立法是學前教育健康持續(xù)發(fā)展的根本保證

虞永平

學前教育立法是依法治國的有機組成部分，也是學前教育在新時代健康持續(xù)發(fā)展的必由之路。我國學前教育事業(yè)處于發(fā)展的關鍵時期，有很多長期以來不能得到充分解決的重點問題和關鍵問題，迫切需要以法律的手段加以根本解決。因此，必須深入研究和積極推進學前教育立法。

一、學前教育面臨的困難和挑戰(zhàn)

我國的學前教育是基礎教育中發(fā)展最薄弱的部分，基礎差，發(fā)展滯后，不能很好地滿足人民群眾的需要，出現(xiàn)了“入園難”“入園貴”和“質量低”的問題。2010年以來，國家高度重視學前教育的發(fā)展，在全國實施了學前教育行動計劃，學前教育得到了前所未有的發(fā)展。各地大量新增和改擴建幼兒園，普惠性幼兒園不斷增加，農村學前教育規(guī)?？焖贁U大。入園率持續(xù)攀升，學前三年教育得到基本普及，2016年學前三年毛入園率已達77.4%，“入園難”問題得到緩解，是新中國成立以來學前教育資源增長最快的時期。各級政府采取有效措施扶持困難家庭和弱勢群體兒童，“入園貴”問題得到緩解。與此同時，幼兒園教師隊伍數(shù)量明顯增加，2016年全國幼兒園專任教師達223.21萬，確保了學前教育的發(fā)展和質量的提升。

但是，我國學前教育依然存在發(fā)展不平衡和不充分的問題。資源不足的矛盾依然是主要矛盾，優(yōu)質資源的短缺催生了新的“入園難”問題。公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數(shù)量仍然不足，有可能生發(fā)新的“入園貴”問題。學前教育的發(fā)展離廣大人民群眾的期盼還有不小的距離，辦好學前教育仍然任重道遠。當前，學前教育面臨的主要困難和挑戰(zhàn)有以下幾個方面：

（一）學前教育資源不足，結構不合理

從全國范圍看，依然存在學前教育資源不充足的問題。普惠性資源尤其是有較高質量的普惠性資源的供需矛盾尤為突出。首先，按照國家第三期學前教育行動計劃的要求，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，因此在未來三年中，學前教育資源的剛性需求是巨大的。其次，全國不少地區(qū)幼兒園班容量較大，安全隱患多，要將每班幼兒調整到國家規(guī)定的標準，需要增加大量資源。再次，“單獨二孩”政策實施后的第二批幼兒即將入園，不少幼兒園已經(jīng)感受到了新的入園壓力，隨著“全面二孩”政策后出生的幼兒逐步入園，資源不足的問題將更加突出。因此，增加資源供給，滿足廣大人民群眾基本的學前教育需求，仍是今后一個時期發(fā)展學前教育的第一要務。

目前看來，東部人口移人地區(qū)的狀況特別值得關注。2017年江蘇昆山市總人口255萬，其中戶籍人口86萬，僅占1/3。學前教育實際需要學位9.18萬個，而幼兒園設計規(guī)模1808個班級，吸納幼兒6.3萬人，學位缺口達2.8萬個，約815個班級。隨著人口持續(xù)東遷，這個矛盾將進一步加劇。按現(xiàn)有政策，供地、建設、編制的供應幾乎已到極限。各級政府必須深人研究，調整政策，創(chuàng)新機制，否則勢必導致大班額和無證園的產(chǎn)生。

公辦及公辦性質的幼兒園占比偏低。根據(jù)教育部統(tǒng)計，2016年全國公辦及公辦性質的幼兒園占比35.7%，民辦園占比64.3%。這與第三期學前教育行動計劃提出的2020年普惠性資源達到80%的目標仍存在較大距離。普惠性資源不足是形成新的選擇性“入園難”的主要原因，甚至有可能導致“入園貴”。由于資源不足，許多適齡幼兒進入無證園。據(jù)對29個省份的調查，約有5.9萬所無證園，在園幼兒達422萬。一些省份無證園超過8000所，個別縣無證園竟然是有證園的6倍。因此，資源不足是教育質量和安全的重要影響因素。

（二）經(jīng)費投入明顯不足，家庭支出偏高

我國學前教育投入水平偏低。經(jīng)合組織（OECD）國家投向早期教育的財政性經(jīng)費平均為GDP的0.7%。其中智利、丹麥、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、芬蘭、冰島、瑞典等國家的學前教育財政性投入占本國GDP的1.0%以上。聯(lián)合國教科文組織數(shù)據(jù)顯示，2010-2014年間，可獲得有效數(shù)據(jù)的早期教育經(jīng)費約占國家財政性教育經(jīng)費的6.77%-7.27%。而據(jù)統(tǒng)計，2015年我國學前教育財政性經(jīng)費占GDP比例和學前教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比例分別為0.15%和4.22%。

此外，家庭分擔學前教育成本的比例偏高。根據(jù)教育部財務司《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2016》數(shù)據(jù)測算，到2015年，我國已有25個省級行政區(qū)家庭分擔比例超過50%。美國人類發(fā)展服務部曾經(jīng)將兒童保教收費的合理比例定位為相當于家庭收入的10%，但最近將此標準降低為7%。

（三）幼兒教師隊伍水準不高，待遇地位較低

首先，幼兒教師隊伍數(shù)量嚴重不足。我國幼兒園存在大班額運行和缺配運行的狀況，不少幼兒園的班級人數(shù)明顯甚至成倍高于國家規(guī)定，兩教.保沒有配備到位。隨著生育政策調整后出生的兒童逐漸人園，如果按照目前的師資培養(yǎng)規(guī)模和速度，到2020年將缺少教職工近200萬。

其次，幼兒園教師總體質量偏低。2016年，幼兒園專任教師中，本科及以上為19.86%，?？茷?6.67%，高中及以下為23.46%，幼兒園專任教師以?？茖W歷及以下為主。此外，不具有幼兒園教師資格證的專任教師數(shù)量很大，一些地區(qū)持證幼兒園教師不足“半。

再次，幼兒園教師待遇低，缺乏尊嚴感和職業(yè)榮譽感。不少公辦園編制不足，甚至一個園就1-2人有編制，非在編教師收入不足在編教師的一半。在我們的調查中，公辦非在編幼兒教師收入不足在編幼兒教師收入60%的縣（區(qū)）占總體調查樣本的75%，有些縣市的公辦非在編幼兒教師收入僅為在編幼兒教師收入的約30%。教師待遇低，隊伍不穩(wěn)定，無證教師比例大，更難于吸引優(yōu)秀的生源報考學前教育專業(yè)。

（四）學前教育質量不高，安全隱患較多

由于受師資質量、家長觀念及小學超前教育等因素的影響，一些幼兒園還存在“小學化”現(xiàn)象，違背幼兒的身心發(fā)展規(guī)律和學習特點，以小學生的作息時間、學習內容及學習方式要求幼兒，注重特長教育、提前教育及強化訓練，讓幼兒死記硬背，把大量時間用在符號化的學習上，嚴重影響學前教育質量。

我們通過對近十年新聞媒體曝光并確認的165起幼兒傷害事件的研究發(fā)現(xiàn)，涉事的民辦園占93.8%，公辦園占6.3%，其中未注冊民辦園占5.56%.英國學者研究發(fā)現(xiàn)：兒童保育質量中，質量最低的服務是由私立部門提供的，而質量最可靠的則是公共部門。因此，加強公共投入是提升保育質量的關鍵。

二、學前教育立法應解決的主要問題

學前教育存在的問題，僅僅依靠行政手段已經(jīng)很難得到有效解決。必須采用法律的手段加以有效解決。學前教育立法應重點解決以下幾個問題。

（一）對學前教育價值認知和科學普及問題

目前，公眾和各級政府部門對學前教育價值或重要性的認識是不夠清晰和一致的，在一些關鍵問題上還缺乏法律意義上的明確認識。比如，學前教育到底有多么重要？學前教育對幼兒的終身發(fā)展、對群眾和民生以及對國家和民族到底意味著什么？為什么對學前教育必須高度重視、大力投入、積極推動和強力維護？為什么說發(fā)展學前教育是國家和各級政府的基本責任和義務？一些地方對學前教育的管理和投入隨意性太大，專業(yè)管理人員缺失，沒有制度化的學前教育投入，沒有真正把發(fā)展學前教育當作政府的重要責任。這些問題的出現(xiàn)，根源是對學前教育價值的認識不清晰。

在厘清學前教育價值的基礎上，認識學前教育的規(guī)律、按照規(guī)律發(fā)展和管理學前教育是科學普及學前教育的關鍵。學前教育最核心的規(guī)律是幼兒身心發(fā)展規(guī)律，這是學前教育規(guī)律的源頭。幼兒身心發(fā)展的規(guī)律，催生幼兒教師勞動的規(guī)律。幼兒的身心發(fā)展規(guī)律和學習特點決定了他們不能學習很多高深知識，更多是在生活化和游戲化的教育中逐步積累新經(jīng)驗。因此，幼兒教師必須關注幼兒的現(xiàn)實生活，同時深入觀察自己所面對的每一個幼兒的行為表現(xiàn)，分析他們的發(fā)展特點和需要，有針對性地為每一個幼兒提供適宜、可選擇、有趣味的環(huán)境和材料，以便引發(fā)幼兒與同伴、環(huán)境的相互作用。幼兒教師勞動的規(guī)律，還表現(xiàn)在兒童處在身心發(fā)展的重要階段，生活能力和自理能力還比較弱，特別需要老師周到的照顧和親切呵護。幼兒教師勞動的規(guī)律，呼喚學前教育管理的規(guī)律。幼兒教師的工作是保育和教育相結合的。幼兒教師的勞動具有針對性、適宜性和創(chuàng)造性。因此，幼兒教育的管理應充分考慮幼兒教師的工作規(guī)律，了解幼兒教師的基本素養(yǎng)，尊重幼兒教師的人格尊嚴，為幼兒教師進一步發(fā)展創(chuàng)造條件。

（二）對學前教育的投入和保障問題

對學前教育的投入就是對未來的投入。因此，學前教育投入需要的不只是經(jīng)費，還需要遠見和立場。學前教育是社會公共服務，是公益事業(yè)，政府對學前教育負有重要的責任。政府的職能之.就是促進社會事業(yè)的發(fā)展，為廣大人民群眾提供便利的服務。正是從這個意義上說，學前教育也是民生工程，涉及千家萬戶的利益，提供普惠公益的學前教育就是重要的民生事項。各級政府都擔負著對學前教育的投入責任。對學前教育的投入應該納入各級政府的經(jīng)常性財政預算，財政性學前教育經(jīng)費應該達到基本與世界接軌的比例，確?；緦W前教育資源的有效供應、學前教育運轉經(jīng)費的基本落實。政府與家庭合理分擔學前教育成本，確保學前教育的健康發(fā)展。

推進學前教育發(fā)展是一項綜合性工作，需要政府多個部門的協(xié)同配合，各自發(fā)揮自己的職能作用，給學前教育的發(fā)展提供多方面保障。長期以來，我國學前教育實行的是政府主導，教育、發(fā)改、財政、規(guī)劃、土地、建設、衛(wèi)生、公安、編辦等政府各部門協(xié)同管理的模式。政府各部門共管學前教育具有協(xié)同性和整體性的同時，帶來了分割、推諉、牽制等弊端，往往導致管理效率下降，學前教育發(fā)展受到影響。學前教育立法應從根本上解決這個問題。

（三）對學前教育責任的落實和追究問題

發(fā)展學前教育的責任單單有認識是不夠的，必須有法律的約束和監(jiān)督。誰擁有發(fā)展學前教育的責任？學前教育的責任主體有哪些？學前教育責任的具體行為有哪些？如何維護學前教育的公益普惠？如何確保學前教育的投入？如何確保學前教育有質量地運行？如何加強學前教育的管理？這些問題不是沒有答案，在國家的相關文件中都有具體要求，責任主體和責任行為是很明確的。但是，無視責任和推卸責任的現(xiàn)象大量存在，責任不落實的現(xiàn)象大量存在。這意味著政策的制約性已經(jīng)明顯不足，必須從法律層面加強對落實學前教育責任的約束。

為了有效落實學前教育責任，就需要進行學前教育的責任追究。我國學前教育發(fā)展不平衡，總體上說存在沿海和內地、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異，長期以來這種差異被看作是經(jīng)濟上的差異導致的。但具體看，內地不乏學前教育發(fā)展的先進個案，沿海也有不少學前教育發(fā)展明顯滯后的個案。分析這些個案，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，對學前教育的認識和責任落實是發(fā)展學前教育的重要影響因素。目前，還有一些地方學前教育資源嚴重不足，無證園和無證教師大量存在，幼兒園班額大大超過國家標準。這些問題的責任是很明確的，但誰在承擔責任？又有誰在追究責任？追究了誰的責任？一些地方政府已經(jīng)將學前教育發(fā)展納入政府責任書和政府責任考核的內容之中，這是一個進步，但那僅僅是影響整體履職的成績，難以達成真正意義上的法律責任追究。如果缺乏責任落實和追究的法律環(huán)境，學前教育的健康發(fā)展是難以實現(xiàn)的。

三、學前教育立法的聚焦點

我國學前教育正處在特殊的歷史階段，面臨特殊的問題和挑戰(zhàn)。學前教育立法應聚焦核心，切中要害，突出關鍵。

（一）提升社會認知

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“增進民生福社是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展?！币獜娀瘜W前教育是社會公共事業(yè)，是重要的公共服務，是重要的民生事項的觀念。學前教育是我國國民教育體系的有機組成部分，是基礎教育的重要階段。學前教育將影響兒童的終身發(fā)展，關系千家萬戶的切身利益，關系國家和民族的未來。學前教育是我國人才強國戰(zhàn)略的起始環(huán)節(jié)，投入學前教育就是為國家的未來投資，就是構筑國家未來的財富和競爭力。正如聯(lián)合國教科文組織前總干事馬約爾所言：“我們留下一個怎樣的世界給兒童，很大程度上取決于我們給世界留下怎樣的兒童。”西方國家高度重視學前教育，把學前教育看成是看不見的、保護未來的“軍隊力量”。例如，美國《先行計劃法》《不讓一個孩子掉隊法》等法案，甚至《國防法案》都強調了早期教育對于兒童、家庭和國家的重要性，體現(xiàn)了搶占未來制高點的新智慧，體現(xiàn)了國家對發(fā)展早期教育的決心和意志?？梢?，要站在國家戰(zhàn)略的高度上，去規(guī)劃和推進學前教育事業(yè)。

（二）規(guī)約政府責任

發(fā)展學前教育是政府的重要責任。學前教育法應以法律的手段規(guī)約政府對發(fā)展學前教育的責任，并通過執(zhí)法檢查等形式督促落實。政府對學前教育的主要責任應該是：第一，科學規(guī)劃責任?？茖W規(guī)劃是解決“入園難”和“入園貴”的關鍵?？茖W把握學前教育需求，按照就近、公益原則規(guī)劃學前教育發(fā)展，是政府的重要責任。第二，建設監(jiān)督責任。根據(jù)學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，政府需要承擔起必要的建設責任。在城市，政府要通過土地劃撥等形式監(jiān)督小區(qū)配套幼兒園建設，并確保將小區(qū)配套幼兒園的辦學選擇權掌握在教育主管部門，優(yōu)先舉辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園。確保公辦幼兒園的比例保持在50%以上。公辦園的品質是我國辦園過程中長期積淀和發(fā)展起來的，其質量優(yōu)勢是顯而易見的，當前保持公辦園的數(shù)量，不只是為了體現(xiàn)公益性，還在于發(fā)揮其引領和輻射作用。第三，投入責任。學前教育的質量主要不是取決于房舍，而是取決于運轉過程。必要的運轉經(jīng)費、設施設備、圖書玩具以及合格并敬業(yè)的教師隊伍，對學前教育的質量起著非常重要的作用。加強投人就是保持幼兒園的優(yōu)質運轉，就是真正促進兒童的健康成長。第四，管理責任。學前教育是一個復雜的系統(tǒng)，涉及園內外多層次的復雜關系，涉及各類育人責任的落實及成效，必須加強管理，確保有效運行和各類人員積極性的充分調動。

（三）確保教師待遇

幼兒園教師是專業(yè)人員，經(jīng)過了專業(yè)訓練，擁有專業(yè)的知識、能力和倫理，具有不可替代性。教師是學前教育質量的核心影響因素。要強化幼兒園教師的專業(yè)準人，確保師資隊伍的質量。幼兒園教師面對3-6歲的兒童，需要多方面的專業(yè)能力和全科的知識結構，需要創(chuàng)造性生成課程，整日制、不間斷的工作需要付出大量艱辛的勞動。要充分理解幼兒教師勞動的特殊性和重要性，全面落實《教師法》，確保幼兒園教師與義務教育階段教師獲得同樣待遇。要降低幼兒園教師的流失率和應屆學前教育師范畢業(yè)生的換崗率。要通過立法，讓廣大幼兒園教師有尊嚴地生活和工作，為幼兒園教師創(chuàng)造一個安心工作、積極有為的良好工作氛圍。