規(guī)定不具體，禁養(yǎng)政策就無法很好的落實。

五、關(guān)于完善生態(tài)補償中有關(guān)禁養(yǎng)規(guī)定的建議

（一）明確生態(tài)補償中適用禁養(yǎng)政策的前提

生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t是使利益平衡。保護生態(tài)者不能從市場上自動獲得所需要的經(jīng)濟效益或者補償，使他們當前的生存和發(fā)展存在困難。生態(tài)保護受益區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展了，但卻沒有考慮應該承擔的環(huán)境成本。要想解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的這種不協(xié)調(diào)關(guān)系，就要建立并完善生態(tài)補償制度。

適用禁養(yǎng)政策，一定是該地區(qū)不能存在養(yǎng)殖業(yè)，并且采用現(xiàn)有的科學技術(shù)手段也無法處理養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的污染物，倘若經(jīng)過合理處理之后，養(yǎng)殖業(yè)可以存在，就沒有必要讓養(yǎng)殖戶一律退出養(yǎng)殖業(yè)，再去“另立門戶”。禁養(yǎng)政策應該嚴格規(guī)定適用的范圍，在哪個區(qū)域內(nèi)絕對不能養(yǎng)殖，要用明顯的界限劃分出來，不能“一刀切”，不考慮養(yǎng)殖地區(qū)和養(yǎng)殖水平的實際情況，強制要求一律退出。

（二）明確生態(tài)補償中禁養(yǎng)政策適用的種類

通常情況下禁養(yǎng)政策都是針對畜禽類養(yǎng)殖，但養(yǎng)蜂、蠶等昆蟲是否歸類于養(yǎng)殖業(yè)，并沒有具體規(guī)定，但是，《中華人民共和國畜牧法》（2015）中第二條第三款規(guī)定，“蜂、蠶的資源保護利用和生產(chǎn)經(jīng)營，適用本法有關(guān)規(guī)定”。這樣一來，禁養(yǎng)政策是否包括蜂、蠶類養(yǎng)殖，沒有具體說明，基層政府在沒有法律依據(jù)的情況下，很可能做出有違政策初衷的行為。所以，禁養(yǎng)政策的出臺，要明確禁養(yǎng)政策適用的種類，是針對何種養(yǎng)殖要明確，避免養(yǎng)殖戶的利益受損，也有利于提高政府威信，提高辦事效率。

（三）明確生態(tài)補償中禁養(yǎng)政策實行后，對受損養(yǎng)殖戶的補償

禁養(yǎng)政策實施過程中，養(yǎng)殖戶和政府之間多是關(guān)于補償問題的矛盾，美國著名倫理學家羅爾斯認為，每一個在社會中的公民所享有的自由權(quán)利的平等性和不可侵犯性是公平和正義的基本內(nèi)核。補償問題對于養(yǎng)殖戶來說是較為關(guān)注的問題，正常來說，應該按照市場價格對養(yǎng)殖戶所養(yǎng)殖的畜禽進行補償，才能更好的保護農(nóng)民的利益，減少農(nóng)民的損失。收購的一方，應該按照招標等方式進行選擇，而不能由政府直接指定，這也能夠在一定程度上也能夠避免政府從中收取利益。

補償問題不僅涉及到養(yǎng)殖戶畜禽的利益損失，同樣重要的還有養(yǎng)殖戶在規(guī)模養(yǎng)殖過程中對于養(yǎng)殖所需要的基礎設施的投入，也是一筆不小的開支，并且，在禁養(yǎng)政策之后，這些基礎設施便毫無作用，政府在實行禁養(yǎng)政策補貼時應該從全局規(guī)劃，避免出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

六、總結(jié)

區(qū)域環(huán)境的公正性是生態(tài)補償?shù)姆ɡ砘A，生態(tài)補償包含對實施生態(tài)破壞和污染活動一方收取相關(guān)費用，對應對生態(tài)環(huán)境的恢復和綜合治理，以及那些由于環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的居民進行的資金、政策、技術(shù)或者實物等方面的補償。禁養(yǎng)政策所涉及的環(huán)境問題，不僅僅是一個地區(qū)，更是一個國家，乃至全世界的問題，但是，不能因為環(huán)境問題影響的范圍廣，就只強調(diào)“共同的責任”，因為每個區(qū)域，每個個體，都對環(huán)境產(chǎn)生著重要的影響?？傊?，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題對人類生存來說越來越重要，生態(tài)資源滿足人類發(fā)展的同時，也帶來了挑戰(zhàn)和危機，完善生態(tài)補償制度，對生態(tài)補償制度中的禁養(yǎng)政策進行規(guī)定，既有利于依法行政，使行政行為有法可依，也有利于更好的保護環(huán)境，促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

高清.生態(tài)補償法律制度略論.河北法學.2008（9）.112.

周永軍.公共政策的法律理解與司法運用.金陵法律評論.2012（1）.44.

李小蘋.生態(tài)補償?shù)姆ɡ矸治?西部法學評論.2009（5）.13.