易地扶貧搬遷機(jī)制體系研究

白永秀，寧　啟

(西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西 西安　710127)

一、問題提出

消除貧困、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕,是中國共產(chǎn)黨人的歷史使命與根本目標(biāo),也是我國國家制度的本質(zhì)要求。長期以來黨和國家“不忘初心,牢記使命”,對貧困問題極為重視并做出了不懈努力。新中國成立后,面對封建土地私有制遺留下來的貧困現(xiàn)狀,黨和國家在全國范圍內(nèi)推行徹底的土地制度改革,并在隨后進(jìn)行了農(nóng)業(yè)社會主義改造,為農(nóng)民脫貧提供了最基本的生產(chǎn)資料。同時(shí)，通過交通道路、農(nóng)田灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立農(nóng)村“五保”制度等手段改善農(nóng)村貧困現(xiàn)狀。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,由于國家能力有限,對農(nóng)村貧困問題的應(yīng)對只能通過小規(guī)模、救濟(jì)型的方式進(jìn)行,進(jìn)展緩慢,成效微小,在一些特殊階段與特殊年代甚至造成貧困問題的加劇。改革開放以來,伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,同時(shí)為了配合實(shí)現(xiàn)“三步走”戰(zhàn)略,從20世紀(jì)80年代中期起,國家開始轉(zhuǎn)變扶貧思路,逐步以開發(fā)式扶貧代替救濟(jì)式扶貧。1986年,國家設(shè)立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,即如今的國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,標(biāo)志著開發(fā)式扶貧在我國正式啟動(dòng)。從1986年至2000年,國家通過設(shè)立與行政體制相配套的扶貧開發(fā)辦公室,以貧困縣為重點(diǎn),著力解決普遍性的貧困問題;從2001年至2012年,國家制定并實(shí)施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(201201)》,并在全國范圍內(nèi)確定了14.81萬個(gè)貧困村,以貧困村為著力點(diǎn)，通過整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞動(dòng)力培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移安置等方式,有針對性地對區(qū)域性貧困特別是西部地區(qū)的貧困問題進(jìn)行根本性解決。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展與貧困問題的有效改善,進(jìn)入新世紀(jì)的第二個(gè)十年,原有扶貧思路下減貧措施的邊際效益不斷遞減,減貧成效有所降低、出現(xiàn)瓶頸,由縣到村的扶貧雖不斷深入推進(jìn)但依舊難以有效聚焦到個(gè)體,同時(shí)對于集中連片特困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀無法從根本上得到扭轉(zhuǎn),貧困中的“關(guān)鍵少數(shù)”問題仍得不到徹底解決。對此,2013年習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧思想,通過由村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡,對貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。在2013年6月的貴州考察與2015年10月的減貧與發(fā)展高層論壇上,習(xí)近平總書記又分別提出“六個(gè)精準(zhǔn)”*六個(gè)精準(zhǔn)，即扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。的扶貧要求和“五個(gè)一批”*五個(gè)一批，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。的脫貧措施,成為精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的基本要求與主要途徑。其中“易地搬遷脫貧一批”成為解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”這一深層貧困問題的根本辦法,強(qiáng)調(diào)通過對生存條件惡劣地區(qū)的貧困人口進(jìn)行搬遷安置,以在2020年完成農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)。截至2017年末,全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9 899萬人減少至3 046萬人,累計(jì)減少6 853萬人,其中易地扶貧搬遷830萬人;貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至3.1%,累計(jì)下降7.1個(gè)百分點(diǎn)*數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局,http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180201-1579703.html。,取得了新世紀(jì)以來最大的減貧成效。作為精準(zhǔn)扶貧的重要手段,易地扶貧搬遷工程在實(shí)現(xiàn)全面脫貧中起到關(guān)鍵性作用,這一工程能否順利開展并達(dá)到預(yù)期目標(biāo),直接關(guān)系著全面建成小康社會的成敗問題。

然而,近年來易地扶貧搬遷在取得重大進(jìn)展的同時(shí),也不斷暴露出一些問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是搬遷戶思想認(rèn)識不到位,“等、靠、要”思想嚴(yán)重,以致出現(xiàn)“富搬貧不搬,濟(jì)富不濟(jì)貧”的現(xiàn)象,有違易地扶貧搬遷的初衷。二是黨員干部被動(dòng)扶貧,以全面建成小康社會為時(shí)間終點(diǎn),通過包攬式的扶貧手段對貧困群眾的生活進(jìn)行兜底保障,以期將貧困群眾的生活維持在貧困線以上直至2020年,造成“救濟(jì)陷阱”進(jìn)一步弱化貧困群眾志氣。三是后續(xù)配套環(huán)節(jié)不到位,搬遷安置之后的生存與發(fā)展問題沒有得到有效重視,出現(xiàn)“搬而不富、搬而更貧”現(xiàn)象,返貧問題突出。這既有土地、資金、人才供應(yīng)不足的問題,但較大程度上歸因于政策規(guī)劃的短視與脫節(jié)。四是效率低下,易地扶貧搬遷工程每個(gè)環(huán)節(jié)的落實(shí)都會觸碰多方的利益,政出多門與各自為政的現(xiàn)象同時(shí)存在,需要耗費(fèi)大量的時(shí)間與精力來進(jìn)行協(xié)調(diào),延緩了搬遷的速度且收效不大。對此我們認(rèn)為有必要從易地扶貧搬遷過程的全環(huán)節(jié)入手構(gòu)建機(jī)制,形成易地扶貧搬遷的機(jī)制體系,包含宣傳動(dòng)員機(jī)制、搬遷補(bǔ)償機(jī)制、生計(jì)接續(xù)機(jī)制、能力提升機(jī)制、公共服務(wù)保障機(jī)制、社會網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制與聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制,從而有針對性地解決相關(guān)問題。通過這些機(jī)制作用的發(fā)揮,助力實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷工程的扶貧目標(biāo)以及更長遠(yuǎn)地實(shí)現(xiàn)搬遷點(diǎn)居民的全面發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對易地扶貧搬遷理論與實(shí)踐的研究起步較晚,直至邁入新世紀(jì),隨著我國貧富差距的進(jìn)一步拉大以及扶貧工作的深入開展,易地扶貧搬遷才逐漸走進(jìn)學(xué)術(shù)界的視野。新世紀(jì)初,作為最初試點(diǎn)的易地扶貧搬遷工程僅在寧夏、內(nèi)蒙古、貴州、云南四個(gè)西部省區(qū)進(jìn)行,這一時(shí)期學(xué)術(shù)界對易地扶貧搬遷的研究僅僅停留在表層的紀(jì)實(shí)性觀察與案例分析上,沒有深入探討這一扶貧工程的內(nèi)在機(jī)理。黨的十八大之后,在精準(zhǔn)扶貧的政策號召與全面建成小康社會的目標(biāo)約束下,易地扶貧搬遷受到前所未有的重視?；谥笆嗄暌椎胤鲐毎徇w工程試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)與新時(shí)期扶貧工作的具體要求,這一時(shí)期對于易地扶貧搬遷的研究呈現(xiàn)井噴式的增長,相關(guān)研究成果豐富。

經(jīng)過多年的實(shí)踐探索,我國各地區(qū)在移民搬遷中積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。暢瑞從城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤入手,指出這一政策在提供新村建設(shè)的用地指標(biāo)、提供建設(shè)資金、提高建設(shè)用地集約水平等方面,對易地扶貧搬遷具有積極作用[1]。姚樹榮則以四川省的“嘉明模式”為對象,考察了宅基地有償退出在易地扶貧搬遷中的作用。提出這種方式具有使宅基地價(jià)值顯化、以土地發(fā)展權(quán)換取資金、建立扶貧長效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)“雙保障”的優(yōu)點(diǎn),但在指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍、群眾參與度方面還需進(jìn)一步改進(jìn)[2]。宮留記通過對已有的PPP模式、政府購買服務(wù)、資產(chǎn)收益扶貧、電商扶貧等新型市場化扶貧行為進(jìn)行分析,率先提出建立市場化的扶貧機(jī)制,提高精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性與效率[3]。葉青系統(tǒng)總結(jié)了貴州省的經(jīng)驗(yàn),對于政策實(shí)踐,提出通過設(shè)置符合當(dāng)?shù)靥厣姆ㄒ?guī)制度、設(shè)立“扶貧開發(fā)投資有限責(zé)任公司”創(chuàng)新資金籌集管理模式、重視民眾話語權(quán)表達(dá)與內(nèi)生動(dòng)力的提升來構(gòu)建多元互動(dòng)型政策實(shí)踐網(wǎng)絡(luò);對于資本重置,提出通過“非農(nóng)安置”、培育發(fā)展能力、推進(jìn)社會融入來改變貧困群體原有的經(jīng)濟(jì)、社會、文化資本[4]。在安置方式方面,陳源對甘肅省自2010年以來實(shí)施易地扶貧搬遷的方式方法和基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理總結(jié),主要經(jīng)驗(yàn)是結(jié)合省內(nèi)貧困人口“大分散,小集中”的特點(diǎn),在安置方面依托工程建設(shè)項(xiàng)目與小城鎮(zhèn)、中心村進(jìn)行集中安置,同時(shí)注重以市場行為引導(dǎo)搬遷群眾思想意識的轉(zhuǎn)變和技能素質(zhì)的提升,取得了顯著效果[5]。李垚棟以山西省的實(shí)踐為樣本,從不同組織主體角度,對政府組織、政府+企業(yè)組織、社會力量組織三種模式的成本、穩(wěn)定性、滿意度、就業(yè)四方面進(jìn)行了比較,認(rèn)為政府+企業(yè)模式對于改善人居環(huán)境、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)具有長效作用,值得推廣[6]。

對于易地扶貧搬遷存在問題的研究,近年來學(xué)術(shù)界關(guān)注得較為全面,但相對集中于生計(jì)問題。何得桂認(rèn)為土地資源與環(huán)境承載力、搬遷成本與資金供給、產(chǎn)業(yè)配套與生計(jì)脆弱之間的矛盾,形成陜南移民搬遷的結(jié)構(gòu)性制約因素,問題的解決不能僅僅依靠制度的設(shè)計(jì),更要注重社會力量的“外部支持”[7]。鄢聞發(fā)現(xiàn)陜南地區(qū)移民的可持續(xù)生計(jì)大多受生態(tài)環(huán)境、社會保障、經(jīng)濟(jì)水平、個(gè)人素質(zhì)等方面的負(fù)向影響,提出以土地資源、特色產(chǎn)業(yè)、技能培訓(xùn)、社會保障為抓手進(jìn)行提升[8]。李聰、陳勝東分別對陜南地區(qū)與贛南原中央蘇區(qū)的易地移民搬遷成效進(jìn)行實(shí)證測度,通過對搬遷農(nóng)戶與非搬遷農(nóng)戶生計(jì)資本的比較,結(jié)果均顯示移民搬遷行為一方面使搬遷農(nóng)戶自然資本受損,但更重要的是顯著提高了搬遷農(nóng)戶的物質(zhì)資本、金融資本、社會資本與人力資本,具有顯著的減貧效果[9] [10]。徐錫廣等則對貴州省移民搬遷的可持續(xù)生計(jì)進(jìn)行了量化測度,結(jié)果顯示貴州省移民搬遷的移民生計(jì)雖有正向變化,但還不具備可持續(xù)性,仍有待提高[11]。高聰穎分析了易地扶貧搬遷存在的安置群眾意愿偏差、后續(xù)發(fā)展政策缺乏系統(tǒng)、自身發(fā)展能力低下、社會管理與公共服務(wù)不足、社會力量支持欠缺等問題對移民生計(jì)的影響,提出應(yīng)以“就業(yè)與增收”為導(dǎo)向加強(qiáng)安置群眾財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和間接收益,解決可持續(xù)生計(jì)問題[12]。

在其他問題方面,張紅霞研究了陜南移民搬遷中的金融問題,金融服務(wù)相對滯后、金融機(jī)構(gòu)較少、選擇性支持、資金投放力度小、地方配套不足、資金監(jiān)管不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象嚴(yán)重,資金不足及使用效率低下致使陜南移民搬遷面臨諸多困難[13]。彭瑋基于在湖北省的調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)搬遷中忽視群眾意愿、補(bǔ)償政策負(fù)向激勵(lì)、安置社區(qū)后期治理不到位、搬遷遷出地荒廢等現(xiàn)象嚴(yán)重[14]。劉靜等認(rèn)為由于易地扶貧搬遷所特有的自愿與非自愿性兼具、個(gè)人素質(zhì)參差不齊、傳統(tǒng)精神寄托失落等特征,容易引發(fā)返貧、保障缺失、社區(qū)混亂以及失信等風(fēng)險(xiǎn),需加以重視[15]。趙春燕在研究易地扶貧搬遷的補(bǔ)償問題時(shí),引入時(shí)間風(fēng)險(xiǎn),這表現(xiàn)為搬遷群眾對于搬遷補(bǔ)償滿意度的反饋并不表現(xiàn)在當(dāng)時(shí),而是在搬遷行為結(jié)束后一直持續(xù),因?yàn)榘徇w群眾會將自身發(fā)展帶來的差異歸咎于補(bǔ)償不足,引發(fā)一些社會風(fēng)險(xiǎn)。需要根據(jù)時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)的反涉性、不可知性與系統(tǒng)性進(jìn)行政策設(shè)計(jì)以規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)[16]。張世勇關(guān)注到了執(zhí)行力這一重要因素。認(rèn)為易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行由工具理性所引導(dǎo),抑制了搬遷對象的主動(dòng)性,并以“改善的邏輯”否定了搬遷對象自身的生活邏輯,出現(xiàn)的執(zhí)行偏差主要由政策的預(yù)期社會效果、科層體制中的執(zhí)行壓力、目標(biāo)群體的參與程度導(dǎo)致[17]。

由上述研究情況看,我國學(xué)術(shù)界雖然對易地扶貧搬遷的研究已經(jīng)非常全面且深入,但這些研究成果從整體看大都關(guān)注局部、從方法來看大都相對靜止,對于規(guī)模宏大、時(shí)間持久、影響全局的易地扶貧搬遷來說,這些研究成果有一定的局限性,很難做到窺一斑而知全豹。同時(shí)針對易地扶貧搬遷提出的政策建議較為分散,缺少根據(jù)建議之間的邏輯關(guān)系提煉出易地扶貧搬遷機(jī)制、路徑、規(guī)律的研究成果,在一定程度上削弱了政策建議可能產(chǎn)生的效果。

三、易地扶貧搬遷的七大機(jī)制

針對易地扶貧搬遷中存在的部分群眾不愿搬、搬不出、搬遷后穩(wěn)不住、難致富、社會保障水平低、難融入安置地文化、搬遷過程中參與主體用力不協(xié)調(diào)等七個(gè)方面的問題,我們認(rèn)為有必要構(gòu)建易地扶貧搬遷全環(huán)節(jié)機(jī)制體系。這一體系包括七大機(jī)制,即宣傳動(dòng)員機(jī)制、搬遷補(bǔ)償機(jī)制、生計(jì)接續(xù)機(jī)制、能力提升機(jī)制、公共服務(wù)保障機(jī)制、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制和聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。每一項(xiàng)機(jī)制都以服務(wù)搬遷群眾、提高搬遷效率為核心訴求,依照不同問題的特點(diǎn),每一項(xiàng)的機(jī)制由不同的主體構(gòu)成,作用的發(fā)揮也各有側(cè)重,在目標(biāo)定位、運(yùn)行方式上也都有所區(qū)別。

(一)宣傳動(dòng)員機(jī)制

在近幾年全面推行的易地扶貧搬遷中,搬遷遇冷的情況時(shí)有發(fā)生,使得政府為貧困地區(qū)困難群眾精心設(shè)計(jì)的易地扶貧搬遷方案很難充分落地。雖然易地扶貧搬遷擁有國家力量作為支持與推動(dòng),但對于生活在落后地區(qū)且守土拒遷觀念極強(qiáng)的貧困人口來說,若在思想上對易地扶貧搬遷的政策動(dòng)機(jī)、具體要求、實(shí)施細(xì)則、未來生計(jì)等產(chǎn)生認(rèn)知上的差異、內(nèi)心上的抵觸,則無論擁有多么完備的政策體系與雄厚的財(cái)力支撐也難以達(dá)到預(yù)期的效果。因此,思想觀念障礙是易地扶貧搬遷實(shí)施過程中首先遇到的問題。

貧困群眾對易地搬遷缺乏積極性,不只是因?yàn)樨毨罕妼@一政策存在思想障礙,也有地方干部認(rèn)識不到位的原因。對于貧困戶來說,不積極、不主動(dòng)的原因有兩個(gè):一是長期生活在信息閉塞、偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)，長期與外界近乎隔絕,使得對美好生活沒有具象化的認(rèn)知,無法在內(nèi)心形成強(qiáng)烈的渴望,而長期以溫飽為目標(biāo)的生活經(jīng)歷也在他們內(nèi)心形成一種最低層次的“自我滿足”與對現(xiàn)有生活條件的適應(yīng)和依賴,屬于“不想搬、不愿搬”。二是仍以自然經(jīng)濟(jì)為主的落后地區(qū),充斥著以土地為根基的傳統(tǒng)思想觀念,守土才能“安居樂業(yè)”,搬遷就是“背井離鄉(xiāng)”,就意味著離開生存之源,甚至是客死異土他鄉(xiāng)。這種思想使他們認(rèn)為土地才是致富的首選,對于易地扶貧搬遷的“致富效用”心存疑慮,屬于“不得已時(shí)再搬”[18]。對于具體組織實(shí)施易地扶貧搬遷的地方干部來說,精準(zhǔn)扶貧所要求的長期駐村、結(jié)對幫扶以及扶貧脫貧的硬性指標(biāo)給他們造成了巨大的壓力;同時(shí)對全面脫貧之于全面建成小康社會的偉大意義缺乏足夠的認(rèn)識,在潛意識里依然沒有充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,仍舊將貧困群眾的脫貧認(rèn)為是個(gè)人的事情,任務(wù)的艱巨與意識的淡漠反向地轉(zhuǎn)化為行動(dòng)上的慵懶倦怠,也進(jìn)一步造成扶貧政策的低效與遲緩。

面對貧困戶的“長期自我封閉”與“搬遷致富質(zhì)疑”以及地方干部的“慵政懶政怠政”,地方政府需進(jìn)一步加強(qiáng)易地扶貧搬遷政策宣傳、解釋工作,做到政策宣傳到位、方案解釋清楚。當(dāng)務(wù)之急是要建立健全易地扶貧搬遷的宣傳動(dòng)員機(jī)制,通過宣傳教育來解決貧困戶的思想障礙，提高地方干部的大局意識,實(shí)現(xiàn)“愿意搬”。在這一機(jī)制下,宣傳動(dòng)員工作由政府主導(dǎo),在扶貧機(jī)構(gòu)下設(shè)專門的宣傳部門來統(tǒng)一組織管理相關(guān)的活動(dòng),將宣傳教育作為實(shí)施易地扶貧搬遷的首要環(huán)節(jié);引入企業(yè)、社會非營利組織等,作為中間輔助力量參與宣傳動(dòng)員工作,對宣傳動(dòng)員進(jìn)行市場化引導(dǎo);宣傳動(dòng)員的客體以建檔立卡中需要進(jìn)行易地扶貧搬遷的貧困群眾和扶貧系統(tǒng)中地方干部尤其是駐村干部為主,同時(shí)也包括“五個(gè)一批”中通過其他方式進(jìn)行脫貧的群體。宣傳動(dòng)員內(nèi)容包括對中央文件、地方規(guī)劃、遷入地情況信息的宣傳,對安置方式、補(bǔ)償置換、兜底保障等貧困群眾最關(guān)心政策的詳細(xì)解讀,增強(qiáng)政策透明度,同時(shí)也要注重將現(xiàn)代化的生產(chǎn)、生活方式向貧困群眾進(jìn)行介紹,增強(qiáng)搬遷的“吸引力”。針對貧困地區(qū)信息閉塞的特點(diǎn),宣傳動(dòng)員方式應(yīng)以上門入戶宣傳為主,一方面通過駐村干部以及結(jié)對幫扶的黨員干部進(jìn)行一對一的講解,另一方面組織宣傳講解小組,通過現(xiàn)場接待、召開座談會、入戶訪談等形式加強(qiáng)與搬遷戶的溝通,及時(shí)了解搬遷戶的思想動(dòng)態(tài),做好解疑釋惑、政策宣傳及對訴求表達(dá)的正確引導(dǎo),盡量減低搬遷的思想阻力。

(二)搬遷補(bǔ)償機(jī)制

從本質(zhì)上看,搬遷就是人們通過遷徙的方式追求更高收益的過程,作為同樣是理性經(jīng)濟(jì)人的搬遷戶,也會對自身移民搬遷的成本與收益進(jìn)行分析,通過衡量搬遷前后家庭整體收益的變化來對是否搬遷進(jìn)行決策。搬遷意味著搬遷戶必須舍棄遷出地自身所原有的物質(zhì)資本,在傳統(tǒng)自發(fā)性移民時(shí)期,這一沉沒成本只能由搬遷戶自身承擔(dān),并在遷入地通過艱難的努力進(jìn)行資本的初始積累并實(shí)現(xiàn)增長。雖然遷入地的邊際收益會高于遷出地,但遷入前期生活的窘迫甚至是生存風(fēng)險(xiǎn)的不確定性,仍會使大多數(shù)搬遷戶望而卻步——“搬不出”。在開發(fā)式扶貧時(shí)期,政府力量介入的程度不斷加大,改變了搬遷戶最原始的成本收益分析框架。通過搬遷補(bǔ)償對搬遷戶進(jìn)行一定程度的轉(zhuǎn)移支付,分散、降低了搬遷戶的搬遷成本。但對于深度貧困地區(qū)的貧困人口而言,極端的貧困使他們幾乎無力承擔(dān)任何搬遷成本,因此如何建立公平、有效、精準(zhǔn)的搬遷補(bǔ)償機(jī)制是易地扶貧搬遷亟待解決的問題。

2015年,國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦等5部委聯(lián)合發(fā)布《“十三五“時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》,要求各省根據(jù)中央財(cái)政預(yù)算撥付情況與最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際與貧困現(xiàn)狀,制定各省的住房建設(shè)最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與省域內(nèi)差異化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),以確保貧困人口“搬得出”。根據(jù)各地區(qū)現(xiàn)行政策,目前執(zhí)行的安置方式包括以行政村內(nèi)就近安置、 建設(shè)移民新村安置、依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置、依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置、依托已有配套設(shè)施安置、“五保”集中供養(yǎng)安置為內(nèi)容的集中安置和以插花安置、進(jìn)城務(wù)工安置、投親靠友安置為內(nèi)容分散安置。在補(bǔ)償方式上,分散安置多以貨幣形式直接補(bǔ)償,集中安置補(bǔ)償一般分為住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶持、公共服務(wù)等補(bǔ)助形式。部分省區(qū)安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

由表1可看出,大多數(shù)省份人均住房補(bǔ)貼在2萬元左右,相對于如今的工程造價(jià),仍舊難以彌補(bǔ)搬遷的成本。在農(nóng)村人口不斷減少,醫(yī)療、教育資源逐漸缺失的情況下,貧困戶不得不舉債搬遷,即便搬離了“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū),貧困問題依然沒有得到解決,甚至出現(xiàn)貧困加劇的現(xiàn)象。 這一問題能否得到有效解決, 直接關(guān)乎易地扶貧搬遷的成敗。 在扶貧資金方面, “十三五”期間中央已經(jīng)安排6 000億資金支持易地扶貧搬遷的開展,面對1 000萬建檔立卡需要進(jìn)行易地扶貧搬遷的人口,人均6萬元的補(bǔ)助還要分散到住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)配套等方面,使得安居問題的解決仍是捉襟見肘。

現(xiàn)行的易地扶貧搬遷補(bǔ)償機(jī)制仍由中央政府主導(dǎo),其他利益相關(guān)方缺位,亟待進(jìn)一步優(yōu)化。在補(bǔ)償主體上,明確地方政府、域內(nèi)相關(guān)企業(yè)、域內(nèi)工業(yè)園區(qū)、民間慈善機(jī)構(gòu)、社會民眾等直接、間接、潛在利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)。在補(bǔ)償內(nèi)容上,從橫向來看既包括房屋補(bǔ)助、土地置換等財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償,也包括戶籍認(rèn)定、社會關(guān)系重構(gòu)等人身權(quán)補(bǔ)償;從縱向來看,根據(jù)實(shí)際情況合理劃分為初期補(bǔ)償、中長期補(bǔ)償與后期補(bǔ)償[19]。在資金籌措方面,除過中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)撥付、地方的財(cái)政資金與政策優(yōu)惠之外,還應(yīng)注重對遷出地以往配套的諸如農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、畜牧補(bǔ)助、退耕還林補(bǔ)助、教育補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助等一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合,同時(shí)加強(qiáng)利用對口支援省份的資源資金,保證扶貧資金的充足與渠道的多元。

(三)生計(jì)接續(xù)機(jī)制

貧困群眾搬離原住地后,回遷以及生存困難等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn),“穩(wěn)不住”成為搬遷后面臨的首要問題。易地扶貧搬遷帶給搬遷戶的影響不僅僅是居住空間的轉(zhuǎn)移,還意味著生存來源的暫時(shí)喪失與生活成本的提高,而搬遷初期帶來的家庭可支配收入的大幅下降會使原本生計(jì)就十分脆弱的搬遷戶更加難以生存。從搬遷開始到生活恢復(fù)至搬遷前的水平甚至相對更高階段,使搬遷戶順利度過這一貧困過渡期至關(guān)重要。否則即便能夠?qū)Π徇w戶進(jìn)行妥善安置,但家庭整體的生計(jì)問題仍無法得到有效解決,也只會讓搬遷戶無奈之下再次返回遷出區(qū),以此造成的資源浪費(fèi)不僅加劇了搬遷戶的貧困,更會帶來其他更嚴(yán)重的社會問題。

表1　部分省區(qū)建檔立卡貧困人口安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)*資料來源于相應(yīng)省區(qū)《“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》。

在現(xiàn)有框架下,搬遷戶的生計(jì)資本由人力資本、自然資本、物質(zhì)資本、社會資本與金融資本五方面構(gòu)成。具體到搬遷戶身上,由于受教育程度偏低、年齡相對較高,在搬遷之后基本失去務(wù)農(nóng)的機(jī)會,且未經(jīng)過相應(yīng)的技能培訓(xùn),使人力資本幾乎喪失殆盡。就自然資本而言,在退耕還林與土地置換的情況下,自然資本也遭到大幅削減,對于集中無土安置的貧困戶,原有的自然資本則被完全剝離。對于物質(zhì)資本,國家通過扶貧資金補(bǔ)助,承擔(dān)了主要的安置房與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),居住環(huán)境得到顯著改善,搬遷戶在這方面的損失較小,主要體現(xiàn)在喪失務(wù)農(nóng)這一謀生手段之后生產(chǎn)工具使用價(jià)值的相對喪失。在社會資本方面,整村搬遷集中安置會較為完整保留搬遷戶在遷出地經(jīng)年累月所構(gòu)建的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),但對于投親靠友安置、插花安置等分散安置方式,搬遷戶的社會資本會大幅度減少甚至完全喪失。金融資本由收入、儲蓄、借款與貸款情況共同決定,搬遷后以務(wù)農(nóng)為生的貧困戶沒有了收入來源;雖然國家承擔(dān)了住房安置的主要部分,但剩下的支出依然將貧困戶微薄的儲蓄消耗殆盡;同時(shí)極低的償還能力也很難使其得到借款與貸款的支持,金融資本的稀缺直接威脅到搬遷戶每天必須面對的溫飽問題。

上述五個(gè)方面是對生計(jì)資本的全面考量,但對于易地扶貧搬遷安置群眾而言,最關(guān)心、最緊迫的還是生存問題,即要通過建立易地扶貧搬遷生計(jì)接續(xù)機(jī)制,加強(qiáng)對金融資本、人力資本、社會資本的構(gòu)建與恢復(fù)。一是優(yōu)先解決金融資本短缺問題。要對貧困搬遷戶的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行摸底,對于極端貧困群體,由政府進(jìn)行兜底,加大搬遷戶土地騰退、舊房拆遷的補(bǔ)助力度,并通過提供公益性崗位與最低生活保障,為極端貧困搬遷戶建立穩(wěn)定的收入渠道,維持最基本的生活;對于有一定人力資本潛力的搬遷戶,可通過降低信貸門檻,為其提供貸款。二是對于集中安置搬遷戶,政府要選擇相對簡單易學(xué)、以耗費(fèi)體力為主的建設(shè)工程,通過以工代賑方式為搬遷戶提供暫時(shí)性就業(yè),在降低建設(shè)成本的同時(shí)也為搬遷戶提供收入來源,同時(shí)促進(jìn)了搬遷戶人力資本的初步提升;對于插花、跨省安置的搬遷戶,要加強(qiáng)搬遷移民扶貧的行政區(qū)域合作,遷入地要在落戶、住房保障、培訓(xùn)、就業(yè)等方面積極提供便利[20]。三是針對搬遷戶的身體狀況與人力資本潛力提供定制化的短期、初級技能培訓(xùn),并且與搬遷安置同步,引入部分低層級、基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè),為搬遷戶提供較長期的就業(yè)機(jī)會。四是重視基層組織與社區(qū)在提高社會資本方面的作用,基層組織要幫助解決搬遷戶在搬遷初期生產(chǎn)、生活遇到的各方面問題, 疏導(dǎo)、化解搬遷戶由于陌生、不適應(yīng)而產(chǎn)生的負(fù)面情緒;社區(qū)要在管理中配合基層組織的工作,具體負(fù)責(zé)開展各式各樣的教育培訓(xùn)與文化活動(dòng),在增進(jìn)陌生個(gè)體之間的了解、互動(dòng)的同時(shí)也不斷提高搬遷群眾的綜合素質(zhì)。

(四)能力提升機(jī)制

易地扶貧搬遷工程實(shí)施的目的不僅僅是將建檔立卡的貧困群眾拉到貧困線以上,最終目的是要幫助貧困群眾徹底擺脫貧困,走上富裕之路,即“能致富”。這種富裕不是通過國家的轉(zhuǎn)移支付來獲得,而是通過貧困群眾自身能力的不斷提升來實(shí)現(xiàn)，通過雙手創(chuàng)造更多價(jià)值來換取。

搬遷戶通過生計(jì)接續(xù)機(jī)制將搬遷后的整體生活水平迅速恢復(fù)到搬遷前的水平,順利度過“貧困過渡期”,生產(chǎn)、生活方式也完成了由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的初步轉(zhuǎn)換。雖然在低層級產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)邊際報(bào)酬要明顯高于在自然條件惡劣地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但這只能將搬遷群眾的生活維持在稍高于貧困線的水平,與實(shí)現(xiàn)富裕的標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn),且隨時(shí)有發(fā)生返貧的可能性。如果物質(zhì)資本與金融資本是滿足溫飽情況下生計(jì)資本的主要構(gòu)成,那么在富裕這一更高生計(jì)資本要求下,人力資本則會在其中占有更大權(quán)重。因此在溫飽問題解決之后,需要通過強(qiáng)化人力資本即能力提升來實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷的“致富”效應(yīng),為此我們提出建立易地扶貧搬遷的能力提升機(jī)制。

能力提升機(jī)制的總體思路是在搬遷移民戶中開展系統(tǒng)性、層級化的技能培訓(xùn),提高搬遷群眾的文化素質(zhì),并在集中安置區(qū)域內(nèi)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),通過政策引導(dǎo),實(shí)現(xiàn)搬遷群眾的充分就業(yè)。具體來說,一是推動(dòng)搬遷移民群眾“造血”理念的形成。通過思想教育與案例講述扭轉(zhuǎn)大部分移民長期存在的“等、靠、要”的思想認(rèn)識,喚醒其內(nèi)心對通過自我奮斗實(shí)現(xiàn)脫貧致富的意識與欲望,使其認(rèn)識到外界“輸血”不能致富,自身“造血”才能致富。二是推動(dòng)搬遷移民群眾綜合素質(zhì)提升。對有勞動(dòng)能力搬遷群眾的受教育程度、家庭代際供養(yǎng)關(guān)系、已有技術(shù)特長等情況進(jìn)行系統(tǒng)摸底調(diào)查,了解搬遷群眾的人力資本開發(fā)潛力,同時(shí)結(jié)合搬遷群眾的自愿選擇,為他們有針對性地安排實(shí)用、易學(xué)、感興趣的技能培訓(xùn)教育,促進(jìn)搬遷群眾綜合素質(zhì)的提高。三是推動(dòng)搬遷移民群眾就業(yè)能力提升。當(dāng)?shù)卣Y(jié)合地方實(shí)際,通盤考慮搬遷群眾遷入后當(dāng)?shù)剡m宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)企業(yè)的引進(jìn),讓有勞動(dòng)能力的搬遷群眾都去企業(yè)就業(yè)。政府要對入駐企業(yè)進(jìn)行園區(qū)化管理,加速優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的壯大、拓展與升級,以此反向推動(dòng)在企業(yè)就業(yè)的搬遷群眾就業(yè)能力的提升。四是推動(dòng)搬遷移民群眾就業(yè)多元化。隨著搬遷群眾人力資本、金融資本的不斷積累,生計(jì)資本得到大幅提升,而原有工作的邊際收益不斷下降,應(yīng)適時(shí)鼓勵(lì)推動(dòng)技術(shù)水平較高、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、有能力、有意愿的搬遷群眾進(jìn)行自主擇業(yè)與創(chuàng)業(yè),實(shí)現(xiàn)就業(yè)的多元化與人力資源的高效配置。五是推動(dòng)搬遷移民群眾收入多元化。收入是判斷是否富裕的最基本標(biāo)準(zhǔn),社會發(fā)展階段越高收入的來源越多元化,同時(shí)搬遷后以市場為導(dǎo)向的生產(chǎn)生活方式意味著搬遷戶必須面臨陌生未知的系列市場風(fēng)險(xiǎn),需要通過優(yōu)化資本組合來分散系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)[21]。要不斷解放搬遷群眾的思想,使其意識到通過對工資性收入進(jìn)行儲蓄來實(shí)現(xiàn)富裕的低效,而多元化的收入格局能提高財(cái)富的積累速率;可通過引入第三方理財(cái)機(jī)構(gòu),對搬遷群眾積累的金融資本進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作,并定期返利分紅作為搬遷群眾的財(cái)產(chǎn)性收入;就業(yè)的多元化也會給選擇創(chuàng)業(yè)的搬遷群眾帶來經(jīng)營性收入;前文提到的通過建立搬遷補(bǔ)償機(jī)制對搬遷群眾進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的長效補(bǔ)償也會給他們帶來轉(zhuǎn)移性收入。

(五)公共服務(wù)保障機(jī)制

農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的缺失與城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的不均等是造成農(nóng)村地區(qū)群眾貧困的重要原因。這一方面加重了農(nóng)村地區(qū)群眾在醫(yī)療、教育等方面的負(fù)擔(dān),另一方面也制約了農(nóng)村群眾發(fā)展能力與收入的提高,雙向的負(fù)面影響進(jìn)一步推高了農(nóng)村地區(qū)的貧困發(fā)生率。近年來,國家不斷加大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)投入力度,通過多種制度安排與政策保障,促進(jìn)公共服務(wù)提升在推動(dòng)貧困地區(qū)人口脫貧致富方面持續(xù)發(fā)揮積極作用。在易地扶貧搬遷方面,國家撥付專項(xiàng)資金支持搬遷戶集中安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)配套,在發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展教育、生態(tài)補(bǔ)償、社會保障兜底四個(gè)脫貧措施上也傾注了大量資源提升公共服務(wù)水平,并產(chǎn)生了良好的社會效果。但現(xiàn)階段對于貧困地區(qū)的公共服務(wù)供給也存在諸如針對性不強(qiáng)、轉(zhuǎn)移支付過于均等化、責(zé)任劃分不明確等問題,抑制了公共服務(wù)積極作用的發(fā)揮。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期、易地扶貧搬遷深入進(jìn)行的階段,有必要通過建立高效的公共服務(wù)保障機(jī)制,對公共服務(wù)的有效供給提供系統(tǒng)性安排,使移民搬遷安置群眾的生活充分“有保障”。

公共服務(wù)保障機(jī)制的具體內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面:一是分階段差異化地提供公共服務(wù)。由于資源有限、時(shí)間緊迫,在內(nèi)容上要優(yōu)先供給對于提升搬遷群眾生計(jì)能力具有顯著作用、對于全面建成小康社會具有突出意義的關(guān)鍵性公共服務(wù),包括基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障、失業(yè)保障等,盡量避免“大而全”的服務(wù)供給。隨著搬遷群眾生活水平不斷提高,對于公共產(chǎn)品需求日益增長,再重點(diǎn)提供治安、環(huán)保、司法等公共服務(wù)。二是推動(dòng)形成多元化的供給主體。市場在公共服務(wù)的供給上會出現(xiàn)失靈,這就決定了政府在這方面的主體地位,但并不意味著政府的供給壟斷,要注重形成公共服務(wù)供給的多元化格局。一方面要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能,尤其對于公共服務(wù)極端缺乏的新建移民搬遷集中安置區(qū),要提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率;另一方面要引入競爭性的市場機(jī)制,鼓勵(lì)多主體參與供給,在權(quán)責(zé)明確的條件下,部分服務(wù)按市場原則外包給市場主體與非政府部門提供,提高供給效率、擴(kuò)大供給規(guī)模、縮小供給差距。三是公共服務(wù)的供給要直接面向搬遷群眾。由于搬遷群體對基本公共服務(wù)的迫切需要,但同時(shí)存在文化素質(zhì)較低、發(fā)展意識淡薄等客觀情況,很多情況下不會、不知道去享受提供給他們的公共服務(wù),因此供給主體要主動(dòng)將供給的重心與資源下移。一方面以易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)為基本組織,打破一般以縣為單位的公共服務(wù)供給體系,建立以集中安置村鎮(zhèn)、園區(qū)等為單位的公共服務(wù)供給體系;另一方面,加強(qiáng)集中安置區(qū)的道路交通、通信基站、物流網(wǎng)點(diǎn)等的建設(shè),面向基層群眾提高公共服務(wù)的通達(dá)性與便利度。

(六)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制

社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會深刻影響搬遷群眾的理念認(rèn)知、行為方式以及社會事務(wù)的參與,決定著搬遷群眾能否順利融入新的環(huán)境、適應(yīng)新的生活。易地扶貧搬遷工程的推行不僅使這些群體的生存空間發(fā)生位移,還使得他們長期依賴的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)面臨市場經(jīng)濟(jì)與市場價(jià)值觀的沖擊,以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村生計(jì)方式與價(jià)值觀念失去了適用的環(huán)境,農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也面臨萎縮、疏離甚至是解構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

市場經(jīng)濟(jì)下的現(xiàn)代生活在居住條件、風(fēng)俗習(xí)慣、公共參與、社會交往等方面與傳統(tǒng)農(nóng)村有著較大差別,環(huán)境的迅速轉(zhuǎn)變讓搬遷群眾有些束手無策。如果不能快速的適應(yīng),長此以往即便在生計(jì)方面能得到有效保障,也會因?yàn)樯罘绞降母窀癫蝗攵a(chǎn)生自卑感、厭煩情緒甚至是痛苦。就社會關(guān)系而言,不同的安置方式對搬遷群眾的影響是不同的,對于分散安置來說,無論是投親靠友還是插花安置,都意味著搬遷戶社會資本的幾乎完全喪失;相比之下,集中安置會安排遷出地的搬遷戶集中聚居,在這種情況下社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)只是相對縮小、作用相對弱化,特別是對于整村搬遷的集中安置而言,原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠相對完整地保留。雖然損失的社會資本能在搬遷后通過公共服務(wù)進(jìn)行一定程度的補(bǔ)償,但這種變化帶給搬遷戶內(nèi)心認(rèn)同感的缺失與情感上的消極影響卻很難補(bǔ)救。我們提出通過建立社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制對搬遷群眾間的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、重塑與拓展,使搬遷群眾迅速、全面地融入新的生活中。

社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制主要通過以下幾個(gè)方面來構(gòu)建并實(shí)現(xiàn)“好融入”這一目標(biāo):一是心理健康的疏導(dǎo)。一方面通過開展關(guān)懷活動(dòng),引導(dǎo)搬遷群眾因?qū)π律畹牟贿m應(yīng)而產(chǎn)生的焦慮不安情緒的釋放,緩解內(nèi)心壓力,提高自我適應(yīng)、自我調(diào)節(jié)、自我管理的能力;另一方面通過媒體宣傳營造一種開放、包容、和諧的生活環(huán)境,消除搬遷群眾與原住民間的隔閡。二是行為方式的矯正。搬遷群眾在農(nóng)村習(xí)慣了平進(jìn)平出的宅院,也習(xí)慣了高聲講話等行為,要通過針對性的引導(dǎo)教育,促使搬遷群眾養(yǎng)成“進(jìn)城上樓”后應(yīng)有的基本素質(zhì)與行為方式。三是公民身份的認(rèn)同。身份的認(rèn)同能讓搬遷群眾從心理上扭轉(zhuǎn)內(nèi)心的自卑感與孤獨(dú)感,從權(quán)利上享受到同等的公共服務(wù),并有助于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重新構(gòu)建。尤其對于搬遷至城鎮(zhèn)的貧困戶,要推動(dòng)戶籍制度改革,加快搬遷群眾的市民化進(jìn)程。四是文化生活的豐富。健全圖書室、電影放映室、活動(dòng)中心、休閑廣場等文化設(shè)施,為搬遷群眾提供學(xué)習(xí)、娛樂的場所。同時(shí)組織開展讀書交流會、歌唱比賽、體育競技等群眾喜聞樂見的文化活動(dòng),讓搬遷群眾體會到未曾有過的生活樂趣,豐富其精神生活。

(七)聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制

在整個(gè)搬遷工程實(shí)施過程中,始終存在著搬遷主體各自為政、力量分散、行動(dòng)重復(fù)的現(xiàn)象,在個(gè)別環(huán)節(jié)甚至非常嚴(yán)重,既浪費(fèi)了有限資源,又降低了工程實(shí)施的進(jìn)度與效果。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)性工程,涉及搬遷群眾在內(nèi)的多個(gè)群體,牽一發(fā)而動(dòng)全身。但在實(shí)施過程中由于權(quán)責(zé)不清、目標(biāo)短視、利益牽絆等因素的存在造成不協(xié)調(diào),甚至不和諧現(xiàn)象。因此,必須提高站位,從全局出發(fā),通過建立聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制,形成制度性安排,明確各參與主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,調(diào)動(dòng)全社會的力量,破解搬遷中遇到的障礙。

聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的建立主要從以下三方面進(jìn)行。首先,推動(dòng)社會主體的協(xié)作參與。易地扶貧搬遷的參與主體包括政府、企業(yè)、群團(tuán)、高校、社區(qū)、個(gè)人等,這些主體在整個(gè)搬遷過程中的不同環(huán)節(jié)所發(fā)揮的作用會各有側(cè)重,作用的充分發(fā)揮能夠極大提升搬遷的效率。長期以來,政府都是開發(fā)式扶貧的主要推動(dòng)力,其他社會主體相對缺位,壟斷獨(dú)權(quán)的扶貧方式與管理形式不僅造成了扶貧的低效,也加大了返貧的風(fēng)險(xiǎn)。要努力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、多種力量協(xié)調(diào)配合的協(xié)作體系,強(qiáng)化社會合力對易地扶貧搬遷的積極作用。雖然在這一體系中政府仍處于統(tǒng)領(lǐng)的地位,但并不是意味著事無巨細(xì)、面面俱到、親力親為,政府要通過授權(quán)與放權(quán),拓寬其他主體的協(xié)作參與渠道,尤其是要注重發(fā)揮企業(yè)與中介機(jī)構(gòu)的作用。易地扶貧搬遷的過程就是將公共資源搬遷權(quán)重進(jìn)行重新供給分配的過程,而競爭性市場機(jī)制應(yīng)在其中起基礎(chǔ)性作用,作為市場最重要的主體之一,企業(yè)能極大提高搬遷群眾在安置、就業(yè)、教育及其他公共服務(wù)的供給效率。

其次,加強(qiáng)政府內(nèi)部各部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:在縱向上,一是進(jìn)一步強(qiáng)化國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對易地扶貧搬遷的全面領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化其在機(jī)制設(shè)計(jì)、政策制定、管理考核、資源調(diào)配等方面的職權(quán),做到統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與垂直管理。二是明確中央與地方政府在整個(gè)工程實(shí)施中各自的角色定位,完善二者之間的委托代理關(guān)系。下級政府要自覺接受來自上級政府的監(jiān)督以及核查,并要保證對上級政府相關(guān)政策要求不折不扣的落實(shí),同時(shí)上級政府要對下級政府的具體實(shí)踐進(jìn)行大力的支持與科學(xué)的指導(dǎo),對于從下級政府反饋上來的信息與問題要進(jìn)行全面的分析并提供應(yīng)對方案,促進(jìn)宏觀頂層設(shè)計(jì)與微觀具體落實(shí)的有效結(jié)合。在橫向上,一方面要嚴(yán)格劃分各級政府相關(guān)部門在易地扶貧搬遷中的責(zé)權(quán),對于需要部門間協(xié)同處理的問題也要嚴(yán)格明確各自的責(zé)任,避免出現(xiàn)職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)不清、互相推諉的情況,通過分工提高效率。另一方面也要打破各部門間碎片化的運(yùn)行格局。在搬遷過程中,無論哪一個(gè)環(huán)節(jié)都會涉及多個(gè)部門,要根據(jù)具體情況,實(shí)行由特定部門牽頭的“跨部門協(xié)作”,實(shí)現(xiàn)資源的部際共享,抑制因各自為政出現(xiàn)的行政弊端。

最后,加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。從20世紀(jì)90年代初,“東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對口幫扶西部貧困地區(qū)”的扶貧政策開始實(shí)施,這一舉動(dòng)對西部地區(qū)脫貧事業(yè)的發(fā)展從外部提供了巨大的推動(dòng)力,也成為區(qū)域間扶貧協(xié)作的基本方式。對于精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的易地扶貧搬遷來說,這一聯(lián)動(dòng)協(xié)作仍然不可或缺。習(xí)近平總書記與李克強(qiáng)總理分別在黨的十九大報(bào)告與2018年政府工作報(bào)告中提出“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”以及“加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作和對口支援”的戰(zhàn)略部署,在新時(shí)期我們要不斷創(chuàng)新易地扶貧搬遷中區(qū)域間聯(lián)動(dòng)協(xié)作的內(nèi)容范圍、方式方法,不僅要為受援方帶去資金、技術(shù)、項(xiàng)目,而且要帶去思想、動(dòng)能、機(jī)制。援助方與受援方之間要制定明確完備的搬遷援助規(guī)劃,援助方要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資金扶持、培訓(xùn)教育、人才流動(dòng)以及跨省搬遷接納等方式,為受援方的搬遷群眾提供就業(yè)安置、生計(jì)保障、能力提升等方面的幫助,并在實(shí)踐中不斷探索出新的扶貧路徑。

四、易地扶貧搬遷機(jī)制體系的內(nèi)在關(guān)系

上述七個(gè)機(jī)制以易地扶貧搬遷中出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向,圍繞實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷工程的目標(biāo)與愿景而構(gòu)建,覆蓋了易地扶貧搬遷工程的全部重要環(huán)節(jié),眾多問題的相互交織、每個(gè)環(huán)節(jié)的環(huán)環(huán)相扣決定了七個(gè)機(jī)制之間不是以獨(dú)立的個(gè)體形式存在,而是以一個(gè)有機(jī)的整體作用于搬遷的全過程。

(一)七大機(jī)制之間的內(nèi)在關(guān)系

構(gòu)成易地扶貧搬遷扶貧機(jī)制體系的七個(gè)機(jī)制,緊緊圍繞“搬遷”這一中心問題而構(gòu)建、運(yùn)行并發(fā)揮作用。在整個(gè)過程中,不同的機(jī)制根據(jù)問題導(dǎo)向均有自身的定位,同時(shí)機(jī)制與“搬遷”之間、機(jī)制與機(jī)制之間都存在一定的相互關(guān)系。宣傳動(dòng)員機(jī)制以搬遷群眾思想理念發(fā)生變化實(shí)現(xiàn)“愿意搬”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的思想保障;搬遷補(bǔ)償機(jī)制以搬遷群眾生存空間發(fā)生位移實(shí)現(xiàn)“搬得出”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的經(jīng)濟(jì)保障;生計(jì)接續(xù)機(jī)制以搬遷群眾在完成搬遷初期滿足生存需求實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷初期的生活保障;能力提升機(jī)制以提高搬遷群眾人力資本兌現(xiàn)脫貧致富承諾實(shí)現(xiàn)“能致富”為目標(biāo),是搬遷后的可持續(xù)發(fā)展保障;公共服務(wù)保障機(jī)制以滿足搬遷群眾自我發(fā)展需求實(shí)現(xiàn)“有保障”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的資源配置保障;社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制以提高搬遷群眾社會資本滿足社會需要實(shí)現(xiàn)“好融入”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的社會關(guān)系保障;聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制較為特殊,與前六個(gè)機(jī)制不呈遞進(jìn)關(guān)系,而是全面貫穿于易地扶貧搬遷的每個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)機(jī)制中,以促進(jìn)各個(gè)參與主體間的配合協(xié)作、提高投入資源的利用效率實(shí)現(xiàn)“協(xié)同化”為目標(biāo),可以看成是易地扶貧搬遷的效率保障。

圖1　易地扶貧搬遷機(jī)制體系問題導(dǎo)向圖

圖2　易地扶貧搬遷七大機(jī)制之間內(nèi)在關(guān)系圖

(二)七大機(jī)制之間關(guān)系的特點(diǎn)

1.時(shí)間:由先到后易地扶貧搬遷七個(gè)機(jī)制的構(gòu)建基本是以時(shí)間先后為順序、以搬遷過程的重要環(huán)節(jié)為節(jié)點(diǎn)(聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制除外),與此相適應(yīng),七個(gè)機(jī)制所對應(yīng)要實(shí)現(xiàn)的七個(gè)目標(biāo),也近似形成一種由前到后不斷深化的過程。從時(shí)間角度看,這種變化過程主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對搬遷群眾個(gè)體來說,主要受到前六個(gè)機(jī)制的作用影響。從宣傳動(dòng)員機(jī)制到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制,機(jī)制作用的目標(biāo)也從最初促使搬遷群眾理念的轉(zhuǎn)變到最終實(shí)現(xiàn)搬遷群眾的深度融入與全面發(fā)展。二是對整個(gè)工程來說,按照七大機(jī)制的順序,實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也要從對搬遷群眾的聚焦、使其生活有效改善,逐步轉(zhuǎn)變到對整個(gè)工程所有參與主體的關(guān)注,最終實(shí)現(xiàn)所有參與主體行動(dòng)的高效銜接與密切配合。

2.難度:由易到難易地扶貧搬遷的七個(gè)機(jī)制,從構(gòu)建到運(yùn)行再到實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)等方面來衡量,總體呈現(xiàn)難度不斷上升的趨勢。具體來看,整個(gè)搬遷過程可劃分為思想的轉(zhuǎn)變、政策的落實(shí)、生活的融入、行動(dòng)的協(xié)調(diào)。基于搬遷群眾“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),思想的轉(zhuǎn)變通過與搬遷群眾進(jìn)行趨利避害的“成本收益”分析即可基本實(shí)現(xiàn);政策的落實(shí)則需要通過政府的行政指令、市場的高效引導(dǎo)、自身的不懈努力來一步一步完成;而生活的融入不是一蹴而就的事情,很難通過運(yùn)動(dòng)式、突擊式的開發(fā)建設(shè)來實(shí)現(xiàn),資源的過度集中、制度的繁瑣復(fù)雜甚至?xí)m得其反;行動(dòng)的協(xié)調(diào)更是對于行政效能的直接考驗(yàn),真實(shí)反映出體制機(jī)制、政策規(guī)劃是否高效與科學(xué),不僅需要參與主體擁有必要的政治覺悟與大局意識,還必須具備較強(qiáng)的執(zhí)行能力、默契程度和犧牲精神,否則聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制只能停留在口頭上,進(jìn)而影響整個(gè)搬遷過程順利進(jìn)行。

3.層次:由低到高從宣傳動(dòng)員機(jī)制到聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制,需要調(diào)動(dòng)的社會資源、需要參與的社會主體、所產(chǎn)生的社會影響都處于由低到高、由少到多、由小到大的變化過程。作為易地扶貧搬遷的預(yù)先準(zhǔn)備環(huán)節(jié),宣傳動(dòng)員機(jī)制率先運(yùn)作,這一時(shí)期主要由當(dāng)?shù)卣畠?nèi)部負(fù)責(zé)扶貧的黨員干部與社會媒體發(fā)揮作用,搬遷群眾處于相對被動(dòng)接受宣傳教育的地位,成效也主要表現(xiàn)在思想理念的改變,沒有具象化地展現(xiàn)出來。從搬遷補(bǔ)償機(jī)制開始,政府內(nèi)部多個(gè)部門開始聯(lián)合行動(dòng),搬遷群眾的主觀能動(dòng)性也被激發(fā);再到生計(jì)接續(xù)、能力提升、公共服務(wù)、社會網(wǎng)絡(luò)拓展,由于市場化的導(dǎo)向,企業(yè)、園區(qū)、高校等主體的作用被不斷加強(qiáng),成為易地搬遷工程實(shí)施主力;到最后的聯(lián)動(dòng)協(xié)作階段,更是要求整個(gè)社會一起發(fā)力,上到中央部委,下到基層組織,從園區(qū)到企業(yè),從集體到個(gè)人,成為易地扶貧搬遷工程的有生力量。

五、結(jié)束語

構(gòu)建易地扶貧搬遷機(jī)制體系不僅對于實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會這一偉大目標(biāo)具有重要意義,而且有助于搬遷群眾的全面發(fā)展與社會主要矛盾的緩解,就后者來說這將是一個(gè)較為漫長的過程。因此在易地扶貧搬遷工程的實(shí)施過程中要對這一體系加以充分利用,同時(shí)也要隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化、搬遷難點(diǎn)的轉(zhuǎn)移、具體實(shí)踐的積累而對這一機(jī)制體系進(jìn)行不斷調(diào)整與完善。

首先,要積極采取措施充分利用好機(jī)制體系,讓其在脫貧致富中發(fā)揮有效作用。一是要加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo),一方面通過宣講使這一機(jī)制體系為搬遷群眾所知、為執(zhí)行主體所懂;另一方面按照政策引導(dǎo)的方式吸引其他主體積極熱情地參與進(jìn)來,形成合力。二是要借助黨和國家機(jī)構(gòu)改革,通過機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能劃分,將每一機(jī)制中的每一職責(zé)落實(shí)到相應(yīng)的黨政部門中,通過制度的建立使機(jī)制的運(yùn)行有章可循,推動(dòng)機(jī)制運(yùn)作規(guī)范化、制度化,提高機(jī)制的權(quán)威性。三是優(yōu)化各個(gè)機(jī)制中不同參與主體的責(zé)權(quán),將責(zé)權(quán)明確到機(jī)構(gòu)與個(gè)人,尤其要注重強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的使命感與擔(dān)當(dāng)意識,努力形成權(quán)責(zé)利明晰的責(zé)任系統(tǒng),以確保機(jī)制任務(wù)的全面貫徹落實(shí)。

其次,要不斷調(diào)整與完善機(jī)制體系,讓其始終具有領(lǐng)先性與指導(dǎo)性。一是要對機(jī)制體系的理論基礎(chǔ)進(jìn)行持續(xù)深入研究,以此推動(dòng)更具指導(dǎo)意義的政策措施的出臺落地,進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐的進(jìn)一步提升。二是要跟蹤關(guān)注各個(gè)機(jī)制在易地搬遷移民中的運(yùn)行情況,可利用大數(shù)據(jù)對搬遷移民所反饋的信息進(jìn)行實(shí)時(shí)分析處理,調(diào)整相關(guān)舉措,對機(jī)制體系進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)。三是對各個(gè)地區(qū)運(yùn)用機(jī)制體系指導(dǎo)搬遷移民所產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理概括,尋找普遍規(guī)律,總結(jié)形成易于推廣使用、便于學(xué)習(xí)借鑒的成功模式,并貫穿融入相關(guān)機(jī)制之中,使機(jī)制體系始終處于一個(gè)動(dòng)態(tài)改進(jìn)、持續(xù)完善的過程。

按照馬斯洛需求層次劃分理論,人在成長過程中需要經(jīng)歷以生理需要與安全需要為內(nèi)容實(shí)現(xiàn)生存的溫飽階段、以社會需要與尊嚴(yán)需要為內(nèi)容尋求歸屬的小康階段、以自我超越為內(nèi)容不斷成長的富裕階段。從易地扶貧搬遷的實(shí)際看,搬遷群眾還處在低層次的以生存為目標(biāo)的溫飽階段,搬遷群眾對于更高層次生活的追求與實(shí)現(xiàn)必定要經(jīng)歷一個(gè)漫長的過程。我們對機(jī)制的構(gòu)建必須立足長遠(yuǎn),要有超前意識與預(yù)見能力,這不僅是出于對搬遷群眾“脫貧、致富、發(fā)展”這一莊嚴(yán)承諾的兌現(xiàn)需要,更是因?yàn)檫@是人的客觀發(fā)展規(guī)律。搬遷群眾一旦正式步入發(fā)展上升軌道,這一趨勢將是不可逆的,如果相應(yīng)的配套發(fā)展措施不到位、公共服務(wù)不均等不充足,使群眾發(fā)展的通道被阻塞,將會誘發(fā)一系列的社會問題。同時(shí)我們也要認(rèn)識到,如此大規(guī)模、全方位、深層次的扶貧開發(fā)工作沒有經(jīng)驗(yàn)可循,而且易地扶貧搬遷也正在進(jìn)行,目前暴露出的問題還主要集中在搬遷過程中,對于需要通過時(shí)間作用來顯露的問題還沒有集中爆發(fā),如可持續(xù)生計(jì)、社會融入、文化適應(yīng)等問題。我們要通過不斷的理論探索、實(shí)踐檢驗(yàn)來對相關(guān)機(jī)制進(jìn)行修正、調(diào)整與完善,使之對易地扶貧搬遷的實(shí)施、對搬遷群眾的發(fā)展發(fā)揮更有效的指導(dǎo)與保證作用。