論黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬及其法治完善

譚波

(河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，鄭州450001)

一、“黨內(nèi)法規(guī)”制度由來及其解釋權(quán)歸屬現(xiàn)狀

(一)“黨內(nèi)法規(guī)”制度由來

關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，在理論上也曾有過爭(zhēng)議①，但綜合其發(fā)展演變歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)其所具有的中國(guó)特色，是經(jīng)過歷史選擇而形成的，符合中國(guó)黨情國(guó)情?！包h內(nèi)法規(guī)”一詞最早被毛澤東同志在1938年使用，其在當(dāng)年十月所做的《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》報(bào)告中，明確指出，關(guān)于“黨的紀(jì)律”之重申，使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[1]。實(shí)際上，在中共二大上通過的黨章已經(jīng)可以被視作黨內(nèi)法規(guī)的雛形。1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定程序暫行條例》)得以通過，其中明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念與制定程序等事項(xiàng)。1992年“黨內(nèi)法規(guī)”一詞被寫進(jìn)黨章，即“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》得以通過，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定提出了規(guī)范化要求，使其步入法治軌道。

2013年黨內(nèi)法規(guī)體系完善的另一個(gè)標(biāo)志事件是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)的出臺(tái)，這部被稱之為“黨內(nèi)法規(guī)立法法”的條例，不僅取代了《制定程序暫行條例》，還依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的立法體例對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋做了較之前更為系統(tǒng)的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)就是“黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。以其第五章“適用與解釋”和第六章“備案、清理與評(píng)估”為例，這在原1990年版的《制定程序暫行條例》中是不曾涉及的，該部分內(nèi)容也極盡可能地仿照了《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第五章“適用與備案”的相關(guān)規(guī)定，甚至還增加了黨內(nèi)法規(guī)的清理與評(píng)估制度，立法意識(shí)可謂與時(shí)俱進(jìn)甚至超前。實(shí)際上這也是使黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律靠攏，同時(shí)為兩者未來的銜接預(yù)設(shè)前提。

(二)黨內(nèi)法規(guī)解釋主體的基本樣板分析

黨的十八屆四中全會(huì)之后，黨內(nèi)法規(guī)正式被確定為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。作為立法過程的完整環(huán)節(jié)，與黨內(nèi)法規(guī)制定相伴而生的就是黨內(nèi)法規(guī)的“改”“釋”“廢”。2013年的《制定條例》第二十九條第三款規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力”。這等于從法律效力層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)做了制度肯認(rèn)。而決定這種制度運(yùn)行的根本要素則是其解釋權(quán)的歸屬。同時(shí)，《制定條例》第四條明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的形式包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。據(jù)此，筆者對(duì)現(xiàn)行有效的部分黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬做了相應(yīng)統(tǒng)計(jì)(見表1):

表1 部分黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬一覽②

從目前黨中央下設(shè)的十幾個(gè)部門行使黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的具體情形來看③，比較常見的是中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央辦公廳、中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部作為解釋主體的模式，這也與其相應(yīng)的黨內(nèi)職能有著直接的聯(lián)系，其制定的黨內(nèi)法規(guī)也分別被稱之為紀(jì)檢條規(guī)(由中紀(jì)委制定)或部門黨內(nèi)法規(guī)。有些部門因其本身所具有的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)以及非行使行政職能的性質(zhì)，其相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)以及由此衍生的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)就此淡化。比如國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)中的國(guó)務(wù)院研究室之于中共中央政策研究室，前者也屬于一般不參與制定行政規(guī)章的機(jī)構(gòu)，后者作為研究機(jī)構(gòu)也與前者性質(zhì)雷同，均無相應(yīng)的規(guī)范制定權(quán)，自然也就不存在相應(yīng)的規(guī)范解釋權(quán)。

二、黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬之問題所在

(一)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬難成體系

從目前黨內(nèi)法規(guī)的效力與種類來看，黨章應(yīng)由黨中央做出解釋，雖然黨章中并沒有規(guī)定相應(yīng)的解釋權(quán)條款。但2016年10月27日由中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確規(guī)定，“涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋”。黨章作為最高黨內(nèi)法規(guī)，其解釋權(quán)必然要?dú)w屬于黨中央?！皽?zhǔn)則在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階比較高，僅次于黨章?！雹芷鋬?nèi)容涉及全黨的政治生活、組織生活和全體黨員行為，一般由中央全體會(huì)議或中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)，但準(zhǔn)則中本身未涉及解釋權(quán)條款。以2016年黨的十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和2015年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》為例，兩者都沒有涉及相應(yīng)的解釋權(quán)歸屬問題。但如上述習(xí)近平總書記所做的《說明》所言，只要涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問題，其解釋權(quán)還是歸屬于黨的中央委員會(huì)。

從“條例”以下直至“細(xì)則”，其解釋權(quán)則由相應(yīng)的黨中央部門行使，但各類黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬區(qū)別也較為明顯。其中“條例”涉及某一領(lǐng)域的重要工作或重要關(guān)系，內(nèi)容較為全面，由黨中央通過，其解釋主體也一般定格為黨中央部門。如2007年10月8日由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)布的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》，這實(shí)際上是對(duì)2003年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的解釋，其中規(guī)定由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋。此后中央紀(jì)律檢查委員會(huì)又在2008年6月至2012年3月先后多次就國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反廉潔自律“七項(xiàng)要求”、違反信訪工作紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)行為、設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為、用公款出國(guó)(境)旅游及相關(guān)違紀(jì)行為、違反《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》行為、違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為等方面的行為適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的問題進(jìn)行了解釋。根據(jù)表1中所反映的情形，關(guān)于“條例”的解釋權(quán)歸屬主體還有“會(huì)同”和“商”某部門的表述，如果制定主體涉及中共中央與國(guó)務(wù)院“兩條線”，這種“會(huì)同”有時(shí)還存在“有關(guān)部門”的模糊性表述，而“商”某部門的表述在2013年《制定條例》通過前后都曾有過，表明這種制度已經(jīng)為黨中央所持續(xù)認(rèn)可，但該制度與“會(huì)同”制度的區(qū)別仍有待進(jìn)一步界定。

“規(guī)定”調(diào)整的黨內(nèi)某一方面工作或黨內(nèi)生活的一般問題，一般由中辦或與國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布，其解釋權(quán)主體自然也涉及相應(yīng)的行政部門，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)黨政聯(lián)合進(jìn)行解釋或單獨(dú)交由相應(yīng)的政務(wù)部門解釋，而這種聯(lián)合有時(shí)甚至并不講究絕對(duì)的級(jí)別對(duì)應(yīng)。

就“辦法”而言，其存在“中辦發(fā)”和“中組發(fā)”的不同類別，其相應(yīng)的解釋主體也就此存在區(qū)別(參見表2)，但也曾出現(xiàn)過交叉的情形，即由“中辦發(fā)”而由中組部解釋，說明這種解釋權(quán)的歸屬體制還是依其事務(wù)本身的性質(zhì)而非相應(yīng)的級(jí)別差序。

“規(guī)則”是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的議事程序和工作方法的黨內(nèi)法規(guī)，常見的有議事規(guī)則、工作規(guī)則等等[2]?！凹?xì)則”一般較為具體，通常是條例和規(guī)定的具體落實(shí)，依其文件內(nèi)容特性交由相應(yīng)的中央部門解釋。如中組部1990年8月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則(試行)》，其最后一條還明確規(guī)定，“過去有關(guān)發(fā)展黨員工作的規(guī)定和解釋，凡與本細(xì)則不一致的，均以本細(xì)則規(guī)定為準(zhǔn)”。這里的解釋并不必然代表黨內(nèi)法規(guī)解釋，但很明顯也起碼應(yīng)是由中組部或其同級(jí)部門做出的相關(guān)說明。

(二)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)缺乏“適用”的制度視閾

比較《制定條例》與《立法法》，我們可以發(fā)現(xiàn)前者“解釋”與“適用”被列為一章，從科學(xué)性來講，前者的體例比起后者更易于理解，符合實(shí)情。在《立法法》中，法律解釋被單列為一章，這也與我國(guó)當(dāng)時(shí)立法的法治認(rèn)識(shí)與技術(shù)水平相契合。法律解釋(立法法中特指立法解釋)作為一種重要的法律淵源，與其他法律淵源存在根本的差別。

“解釋”本來也可以被歸屬為廣義上的“適用”之一環(huán)，特別是在各種司法解釋、行政解釋、地方解釋等適用類解釋方面，“解釋”的這種性質(zhì)就表現(xiàn)得更為明顯。在《立法法》的“適用與備案”一章，相應(yīng)的法律效力排序規(guī)則、規(guī)范沖突選擇適用規(guī)則與裁決規(guī)則是典型的適用環(huán)節(jié)，也是對(duì)相應(yīng)效力問題的一種解釋。

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)而言，道理相同。在黨內(nèi)法規(guī)效力方面，除黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高法律效力外，中紀(jì)委和中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)效力要高于省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，即中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于地方黨內(nèi)法規(guī)。而中紀(jì)委與中央各部門的黨內(nèi)法規(guī)之間如出現(xiàn)不一致，則交由中央裁決；在中紀(jì)委、中央各部門以及省級(jí)黨委發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與黨的理論、路線、方針、政策相抵觸或與憲法和法律不一致的，抑或省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的，都可以由中央責(zé)令改正或撤銷，當(dāng)然前提是發(fā)現(xiàn)主體將此類信息第一時(shí)間傳遞至中央，或啟動(dòng)相應(yīng)的申請(qǐng)責(zé)令改正或申請(qǐng)撤銷程序。按照這種效力排序，省級(jí)黨委進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)解釋之效力也當(dāng)然低于中央黨內(nèi)法規(guī)解釋之效力。根據(jù)黨的組織原則，黨的下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織服從黨的中央委員會(huì)，黨章中這種特殊的組織制度規(guī)定是決定中央黨內(nèi)法規(guī)及其解釋的效力高于省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)及其相應(yīng)解釋的效力的根本原因。

表2 部分“辦法”類黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬一覽

除了上述存在于《制定條例》中的適用規(guī)則，還有一些規(guī)定于單個(gè)黨內(nèi)法規(guī)中的效力規(guī)則。以問責(zé)制度為例，目前黨內(nèi)法規(guī)中與問責(zé)相關(guān)的共有119部，其中專門規(guī)定12部，這些黨內(nèi)法規(guī)并沒有實(shí)現(xiàn)問責(zé)機(jī)制的統(tǒng)一化[3]，而2016年7月8日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》最后一條明確規(guī)定，“此前發(fā)布的有關(guān)問責(zé)的規(guī)定，凡與本條例不一致的，按照本條例執(zhí)行”。這種表述實(shí)際上仿行于立法中的表述，卻有效解決了黨內(nèi)法規(guī)的沖突問題，是對(duì)《制定條例》效力排序規(guī)則的補(bǔ)充，也是在“適用”背景下對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的“解釋”做了內(nèi)部處理的極好樣板。有學(xué)者在關(guān)注黨章的解釋機(jī)制時(shí)，就明確指出黨章解釋的內(nèi)容應(yīng)該包括對(duì)黨章含義的解釋和其他黨內(nèi)法規(guī)是否同黨章相抵觸、相沖突的解釋[4]。這與上述所提及的“適用”背景下的解釋有異曲同工之處。

同時(shí)，從外部“適用”與制度契合的角度來看，黨內(nèi)法規(guī)解釋也尚未做好良好的制度應(yīng)對(duì)，包括黨內(nèi)法規(guī)解釋與國(guó)家法律解釋之間的制度聯(lián)系與效力排位，在可能的機(jī)構(gòu)合并前提下如何解決黨內(nèi)法規(guī)解釋的制度定位，這些都是我們未能從“適用”角度來考量黨內(nèi)法規(guī)解釋體系的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

(三)解釋權(quán)歸屬制度缺少統(tǒng)一的制度慣性

除上述廣義的解釋主體，還存在特殊情況下未規(guī)定解釋權(quán)歸屬主體的情形，這時(shí)就需要采取相應(yīng)的程序機(jī)制來確定相應(yīng)的解釋權(quán)主體。2013年5月27日出臺(tái)的《制定條例》第五章規(guī)定，“本條例施行前發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)，未明確規(guī)定解釋機(jī)關(guān)的，由中央辦公廳請(qǐng)示中央后承辦”。這足以表明，在該條例出臺(tái)之前，存在一些黨內(nèi)法規(guī)并沒有談及解釋權(quán)主體的，而中央辦公廳就成為了此時(shí)的主體補(bǔ)缺程序的發(fā)起者，而中共中央在中辦請(qǐng)示后將會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的“確權(quán)”。同條還規(guī)定了由中紀(jì)委、中央各部門以及省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，由其自行解釋。但是很明顯，這種解釋權(quán)主體的確定規(guī)則也首先要讓位于黨內(nèi)法規(guī)自身規(guī)定的解釋權(quán)主體資格。

三、完善我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬的制度對(duì)策

黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)制度在我國(guó)已經(jīng)得到初步構(gòu)建，但相比我國(guó)立法、司法過程中的相應(yīng)法律解釋或司法解釋制度，其不完善的現(xiàn)狀十分明顯，這也是完善我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)適用制度的具體環(huán)節(jié)和突破口。

(一)確立黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸屬的完整體系

黨內(nèi)法規(guī)的解釋與黨內(nèi)法規(guī)一樣，應(yīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。尚未形成的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)體系成為我國(guó)完善黨內(nèi)法規(guī)體系不能回避和必須解決的問題。黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)具有層次性，依其所解釋的黨內(nèi)法規(guī)的效力，應(yīng)該構(gòu)建我國(guó)以“黨中央—中央紀(jì)律檢查委員會(huì)—中央辦公廳—中央其他各機(jī)關(guān)”為核心的中央黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)體系，以及省級(jí)地方黨委為主導(dǎo)的地方黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)體系。其中，黨章由黨中央解釋，準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等依次可以由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央辦公廳、中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等相應(yīng)作出解釋，同時(shí)還可能商相應(yīng)的國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)一并作出解釋。在地方層面，由于省級(jí)地方黨委是制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的唯一主體，根據(jù)“誰制定誰解釋”的原則，省級(jí)地方黨委也成為解釋的當(dāng)然主體。這種機(jī)制一旦確立，不僅能夠讓黨內(nèi)法規(guī)解釋成為一種常態(tài)性工作，還能夠最大限度地避免黨內(nèi)法規(guī)在其條文中不規(guī)定解釋主體的情形。而能夠確定這種機(jī)制的文件，正是目前的《制定條例》，在現(xiàn)有的“適用與解釋”一章中可以單列“解釋”部分，進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)解釋對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要性，在其中擴(kuò)充各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)規(guī)定，對(duì)目前的七類黨內(nèi)法規(guī)可以按照級(jí)別和制定主體的不同進(jìn)行相應(yīng)解釋機(jī)制的設(shè)定，確定解釋權(quán)的歸屬原則與行使責(zé)任。這種體系應(yīng)該隨著黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的擴(kuò)張保持一定的開放性，隨著設(shè)區(qū)的市成為黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的試點(diǎn)，更多的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的試驗(yàn)也必須隨之展開。

(二)完善黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)主體的“補(bǔ)缺式”規(guī)定

參照我國(guó)現(xiàn)行憲法的模式，黨章中首先也可以對(duì)解釋權(quán)的歸屬主體做出明確的規(guī)定。我國(guó)憲法的第62條和第67條分別規(guī)定了全國(guó)人大修改憲法的權(quán)力以及全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法的權(quán)力，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力的文件，類似于憲法作為國(guó)家最高法律效力的根本大法之地位⑤。作為立改釋等一系列立法的前期與后續(xù)活動(dòng)而言，憲法的制定因其制憲權(quán)的特殊性在憲法之中未有規(guī)定，憲法的修改和解釋應(yīng)被視為同等重要的法律適用環(huán)節(jié)，因此，黨章在已經(jīng)規(guī)定了修改權(quán)的前提下理應(yīng)將其解釋權(quán)也規(guī)定進(jìn)其內(nèi)文之中。其實(shí)，在中共歷史上，“二大”至“四大”通過的黨章均規(guī)定其解釋之權(quán)屬于中央執(zhí)行委員會(huì)[5]，這種制度傳統(tǒng)應(yīng)該加以延續(xù)，但對(duì)解釋權(quán)主體可以再加斟酌?！包h內(nèi)法規(guī)解釋工作制度制定機(jī)關(guān)的選擇，應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的地位相適應(yīng)?！盵6]基于目前涉及黨內(nèi)法規(guī)解釋和備案的相應(yīng)規(guī)定都由黨中央出臺(tái)，因此，應(yīng)以黨中央作為建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的主體。

黨章中可以規(guī)定自身的解釋權(quán)主體以及其他不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)歸屬原則，以“誰制定，誰解釋”為歸屬原則，按照不同黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，分別做出相對(duì)細(xì)致的規(guī)定。就“準(zhǔn)則”而言，因其具有特殊的行文表述規(guī)則，而不便在其行文本身之中做出規(guī)定，但根據(jù)前文所提及的解釋權(quán)歸屬主體的補(bǔ)充規(guī)則，在2013年《制定條例》之前通過的準(zhǔn)則，可由中央辦公廳提請(qǐng)中央后承辦，而在此之后如涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問題，其解釋權(quán)應(yīng)歸屬于黨的中央委員會(huì)。但如果不涉及重大方針政策問題，則仍可以按照之前由中辦提請(qǐng)中央后承辦的程序加以解決，當(dāng)然這種規(guī)則需要在未來《制定條例》的修改過程中對(duì)“準(zhǔn)則”這一類特殊的黨內(nèi)法規(guī)加以單獨(dú)確定。其他黨內(nèi)法規(guī)大體可以按照各自規(guī)定來確定相應(yīng)的解釋主體，而以黨章規(guī)定的原則為補(bǔ)充。

以黨內(nèi)法規(guī)所涉及的內(nèi)容來進(jìn)行解釋權(quán)主體的分類完善也不失為一條改革思路。按照2017年中共中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)主體也可以依組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)進(jìn)行權(quán)力歸位。以監(jiān)督保障法規(guī)為例，中紀(jì)委所做的紀(jì)檢條規(guī)相應(yīng)解釋較為典型，尤其是在適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》過程中，前文所提及的對(duì)若干違紀(jì)行為的認(rèn)定成為中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)行使的重點(diǎn)⑥，包括目前中紀(jì)委制定的違反“八項(xiàng)規(guī)定”行為適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的解釋?；凇吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的“刑法化”和中紀(jì)委查辦案件的需要，針對(duì)《紀(jì)律處分條例》適用方面的規(guī)定被大量解釋，但是這種解釋一方面需要更系統(tǒng)地涵蓋需要解釋的法條，按類別進(jìn)行分類處理，另一方面也需要如刑法修正案般進(jìn)行編號(hào)，提前規(guī)劃解釋對(duì)象，保證適用主體在認(rèn)知上的延續(xù)性與統(tǒng)一性，淡化“以釋代法”的趨向，使其逐漸成為未來黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)行使的樣板。

(三)保持黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)與國(guó)家法律解釋權(quán)的“適用”銜接

在黨內(nèi)法規(guī)日漸增多的情況下，需要考慮的是當(dāng)下國(guó)家立法層面的法律解釋權(quán)行使與黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)行使的協(xié)調(diào)一致，比如前文提及的由國(guó)家行政機(jī)關(guān)與黨內(nèi)機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。在國(guó)家立法的法律解釋領(lǐng)域，立法解釋、行政解釋、司法解釋和地方解釋共同組成了國(guó)家法律解釋權(quán)的整體。但在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，這種解釋權(quán)的格局并非一一對(duì)應(yīng)。如果從立法解釋的角度來看，目前黨內(nèi)法規(guī)的解釋權(quán)也僅僅是做到了這個(gè)層面。黨內(nèi)法規(guī)在適用過程中可能出現(xiàn)的解釋類型還未有涉及，比如省級(jí)黨委在相應(yīng)的問題處理上是否結(jié)合地方實(shí)際情形有一定的“地方解釋權(quán)”⑦。當(dāng)然這種解釋和國(guó)家立法法律解釋權(quán)的不同就在于其在黨委層面“地方服從中央”的組織原則，而這種原則在國(guó)家立法領(lǐng)域表現(xiàn)為“上位法優(yōu)先于下位法”或特殊的效力裁決規(guī)則。而在《制定條例》之中，如前所述，也已經(jīng)存在相應(yīng)的效力排序規(guī)則和裁決機(jī)制，需要強(qiáng)化的是如何盡可能使黨內(nèi)法規(guī)在保持其“立法解釋”機(jī)制的前提下，盡可能創(chuàng)設(shè)出不違逆上位解釋或“立法解釋”意圖的其他解釋，以保證黨內(nèi)法規(guī)在各種范圍內(nèi)得到盡可能科學(xué)合理的實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)不同于國(guó)家法律規(guī)范之處主要在于其制定程序的內(nèi)部性和適用范圍的有效性，因此，需要在解釋權(quán)的行使上注重國(guó)家法律規(guī)范相較于黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)位性，即保證黨紀(jì)合法性的同時(shí)，黨員首先要遵守同等層面的國(guó)家法，其次作為一名黨員要遵守黨內(nèi)法規(guī)的高標(biāo)準(zhǔn)要求；在解釋權(quán)行使上務(wù)求重視其解釋內(nèi)容的層次性，當(dāng)然其前提便是在于其條文表述的層次性。

目前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)集中行使監(jiān)督職能，與中紀(jì)委合署辦公。在這種情況下，涉及法律監(jiān)督方面的黨內(nèi)法規(guī)的解釋又務(wù)必考慮與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的解釋權(quán)保持契合。在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)逐漸整合中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部以及最高人民檢察院的相關(guān)職能后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的解釋權(quán)也會(huì)囊括原有的一些黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)、行政解釋權(quán)和司法解釋權(quán)的相應(yīng)特征，從效力上來講低于全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)，但在執(zhí)行層面具有和“一府”或“兩院”的解釋相對(duì)同等的效力，即所謂的“監(jiān)察解釋”，但其著重點(diǎn)在監(jiān)督權(quán)行使領(lǐng)域[7]。

黨內(nèi)法規(guī)既是社會(huì)主義法律體系的重要“輔助者”，也是社會(huì)主義法治體系的重要“組成者”，在整個(gè)法治政府建設(shè)過程中勢(shì)必起到重要的“排頭兵”作用，也起到了難得的昭示作用。未來，為了讓更多的黨內(nèi)法規(guī)能夠在實(shí)施層面做到切實(shí)可行，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的制度構(gòu)建必須及時(shí)上路，方可早收制度成效，久久為功。

注釋:

①關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的贊成學(xué)說與反對(duì)學(xué)說，參見李忠:《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第13-15頁。

②關(guān)于此表中涉及的黨內(nèi)法規(guī)的最新內(nèi)容，請(qǐng)參照2018年5月的《中共中央關(guān)于涉黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項(xiàng)清理的決定》，其中涉及廢止的3件和修改的35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件。

③黨中央各部門主要包括中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)(國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與其合署辦公)、中共中央辦公廳、中共中央組織部、中共中央宣傳部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中共中央政法委員會(huì)機(jī)關(guān)(中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)辦公室)、中共中央政策研究室、中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)。

④參見2016年11月2日習(xí)近平同志在黨的十八屆六中全會(huì)上所做的《關(guān)于〈新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉和〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說明》(以下簡(jiǎn)稱《說明》)。

⑤但同時(shí)必須申明的是，各政黨都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，黨章也明確規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

⑥北京大學(xué)的黃國(guó)珍曾對(duì)此做過統(tǒng)計(jì)，截至2013年共有8項(xiàng)解釋，計(jì)86條，13400字，但遺憾的是該統(tǒng)計(jì)遺漏了2012年2月中紀(jì)委做出的《違反〈國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定〉行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉的解釋》。參見黃國(guó)珍:《廉政制度建設(shè)的新路徑——以“適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋”為例》，載《社科縱橫》2013年第5期，第86-87頁。

⑦1981年6月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中明確規(guī)定，“凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋”。關(guān)于此一問題，也有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)取消地方解釋，但在目前情況下，仍有探討如何在適應(yīng)現(xiàn)有機(jī)制的前提下加以完善的必要。參見魏勝強(qiáng):《論地方國(guó)家機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)取消》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期，第3頁。