亟須通過學(xué)前教育立法破解“六大難題”

張志勇

2011年以來，我國學(xué)前教育事業(yè)取得了令人矚目的巨大成就，但學(xué)前教育仍然是我國教育事業(yè)中最薄弱的環(huán)節(jié)。黨的十九大作出了“幼有所育”的戰(zhàn)略部署，加快學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展步伐，亟須通過學(xué)前教育立法，破除學(xué)前教育發(fā)展中的一系列體制機(jī)制障礙。

明確學(xué)前教育的性質(zhì)和主體責(zé)任

我國學(xué)前教育發(fā)展中出現(xiàn)的“入公辦園難”“入民辦園貴”問題之所以日趨嚴(yán)峻，究其根源，與我國學(xué)前教育基本公共服務(wù)的性質(zhì)不明和各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的主體責(zé)任不清有關(guān)。不少地方政府以學(xué)前教育不是義務(wù)教育為由，一味強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)力量在發(fā)展學(xué)前教育中的作用，不愿承擔(dān)發(fā)展學(xué)前教育的主體責(zé)任。

《憲法》規(guī)定“國家發(fā)展學(xué)前教育”，《教育法》規(guī)定“國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”。這說明，學(xué)前教育是我國學(xué)校教育制度的重要組成部分，是公共教育的重要組成部分

公共教育服務(wù)是政府在教育領(lǐng)域提供的基礎(chǔ)性服務(wù)，具有公共性、普惠性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性四個(gè)主要特征，是主要由政府提供與人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益密切相關(guān)的公共教育服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)人的終身發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)?？h級(jí)以上人民政府作為學(xué)前教育這一公共服務(wù)的供給者，要擔(dān)負(fù)起規(guī)劃、指導(dǎo)、管理、舉辦學(xué)前教育的主要責(zé)任。必須通過學(xué)前教育立法，明確學(xué)前教育的公益屬性，確立學(xué)前教育在國民教育體系中的基礎(chǔ)性地位，強(qiáng)調(diào)提供普惠性學(xué)前教育是政府的重要職責(zé)，要求各級(jí)黨委、政府高度重視學(xué)前教育，將學(xué)前教育工作擺上重要議事日程，完善學(xué)前教育規(guī)劃，加大學(xué)前教育財(cái)政投入，大力拓展學(xué)前教育資源，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

明確學(xué)前教育的管理體制

監(jiān)督和管理缺位，是當(dāng)前我國學(xué)前教育出現(xiàn)各種亂象的重要原因之一。必須通過立法，明確學(xué)前教育的管理體制，強(qiáng)化學(xué)前教育的監(jiān)督和管理。

要建立“省市統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育管理體制。省和設(shè)區(qū)市政府要加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的統(tǒng)籌，落實(shí)縣（市、區(qū)）政府主體責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、城市社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)村村民自治組織的作用。

要加強(qiáng)學(xué)前教育管理隊(duì)伍建設(shè)。目前，全國教育行政部門學(xué)前教育管理力量極其薄弱，27個(gè)省份沒有專門學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，多為兼職干部負(fù)責(zé)；設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)的4個(gè)省份，也只有2-3個(gè)編制。這與我國學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展很不匹配，難以適應(yīng)日益繁重而復(fù)雜的管理任務(wù)。

要明確政府各部門發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方存在政府部門職責(zé)不清晰、履職不到位，部門之間相互推諉、扯皮等現(xiàn)象。比如，按規(guī)定小區(qū)配套幼兒園應(yīng)“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用”，但由于涉及多個(gè)部門，在規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收、移交、舉辦等多個(gè)環(huán)節(jié)缺乏聯(lián)審、聯(lián)批、聯(lián)管機(jī)制，難以真正落實(shí)。

要加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的監(jiān)督和管理。一些地方對(duì)幼兒園準(zhǔn)人審批、招生收費(fèi)、教師資質(zhì)、安全衛(wèi)生、保教質(zhì)量等方面缺乏經(jīng)常性、制度性監(jiān)管和指導(dǎo)。對(duì)民辦幼兒園的監(jiān)管涉及多個(gè)部門，缺乏有效的監(jiān)管辦法與措施。

明確學(xué)前教育資源的供給體制

李克強(qiáng)總理在2018年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：要多渠道增加學(xué)前教育資源供給。這里的多渠道，當(dāng)然包括政府、公民個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體，等等。國家應(yīng)通過立法明確我國學(xué)前教育政府主導(dǎo)，公辦、民辦并舉的學(xué)前教育資源供給體制。

各級(jí)政府首先必須履行好學(xué)前教育公共服務(wù)職責(zé)。強(qiáng)化政府在學(xué)前教育資源供給中的主導(dǎo)作用，是確保學(xué)前教育公益屬性、促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的必然要求。不能不承認(rèn)，我國學(xué)前教育的快速發(fā)展民辦教育發(fā)揮了重要作用。截至2016年，全國共有公辦園8.56萬所，占35.7%；民辦園15.42萬所，占64.3%。2011年以來新增幼兒園中53.1%是民辦園；新增在園幼兒中75.1%在民辦園就讀?？梢哉f，過去幾年民辦園為我國學(xué)前教育加快普及作出了歷史性貢獻(xiàn)，在緩解公共財(cái)政壓力、擴(kuò)大學(xué)前教育資源等方面發(fā)揮了積極作用。但是，要解決我國學(xué)前教育發(fā)展中出現(xiàn)的“入公辦園難”“入民辦園貴”的問題，各級(jí)政府必須切實(shí)辦好公辦幼兒園，發(fā)揮公辦幼兒園對(duì)學(xué)前教育健康發(fā)展的引領(lǐng)作用，發(fā)揮公辦幼兒園對(duì)民辦幼兒園過高收費(fèi)行為的調(diào)節(jié)和平抑作用，發(fā)揮公辦幼兒園保障基本、兜住底線的作用。

從國家層面立法完善城鎮(zhèn)居住區(qū)幼兒園配套建設(shè)政策。適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速和“全面二孩”政策帶來的城鎮(zhèn)學(xué)前教育資源供給不足的局面，必須強(qiáng)化城鎮(zhèn)居住區(qū)幼兒園配套建設(shè)政策。將城鎮(zhèn)幼兒園納入城鎮(zhèn)居住區(qū)作為公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配套建設(shè)，是最節(jié)約土地、資金的一種公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方式，強(qiáng)化配套建設(shè)是未來我國城鎮(zhèn)學(xué)前教育資源供給的主要方式。落實(shí)城鎮(zhèn)居住區(qū)幼兒園配套建設(shè)政策，必須做到“七同步”：一是學(xué)前教育布局規(guī)劃與城鎮(zhèn)詳細(xì)控制性規(guī)劃同步；二是土地“招拍掛”與幼兒園建設(shè)土地出讓規(guī)劃同步；三是開發(fā)商居住區(qū)建設(shè)規(guī)劃與配套幼兒園建設(shè)規(guī)劃同步；四是開發(fā)商居住區(qū)建設(shè)與配套幼兒園建設(shè)同步；五是開發(fā)商居住區(qū)樓盤驗(yàn)收與配套幼兒園建設(shè)驗(yàn)收同步；六是居住區(qū)配套幼兒園建成啟用與開發(fā)商向教育部門移交幼兒園的產(chǎn)權(quán)同步；七是居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)與各部門責(zé)任監(jiān)管同步。

完善支持民辦幼兒園發(fā)展的政策環(huán)境。在今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，民辦幼兒園仍然是我國學(xué)前教育資源的重要來源。國家應(yīng)該通過立法明確對(duì)學(xué)前教育的支持政策，包括土地、稅收、公共財(cái)政支持等。

明確公辦幼兒園機(jī)構(gòu)編制和教師編制

從總體上講，當(dāng)前我國各地公辦幼兒園的發(fā)展處于“兩無狀態(tài)”：一是公辦幼兒園沒有機(jī)構(gòu)編制。二是公辦幼兒園沒有公辦教師編制。以山東省為例，按照省編辦核定公辦幼兒園編制規(guī)定的口徑，全省黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道幼兒園8297處，其中獨(dú)立法人事業(yè)單位1282處，僅占總數(shù)的15.45%，85%的公辦幼兒園沒有納入事業(yè)編制管理。同時(shí)，全省公辦幼兒園共有教師112836人，其中在編教師31523人，僅占公辦園教師總數(shù)的27.94%。

造成這種局面的根本原因是，國家對(duì)公辦事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制以2012年為底數(shù)進(jìn)行“只減不增”的總量管理，導(dǎo)致2012年以來新增公辦幼兒園無法核定機(jī)構(gòu)編制和教師編制，而我國學(xué)前教育恰恰是2010年以來進(jìn)入了決速發(fā)展期。建議國家以?。ㄊ校閱挝唬瑔为?dú)核定縣（市、區(qū)）級(jí)人民政府舉辦的實(shí)驗(yàn)幼兒園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心幼兒園機(jī)構(gòu)和教師編制總量，以滿足我國公辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本需要。

加快公辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，必須通過立法破解各地公辦幼兒園無機(jī)構(gòu)編制和無公辦教師編制的局面。國家層面要盡快出臺(tái)公辦幼兒園教師編制標(biāo)準(zhǔn)，突破對(duì)幼兒園編制的總量控制，指導(dǎo)督促地方出臺(tái)編制標(biāo)準(zhǔn)并按標(biāo)準(zhǔn)核定幼兒園教師編制，解決好公辦園事業(yè)單.位法人登記問題。

明確我國學(xué)前教育的保障機(jī)制

盡快建立符合我國實(shí)際的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障機(jī)制，是加快我國學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的緊迫任務(wù)。一是優(yōu)化財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，新增教育經(jīng)費(fèi)向?qū)W前教育傾斜，提高財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例。2016年，我國財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例為4.22%，明顯低于學(xué)前教育同等普及國家平均8-10%的水平。二是改進(jìn)中央財(cái)政對(duì)地方學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)補(bǔ)助辦法，采用依據(jù)各省份人均財(cái)力、幼兒園在園兒童數(shù)量和各地辦園成本進(jìn)行分配。三是加大省級(jí)財(cái)政用于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，一般應(yīng)不低于中央財(cái)政對(duì)地方的學(xué)前教育專項(xiàng)補(bǔ)助額度。

建立“以縣為主”，省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)分擔(dān)的學(xué)前教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制。目前，全國還有17個(gè)省份沒有建立學(xué)前教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)。有的地方雖然建立了，但標(biāo)準(zhǔn)很低，如有的省份每年每生僅為50元；有的地方即使建立了，也沒有真正落實(shí)。督促各地健全學(xué)前教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)或生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)前教育財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制。

建立普惠性民辦幼兒園財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。大力支持民辦幼兒園的發(fā)展，是我國加快學(xué)前教育發(fā)展的重要政策取向。目前，全國22個(gè)省份尚未出臺(tái)對(duì)普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等扶持性政策。

健全家庭學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。各地要盡快建立公辦幼兒園保教費(fèi)定期調(diào)整機(jī)制。公辦幼兒園保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且長期得不到調(diào)整?？h城幼兒園一般200-300元/生/月，鄉(xiāng)村幼兒園一般100元/生/月左右，有的地方甚至只有50元/生/月。過低的學(xué)前教育家庭成本分擔(dān)，最終損害的還是幼兒的教育權(quán)益。

明確幼兒教師社會(huì)保障機(jī)制

發(fā)展學(xué)前教育，提高學(xué)前教育保教質(zhì)量，歸根到底必須建設(shè).支高素質(zhì)的幼兒教師隊(duì)伍。

全國幼兒教師隊(duì)伍整體素質(zhì)之所以不高，與這支隊(duì)伍的待遇低、保障差導(dǎo)致的職業(yè)吸引力低有極大的關(guān)系。 2016年教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國幼兒園教師年平均工資為3.5萬元，遠(yuǎn)低于小學(xué)教師8.1萬元。公辦幼兒園非在編教師、民辦幼兒園教師待遇尤低。據(jù)調(diào)查，全國公辦幼兒園在編教師月平均工資為5412元，非在編教師為2371元，民辦幼兒園教師僅為1751元。目前，社會(huì)上流行一種說法，“帶小的不如帶老的，干幼教的不如當(dāng)保姆的”。不少教師的收入達(dá)不到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。更嚴(yán)重的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的非在編教師和村集體辦園、民辦幼兒園的教師，基本都沒有交納任何社會(huì)保險(xiǎn)，這些幼兒教師的后半生沒有任何保障。正因?yàn)槿绱恕肮k幼兒園教師盼編制，民辦幼兒園教師盼保險(xiǎn)”。

不能不承認(rèn)，在很長的一段時(shí)間內(nèi)，非公辦教師將是我國幼兒園教師隊(duì)伍的主體，要讓這支隊(duì)伍待遇有保障、工作有尊嚴(yán)，必須通過立法健全幼兒教師工資待遇和社會(huì)機(jī)制，幼兒園聘用教職工必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，與教職工簽訂聘用合同或勞動(dòng)合同，依法保障幼兒園教師工資發(fā)放，而巨平均工資不得低于本地區(qū)城鎮(zhèn)職工平均工資水平，并按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，足額繳納“五險(xiǎn)一金”。這既是穩(wěn)定幼兒教師隊(duì)伍的當(dāng)務(wù)之急，也是不留隱患、保持幼兒教師隊(duì)伍長治久安的治本之策。