關(guān)于財政項目績效評價若干問題的思考

劉海渤

【摘 要】財政項目績效評價是指評價機構(gòu)運用科學(xué)合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政資金支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。開展績效評價，有利于從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理，避免財政資金的浪費，是當前財政和專項資金管理工作的一項重要任務(wù)，對提高財政支出管理水平、建立健全公共財政體制以及提升專項資金管理使用的經(jīng)濟效益和社會效益，具有十分重要的意義。會計師事務(wù)所參與財政項目績效評價業(yè)已成為其業(yè)務(wù)拓展的新領(lǐng)域，但在實際開展業(yè)務(wù)時，還面臨諸多的挑戰(zhàn)，因此會計中介機構(gòu)要認真把握和思考一下問題。

【關(guān)鍵詞】財政項目；績效評價；思考

一、承接評價項目的可行性

會計師事務(wù)所應(yīng)有選擇地承接績效評價業(yè)務(wù)。會計師事務(wù)所并非可以承接所有項目支出的績效評價業(yè)務(wù)。決定是否承接績效評價業(yè)務(wù)時，評價機構(gòu)除了要考慮獨立性和業(yè)務(wù)風(fēng)險，更為重要的是要考慮該項目是否適合進行績效評價。適合評價的項目一般具有以下特點：評價指標和標準能夠明確、科學(xué)地設(shè)定；是經(jīng)常性的項目，不是一次性的項目；是與民生有關(guān)的項目；財政資金金額較大。如果評價指標和標準無法明確、科學(xué)地設(shè)定，會導(dǎo)致績效評價形式化，使績效評價工作本身失去績效和公信力。如果是一次性的項目，沒有同類項目可比較，評價結(jié)果也沒有引導(dǎo)與應(yīng)用價值。民生項目關(guān)系到民生保障或者經(jīng)濟發(fā)展，有一定社會影響，可以通過向社會公眾調(diào)查獲取績效信息，而且評價結(jié)果可以向社會公布，對提高評價工作的社會價值、提高評價機構(gòu)社會地位極有幫助。選取項目不能完全以財政資金金額大小、項目是否重要為標準，但是評價財政資金金額太小項目的績效，本身就缺乏績效。

二、 績效評價參與人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

績效評價與審計有著本質(zhì)的區(qū)別，在內(nèi)容上更側(cè)重對資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果型的評價，在目標上發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題、找出原因、提出政策和建議，從而提高財政資金的使用效率。正是由于績效評價不同于審計，其范圍更廣、要求更高。因此要求參評人員應(yīng)該具備更高的業(yè)務(wù)素質(zhì)、更強的協(xié)調(diào)能力，特別是要具備更強的文字表達能力。從事績效評價工作，要掌握大量一手資料，又要做好“取舍”工作，以證據(jù)揭示問題。

因此，配備高素質(zhì)的人才是有效開展績效評價的基礎(chǔ)。改變?nèi)藛T專業(yè)單一，知識結(jié)構(gòu)雷同，不善于從宏觀上發(fā)現(xiàn)問題的現(xiàn)狀，著手人力資源的規(guī)劃和吸收和培養(yǎng)儲備，建設(shè)多元化人才隊伍，完善人員結(jié)構(gòu)。組建績效評價專業(yè)團隊，安排專人研究業(yè)務(wù)，建立業(yè)務(wù)標準，操作規(guī)范和指標庫；組織開展業(yè)務(wù)研討，專題研究和經(jīng)驗交流，拓寬評價人員的視野和洞察力，提高職業(yè)人員的職業(yè)判斷能力，系統(tǒng)的思維能力和高超的溝通談話技巧。

建立咨詢專家?guī)?，可以解決財政面廣，專業(yè)寬泛給評價人員帶來的缺陷，參與評價的人員應(yīng)經(jīng)盡可能各利益相關(guān)行業(yè)，真正了解各行業(yè)和被評價對象的專家。同時，保持專家的獨立性，避免既是政策的制定者，重大事項的決策者，驗收的參與者，又是財政項目績效的評價者，必要時可以考慮同行業(yè)不同地域間專家的相互交流，保證專家意見的客觀公正和科學(xué)合理。

三、評價指標及其權(quán)重的設(shè)計

評價指標的設(shè)計。每個項目的效果是不同的，在進行績效評價工作時，要根據(jù)各個項目實際情況來設(shè)計評價指標和評價標準，而不是完全套用其他項目。評價指標分核心指標（或者關(guān)鍵指標）和輔助指標。核心指標是指評價“績效目標的實現(xiàn)程度及效果”的指標。設(shè)計評價指標和權(quán)重時，要突出以績效為目的的核心指標，要避免將各種評價指標進行拼盤。要注意評價指標數(shù)量要合適，避免評價指標太多無法突出核心指標的地位。同時，各個評價指標要盡可能相互獨立，避免不同指標的評價內(nèi)容重合。

績效評價要以結(jié)果為導(dǎo)向。不以結(jié)果為導(dǎo)向，必定導(dǎo)致形式主義。實現(xiàn)了預(yù)算目標的，應(yīng)該能夠達到合格。因此，筆者認為，評價“績效目標的實現(xiàn)程度及效果”的指標權(quán)重應(yīng)該在50分以上；其他方面（包括績效目標的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、為實現(xiàn)績效目標制定的制度和采取的措施等）的指標權(quán)重合計應(yīng)該在50分以下。對于“資金投入和使用情況”，在評價指標權(quán)重設(shè)計上，應(yīng)該給予較小的分值。

四、項目資金管理方面的評價事項

績效評價中的項目管理，不僅包括資金分配、資金落實及資金管理問題，財務(wù)指標在績效評價中占的比重相當大，影響指標的實際內(nèi)容包括資金分配的及時性和足額性及資金使用的合規(guī)性和合理性。

首先預(yù)算單位與資金的實際使用者不一致，項目預(yù)算部門在資金使用中承擔的是資金的監(jiān)管和資金的二次分配使用，對于預(yù)算單位的績效評價無實際的意義。如果延伸到資金的實際使用單位，首先涉及到權(quán)限的問題，無資金使用單位管理層級治理層的授權(quán)，并且與資金直接相關(guān)的業(yè)務(wù)，評價小組人員不變對于實施單位的整體資金管理進行評價。其次實施單位的組織架構(gòu)的不同導(dǎo)致資金管理模式不相同。因此，要求采用共性的考核指標，如資金到位的及時性及足額性，專款專用、項目預(yù)期與實施實施的相符性等共性指標。

項目實際支出的期間問題。對于一次性安排的項目，績效評價一般涵蓋完整的項目實施周期。實際支出不存在問題。對于每年都有資金安排的項目，特別是有些項目還需根據(jù)政府的收入情況再確定資金額度，按年度開展績效評價存在一個實際支出口徑的問題。根據(jù)預(yù)算流程的規(guī)定，許多財政項目的實施往往在下半年，有事甚至四季度才開始。財政決算口徑實行的是以撥列支，但項目單位的支出，除事后補助的除外，一般需要一定的時間、條件和過程，跨越財政年度往往是不可避免的，如果以統(tǒng)一的財政年度來評價項目的進展情況的資金使用情況，對于項目單位有失公平。

因此，在項目資金管理中，明確以實施單位為主，適當兼顧資金使用單位的原則，根據(jù)項目實施單位對資金的管理模式，確定評價的內(nèi)容和資料的收集方式，對指標的分值的設(shè)定應(yīng)突出特點，靜態(tài)設(shè)定，動態(tài)調(diào)整，著重考慮指標的相關(guān)性、系統(tǒng)性和可操作性的原則。靈活多變，不可生搬硬套。項目的完工進度與資金的實際使用的截止時點也應(yīng)考慮項目安排的慣例和正常的項目實施時間，有別于財政年度而有適當?shù)难雍笃陂g。只有這樣，才使績效評價更有說服力和更切合實際。

五、績效評價報告的幾個認識差異

1.項目政策本身是否在評價范圍內(nèi)

政策是財政立項和資金撥付的依據(jù)，同時也是績效評價的依據(jù)。如果財政項目的實施體現(xiàn)了公共屬性，或者公平發(fā)揮了促進、鼓勵和導(dǎo)向功能，經(jīng)濟、社會和可持續(xù)效益符合政策預(yù)期目標，那么可以推斷政策本身是恰當有效的，反之，如果發(fā)現(xiàn)效益評價中存在公平、公正、社會導(dǎo)向、資金效益方面存在缺陷，在追朔原因時，既要考慮執(zhí)行中的偏差，也要考慮執(zhí)行中依據(jù)的政策是否合理，也就是說，項目效益的評價和分析客觀上包含對政策的肯定和批評成分。所以說，項目政策包含在評價范圍內(nèi)，它是通過評價財政資金分配、使用的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性，來驗證政策本身的必要性和合理性。

2.績效評價結(jié)果的綜合考慮因素

對財政資金使用狀況進行績效評價要從經(jīng)濟性、有效性、效率性三者之間的相互聯(lián)系進行綜合考察、分析，作出科學(xué)、客觀、公正的評價。

（1）完美的支出應(yīng)該是經(jīng)濟性和有效性的協(xié)調(diào)一致。但有些時候，對一些經(jīng)濟性不佳，卻具有很強時效性的財政支出評價時，應(yīng)進行綜合考慮和辯證分析，以避免評價的片面性。

（2）好的財政項目應(yīng)該是實現(xiàn)經(jīng)濟性和效率性的統(tǒng)一。有時會出現(xiàn)經(jīng)濟性影響效率性的情況，也會出現(xiàn)追求效率性而損害經(jīng)濟性的情況。也需要在評價中具體分析。

（3）效率性和有效性之間辯證關(guān)系最好的狀態(tài)是以最佳的方式、最快的速度達到最佳的效果。當出現(xiàn)效率性好，有效性和效率性差、有效性好時，評價結(jié)論應(yīng)以實現(xiàn)有效性為主導(dǎo)地位進行評價。

3.績效評價報告存在問題與建議的對應(yīng)性問題

一般來說，建議是針對項目管理中存在問題而提出的改進措施，二者具有一定的對應(yīng)關(guān)系。但如果絕對化，則有失偏頗。在績效評價中，固然要提出項目組織管理中存在的缺陷，也可能認可項目實施得力，過程規(guī)范，績效目標符合預(yù)期。但同時也發(fā)現(xiàn)存在其他更好的方法符合效率和效益原則，對于以后實施相同或類似的項目更有借鑒意義。對此，在評價建議中給予提出，肯定是有意義的。所以評價的目的不僅針對過去，更重要的是著眼未來。