對資金或價值轉(zhuǎn)移服務商反洗錢監(jiān)管的思考

程璞

[摘 要] 近年來，全球資金或價值轉(zhuǎn)移服務（下稱MVTS）行業(yè)快速發(fā)展的同時不斷暴露出行業(yè)風險，尤其是給現(xiàn)有的反洗錢政策提出了新的挑戰(zhàn)。基于資金或價值轉(zhuǎn)移服務商概述，通過梳理FATF《資金或價值轉(zhuǎn)移服務風險為本工作指引》提出的洗錢和恐怖融資風險，及降低洗錢和恐怖融資風險的國際監(jiān)管經(jīng)驗，對優(yōu)化我國資金或價值轉(zhuǎn)移服務反洗錢監(jiān)管措施提出啟示：建立許可或注冊登記管理制度；充分了解MVTS行業(yè)及服務商面臨的洗錢風險；發(fā)布MVTS行業(yè)指引，規(guī)范和指導MVTS服務商反洗錢履職；積極開展MVTS行業(yè)的反洗錢工作培訓；切實加強信息共享和信息互換；逐步將代理商納入反洗錢監(jiān)管范圍。

[關鍵詞] 反洗錢；資金或價值轉(zhuǎn)移服務；監(jiān)管；啟示

[中圖分類號] F831.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）05-0139-03

近年來，全球資金或價值轉(zhuǎn)移服務（下稱MVTS）行業(yè)快速發(fā)展，一方面給公眾（特別是低收入群體）帶來了安全，方便和可承受的金融服務，切實推進了普惠金融的發(fā)展；另一方面由于其隱匿、快速等特性增強了在資金轉(zhuǎn)移方面的洗錢風險?；谏鲜鎏攸c，金融行動特別工作組（下稱FATF）2012年在更新的《四十條建議》中，明確了對MVTS的反洗錢監(jiān)管要求。2016年2月，F(xiàn)ATF發(fā)布《資金或價值轉(zhuǎn)移服務風險為本工作指引》，詳細提出了對MVTS行業(yè)在國家層面的反洗錢監(jiān)管措施。這對我國方興未艾的MVTS行業(yè)來說，如何在復雜的新形勢下消化和吸收新四十條建議的要旨，有效借鑒國際經(jīng)驗，通過新思路、新技術，更好的推進和規(guī)范我國MVTS行業(yè)的發(fā)展，彌補國內(nèi)反洗錢規(guī)制的不足，具有十分重要的意義。

一、資金或價值轉(zhuǎn)移服務商的概述

（一）資金或價值轉(zhuǎn)移服務的定義

資金或價值轉(zhuǎn)移服務是指接受現(xiàn)金、支票、其他貨幣性工具或其他儲值工具，并用通訊、信息、轉(zhuǎn)賬的方式，或通過MVTS服務商參與的清算網(wǎng)絡，以現(xiàn)金或其他形式向受益人支付相應數(shù)額的金融服務。這些服務進行的交易可能涉及一個或多個中介機構(gòu)，以及一個進行最后支付的第三方，并可能包含新型支付方式。這些服務通常與特定地理區(qū)域有聯(lián)系，有各種特定詞匯對其進行描述，如哈瓦拉①（Havala）、漢帝（Hundi）和飛錢（Fei-chen）。

（二）資金或價值轉(zhuǎn)移服務的特征

1.低成本。資金或價值轉(zhuǎn)移服務對于需要快速匯款給他人的客戶來說具有低成本的優(yōu)點。

2.使用范圍廣?？山?jīng)常在銀行業(yè)務受限或無銀行業(yè)務的地方使用。

3.運營形式多樣。資金或價值轉(zhuǎn)移服務商以不同形式運營。MVTS服務商可以是具有出口受限的小型組織（例如雜貨店，藥店或便利店），也可能包括郵局、銀行或其他實體的區(qū)域聯(lián)合體，這些實體可以是分支機構(gòu)或代理商。

4.不同的付款方式。付款方式因司法轄區(qū)不同而不同，可能包括現(xiàn)金、支票、匯票、支付卡、手機錢包、銀行存款或其組合。

（三）資金或價值轉(zhuǎn)移服務商的結(jié)算方式

按結(jié)算方式可分為四種類型。

1.大多數(shù)持牌或注冊MVTS服務商在銀行持有賬戶，以便在國內(nèi)和國際上處理轉(zhuǎn)賬和結(jié)算代理賬戶。

2.通過電匯結(jié)算，通常是通過國際銀行系統(tǒng)處理。

3.通過第三方支付服務商進行結(jié)算。

4.MVTS服務商和代理商間的結(jié)算可以通過現(xiàn)金速遞，凈額結(jié)算或其他機制進行，而匯款人和收款人之間不需要直接電匯。

（四）世界各地有各種各樣的MVTS商業(yè)模式

不是所有的MVTS服務商都是相同的，從小型獨立企業(yè)到大型跨國公司的規(guī)模大小各不相同。按提供MVTS的機構(gòu)類型分為三種：一是提供MVTS的銀行機構(gòu)；二是提供MVTS的非銀行機構(gòu)；三是代理商。

1.提供MVTS的銀行機構(gòu)。提供銀行服務的機構(gòu)，包括接受公眾存款和其他償還資金；貸款；發(fā)行或管理支付手段。

2.提供MVTS的非銀行機構(gòu)。通過代理或網(wǎng)絡提供MVTS服務，不接受公眾存款和其他應付資金的任何自然人或法人（包括HOSSP）。在非銀行MVTS服務商的市場中，服務商的規(guī)模和復雜性差別很大，采用了各種商業(yè)模式。服務商可以包括國際MVTS服務商、郵局、微型金融機構(gòu)、移動網(wǎng)絡運營商、支付機構(gòu)、匯款運營商等。MVTS服務商通常專門從事零售、商業(yè)和批發(fā)業(yè)務。

3.代理商。國際MVTS服務商擁有在多個司法管轄區(qū)的廣泛的代理網(wǎng)絡。代理商可包括與MVTS服務商直接簽訂合同關系的小型獨立實體。代理網(wǎng)絡可在代表其已經(jīng)建立的實體網(wǎng)絡（例如通過一系列零售店）運行的代理，與MVTS服務商建立合同關系的分層結(jié)構(gòu)上運行。根據(jù)有關國家的法律規(guī)定，代理商可能需要許可或注冊。有些代理商可能是金融機構(gòu)或有義務的實體，有些則可能只提供金融服務作為輔助業(yè)務。

二、資金或價值轉(zhuǎn)移服務商的反洗錢監(jiān)管

FATF建議26規(guī)定②，各國應建立對MVTS服務商實施反洗錢與反恐怖融資監(jiān)管的有效機制。根據(jù)FATF建議釋義26要求，監(jiān)管者應在清晰地了解國內(nèi)洗錢和恐怖融資風險，具備現(xiàn)場和非現(xiàn)場手段，獲取與確定MVTS服務商風險狀況所有相關信息的基礎上，將更多的監(jiān)管資源分配到洗錢和恐怖融資風險較高的領域。

（一）了解洗錢和恐怖融資風險

1.MVTS行業(yè)洗錢風險評估。為更好地開展MVTS行業(yè)風險評估，監(jiān)管機構(gòu)應清晰了解MVTS市場、結(jié)構(gòu)及其行業(yè)在金融體系中的地位，以及本國的經(jīng)濟狀況。為識別和評估洗錢和恐怖融資風險，監(jiān)管機構(gòu)應利用一系列資源，包括但不限于司法轄區(qū)或行業(yè)洗錢風險評估、國內(nèi)或國際類型分析及監(jiān)管方面的信息、金融情報中心的反饋信息。同時，各國應確保風險評估的時效性，并建立向所有相關的主管部門和自律機構(gòu)、金融機構(gòu)、特定非金融行業(yè)和職業(yè)提供風險評估信息的機制。

2.MVTS服務商洗錢風險評估。（1）對于單個MVTS服務商，監(jiān)管機構(gòu)應考慮MVTS服務商的產(chǎn)品和服務、業(yè)務模式、公司治理結(jié)構(gòu)、財務和賬戶信息、銷售渠道、客戶狀況、地域狀況、經(jīng)營業(yè)務所在國家，以及反洗錢與反恐怖融資合規(guī)狀況的風險水平。監(jiān)管機構(gòu)還應考慮現(xiàn)有的監(jiān)管措施，包括風險管理政策質(zhì)量、內(nèi)部監(jiān)管機制運行情況等。其他反洗錢與反恐怖融資有關的信息包括管理的適當性以及合規(guī)狀況。（2）在對MVTS服務商開展審慎監(jiān)管的國家，還可獲取審慎監(jiān)管信息。當監(jiān)管職責分屬兩個獨立機構(gòu)時，審慎監(jiān)管者和反洗錢與反恐怖融資監(jiān)管者可相互合作、信息共享。（3）在了解MVTS服務商有效應對其面臨的洗錢和恐怖融資風險程度時，可從其他渠道獲取信息，如其他監(jiān)管機構(gòu)（包括國外監(jiān)管機構(gòu)、支付系統(tǒng)和支付工具監(jiān)管機構(gòu)），金融情報中心和執(zhí)法機關。

（二）降低洗錢和恐怖融資風險

FATF建議③規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)應將更多的監(jiān)管資源分配到風險較高的領域。監(jiān)管機構(gòu)應根據(jù)MVTS行業(yè)及單個MVTS服務商面臨的風險狀況，確定開展風險評估的頻率和強度，并重點關注高風險領域。監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整監(jiān)管手段如下：

1.調(diào)整反洗錢與反恐怖融資監(jiān)管類型。監(jiān)管機構(gòu)應采取現(xiàn)場和非現(xiàn)場手段，掌握所有相關風險和合規(guī)信息。監(jiān)管機構(gòu)在對MVTS服務商開展監(jiān)管時，可采取現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管適當相結(jié)合的方式。對高風險狀況不能僅使用非現(xiàn)場監(jiān)管手段。對低風險MVTS服務商可采取非現(xiàn)場監(jiān)管手段，如通過交易分析或問卷調(diào)查。

2.調(diào)整現(xiàn)行反洗錢與反恐怖融資監(jiān)管的頻率和性質(zhì)。監(jiān)管機構(gòu)應根據(jù)識別的風險、定期檢查記錄和監(jiān)管情況，調(diào)整反洗錢與反恐怖融資檢查頻率。其他還應考慮地域、客戶群、現(xiàn)金密集程度、賬戶數(shù)量、代理商的性質(zhì)和數(shù)量、收入、不合規(guī)記錄、管理上的重大變化及收購等因素。

3.調(diào)整反洗錢與反恐怖融資監(jiān)管的強度。監(jiān)管機構(gòu)應根據(jù)識別的風險，結(jié)合對MVTS服務商政策和程序的有效性評估，確定適當?shù)脑u估范圍和等級。強化監(jiān)管措施包括：對系統(tǒng)和文件開展詳細測試；確定MVTS服務商開展了充分的風險評估；建立了合理的報告和記錄保存政策和程序；開展內(nèi)部審計；與特殊業(yè)務條線上的操作員工、高級管理層和董事會成員進行面談；開展反洗錢與反恐怖融資評估等。同時，根據(jù)FATF建議④27和35⑤規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)還應當擁有足夠的權(quán)力，在MVTS服務商違反反洗錢監(jiān)管規(guī)定時實施懲罰。

三、對MVTS反洗錢控制措施的啟示

（一）建立許可或注冊登記管理制度

根據(jù)FATF建議14和26規(guī)定，我國應建立許可或注冊登記管理制度，全面加強對MVTS服務商的許可或注冊登記方面的管理，確保MVTS服務商在其主管部門進行許可或注冊登記，并受到有效系統(tǒng)的監(jiān)測。

（二）充分了解MVTS行業(yè)及服務商面臨的洗錢風險

人民銀行要全面了解高、中、低風險業(yè)務條線，尤其要全面了解高風險業(yè)務條線，能對反洗錢與反恐怖融資控制措施的適當性和有效性做出正確評價。一是在履行職責時，應考量MVTS服務商采取的風險為本的控制措施。對MVTS服務商為遵守法律和監(jiān)管框架規(guī)定而需要采取的措施，應將其監(jiān)管要求明確傳達到位；對MVTS服務商間的反洗錢與反恐怖融資措施開展對比分析，支持人民銀行對MVTS行業(yè)措施整體強度的深入了解。二是實施風險為本監(jiān)管方法，應重點關注MVTS服務商在風險評估時，是否合理、公平地測定本行業(yè)的風險、單個MVTS服務商的商業(yè)環(huán)境。三是確保MVTS服務商采取的反洗錢與反恐怖融資合規(guī)措施和風險管理政策要符合監(jiān)管規(guī)定，能適當、有效地管理和降低風險。

（三）發(fā)布MVTS行業(yè)指引，規(guī)范和指導MVTS服務商反洗錢履職

MVTS行業(yè)反洗錢工作起步較晚，MVTS服務商識別相關洗錢和恐怖融資風險的能力或經(jīng)驗有限，因此根據(jù)FATF建議34⑥規(guī)定，我國要在充分了解洗錢風險的基礎上，根據(jù)實際情況發(fā)布MVTS行業(yè)的反洗錢工作指引，指導MVTS落實國家有關打擊洗錢和恐怖融資的措施。同時，要加強監(jiān)管部門間的溝通聯(lián)系，聯(lián)合發(fā)布工作指引，確保對法定義務的解釋一致。

（四）積極開展MVTS行業(yè)的反洗錢工作培訓

人民銀行應加強對反洗錢監(jiān)管業(yè)務人員的工作培訓，重點關注在MVTS服務商風險評估質(zhì)量評價、審查方面的培訓，確保監(jiān)管人員對MVTS服務商的風險評估質(zhì)量、反洗錢與反恐怖融資控制措施的充分性和恰當性作出適當評價。

（五）切實加強信息共享和信息互換

1.加強MVTS行業(yè)間公共部門和私人部門間的信息交換。在MVTS服務商缺乏經(jīng)驗，或沒有能力開展有效的風險評估時，公共部門可采取風險提示等形式分享風險信息，幫助MVTS服務商更好地開展風險評估。根據(jù)FATF發(fā)布的工作指引，公共和私人部門間可分享的信息類型包括：（1）洗錢和恐怖融資風險評估。（2）洗錢者或恐怖融資者濫用MVTS的類型。（3）對可疑交易報告的反饋和相關報告。（4）非機密情報。在特定情況下，按照保密協(xié)議，有關部門可與MVTS行業(yè)或單個企業(yè)共享特定保密情報。（5）按照FATF建議6⑦定向金融制裁要求，應凍結(jié)國家、個人或組織的資產(chǎn)或交易。

2.加強與其他監(jiān)管部門間的信息互換和情報交流。切實加強在銀行業(yè)和MVTS行業(yè)主管部門間、人民銀行和MVTS主管部門間，金融情報中心和MVTS主管部門間的開展國內(nèi)合作和情報交流，對有效開展MVTS行業(yè)監(jiān)管非常重要。

（六）逐步將代理商納入反洗錢監(jiān)管范圍

MVTS服務商通過代理商在多個司法轄區(qū)開展業(yè)務。當代理商本身不屬于金融服務行業(yè)時，使用代理商會產(chǎn)生漏洞。因此，應逐步將代理商納入反洗錢監(jiān)管范圍。一是將代理商納入許可或注冊登記管理。二是應逐步完善對MVTS行業(yè)的反洗錢監(jiān)管框架，確定各相關行業(yè)的主管部門，明確人民銀行與各主管部門間的職責，在督促MVTS行業(yè)履職反洗錢義務的同時，要求MVTS行業(yè)對其代理商行為負責，逐步將代理商納入反洗錢監(jiān)管范圍，并對其合規(guī)情況開展監(jiān)測。

[參考文獻]

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[4]童文俊.貨幣服務商洗錢風險分類與管理研究[J].金融縱橫，2013（10）：19-24.