職業(yè)教育政府評價改革研究

[摘要]文章闡述了政府評價的性質(zhì)與特點，指出了政府評價改革的方向和目標(biāo)，進而提出在職業(yè)教育評價機制不斷走向多元化、社會化和市場化的進程中，政府評價要從三方面做出相應(yīng)的改革：政府評價要“瘦身”，即要從一些領(lǐng)域中退出來；政府評價要“聚焦”，即要關(guān)注“關(guān)鍵”領(lǐng)域和“重要”問題；政府評價要“基于科學(xué)性基礎(chǔ)、以理服人”，即評價的權(quán)威性要建立在科學(xué)性、全局性和公正性的基礎(chǔ)之上，以期建立職業(yè)教育多元化的社會評價機制，促進職業(yè)教育的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育 評價機制 政府評價

[作者簡介]徐紅勤（1970- ），女，浙江紹興人，北京電子科技職業(yè)學(xué)院，副教授，碩士。（北京 100176）

[中圖分類號]G717 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）24-0097-05

政府對職業(yè)教育的評價（簡稱“政府評價”）在我國職業(yè)教育的評價體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要作用。長期以來，我國職業(yè)教育一直在政府評價的指揮棒下運行和發(fā)展，政府評價對促進職業(yè)教育發(fā)展、提高職業(yè)教育質(zhì)量起到了積極的作用。但在我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的總體要求下，政府對職業(yè)教育的評價也必須進行相應(yīng)的改革，職業(yè)教育的評價機制要走向多元化、社會化和市場化。

一、政府評價的性質(zhì)與特點

1.政府評價的性質(zhì)。所謂政府評價，是由中央或地方政府的職業(yè)教育主管部門組織開展的，對職業(yè)教育或職業(yè)院校（包括職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)）辦學(xué)活動的條件、過程和效果進行評估和評判。政府評價由主體性、客體性和內(nèi)容性三個要素構(gòu)成。政府評價的主體是政府，通常由政府的一個主管部門來代表；政府評價的客體是職業(yè)院校；政府評價的具體內(nèi)容通常涉及三個方面，即學(xué)校的辦學(xué)條件、實施職業(yè)教育的過程以及辦學(xué)質(zhì)量和效益。政府主管部門有時也對國家或地區(qū)的整個職業(yè)教育事業(yè)做出評價，但僅是工作性的總結(jié)或?qū)β殬I(yè)教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的估計，而不是典型意義上針對職業(yè)教育辦學(xué)主體的評價。

我國政府對職業(yè)教育的評價有著天然的權(quán)利與義務(wù)。首先，政府是職業(yè)教育的舉辦者。我國的大部分職業(yè)院校都是由政府投資興建的。政府花錢舉辦職業(yè)院校，當(dāng)然需要對學(xué)校的辦學(xué)行為、辦學(xué)條件、辦學(xué)過程、辦學(xué)質(zhì)量和效果進行評估和評判，以期獲得對自身投資行為效果的判斷。這實際上是對自身投資行為的跟蹤與監(jiān)管，也是投資過程的延伸和有機組成部分，更是對納稅人負責(zé)的表現(xiàn)。其次，政府是國家的代表、社會公共利益的代表。職業(yè)教育作為一種社會活動，會涉及社會秩序、公共安全、資源環(huán)境利用等公共利益問題。政府作為公共利益的代表，既可以直接地興辦公共事業(yè)，增進社會的公共福利和公共利益，也可以對學(xué)校的辦學(xué)行為和社會效果進行干預(yù)和評判。對職業(yè)教育組織開展有針對性的評價活動，使職業(yè)教育的發(fā)展符合公共利益的需要，這是政府應(yīng)當(dāng)履行而且必須履行的義務(wù)和責(zé)任。

2.政府評價的特點。第一，代表了投資人的意圖和意愿。政府投資興辦職業(yè)教育，其目的是為國家培養(yǎng)更多、更實用的技術(shù)技能型人才。國家發(fā)展對于人才的需求是多方面的，既需要科學(xué)家、理論家、教育家及各行各業(yè)高精尖的領(lǐng)軍人才，也需要大量能夠熟練掌握和運用各種技術(shù)技能的實用型人才。但國家發(fā)展對技術(shù)技能型人才的需要是有專業(yè)、有規(guī)格、有標(biāo)準(zhǔn)的，并不是職業(yè)院校培養(yǎng)的畢業(yè)生就一定是國家需要的。政府作為國家的代表，要對職業(yè)院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量及其教學(xué)過程、培養(yǎng)過程進行評價。評價的目的在于發(fā)現(xiàn)學(xué)校的培養(yǎng)過程是否合理、是否達標(biāo)，鑒別學(xué)校的教育是否成功、學(xué)校的工作是否有成效，鑒別國家的投資是否正確和充分有效，這也是投資人的權(quán)利和責(zé)任。

第二，反映了國家的意志和要求。國家的意志就是國家利益和國家需要，要靠大家共同維護、共同做貢獻。學(xué)校，包括職業(yè)院校也是國家的一員，必須為實現(xiàn)國家利益和國家需要去奮斗。那么，國家的利益是什么？國家的需要是什么？作為國家的一員，你努力得如何？你的努力是否符合國家利益、滿足國家需要？這一系列問題，由誰來評判、由誰來表達呢？能夠代表國家的唯有政府。所以，政府的評價和要求代表的就是國家的意志和要求。當(dāng)然，政府有時也會對國家利益和國家需要發(fā)生誤判，抑或是有些政府部門打著國家意志的幌子為自己的部門或小團體利益作打算，政府應(yīng)不斷完善監(jiān)督機制，避免類似錯誤的發(fā)生。

第三，更加注重整體的需要。政府舉辦職業(yè)教育的目的是為滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對技術(shù)技能型人才的需要。不同的主體處于不同的位置，所關(guān)注的側(cè)重點也必然有所不同。學(xué)生及家長關(guān)注的是學(xué)校的辦學(xué)條件和教學(xué)生活環(huán)境是否優(yōu)越，以及學(xué)生畢業(yè)后是否能找到一份理想的工作；企業(yè)更關(guān)注職業(yè)院校畢業(yè)生的職業(yè)技術(shù)技能素養(yǎng)；行業(yè)部門則更關(guān)注本行業(yè)的人才供給是否充裕。政府評價是站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度上，用宏觀視野關(guān)注整體需要的滿足狀況，其優(yōu)點是能夠跳出局部局限，從全局的高度做出更全面的評價，缺點則是宏觀的評價往往不夠具體和深入，不利于對學(xué)校的辦學(xué)行為給予有針對性的指導(dǎo)，也不利于對學(xué)校的辦學(xué)過程進行短期調(diào)控，更不利于對學(xué)校的人才培養(yǎng)過程改革提供深入及時的指導(dǎo)。

第四，更加注重長期趨勢和發(fā)展大勢。政府對經(jīng)濟社會發(fā)展需要的把握是對長遠的發(fā)展大勢的把握，這是由政府部門所處的特殊地位決定的。這個特殊地位決定了政府不可能站在行業(yè)的角度、企業(yè)的角度、學(xué)生和家長的角度去抓取經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要。由此可見，政府是最遠離實際需要的，其對實際需要的抓取是間接的、有時滯的。政府部門抓取經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要時，必須兼顧到各行各業(yè)、各領(lǐng)域和各時期的各種表現(xiàn)，其關(guān)注點只能是長期趨勢和發(fā)展大勢。用長期趨勢和發(fā)展大勢觀察和評判職業(yè)教育，只能是宏觀的。如果用宏觀的尺度去指導(dǎo)職業(yè)教育的發(fā)展，其結(jié)果就是一個標(biāo)準(zhǔn)和模式，千校一面，沒有特色。

綜上所述，雖然政府評價具有很高的權(quán)威性，但是必須與時俱進，隨著形勢發(fā)展和自身問題的顯露不斷地進行積極主動改革，也不能限制和替代其他各種主體的評價形式和方法。只有這樣，才能不斷完善我國的職業(yè)教育評價體系和評價機制。

二、政府評價改革的方向和目標(biāo)

政府評價改革要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合的分析方法。

1.堅持目標(biāo)導(dǎo)向。從目標(biāo)導(dǎo)向來說，建立多元化、社會化和市場化的評價機制，是我國職業(yè)教育評價體系改革的基本取向，政府評價改革也要服務(wù)于基本取向。

所謂多元化，就是在職業(yè)教育評價體系中，除政府評價主體外，還要有學(xué)生和家長、行業(yè)和企業(yè)、中介組織和第三方機構(gòu)等評價主體參與其中。政府要培育這些評價主體不斷成長，并保障其評價權(quán)利，發(fā)揮其評價作用。社會化是指職業(yè)教育的評價功能和事務(wù)工作應(yīng)逐漸從政府職能中分離出一部分，交給非政府的社會主體去做。市場化是指由各類主體根據(jù)各自視角和關(guān)注點制定的評價指標(biāo)體系，并按照市場規(guī)則對各種辦學(xué)主體的辦學(xué)行為和辦學(xué)效果做出評價。在多元化、社會化和市場化的評價機制下，每個評價主體的評價行為和評價意見都能影響全社會的看法，但不能左右社會的整體評判。社會對一所學(xué)校的評價是由眾多評價主體的意見匯聚在一起，并經(jīng)過反復(fù)的矯正過程而形成的。因此，政府評價改革實際上是建立多元化、社會化和市場化評價機制的有機組成部分。

2.堅持問題導(dǎo)向。第一，“過多”：政府評價職業(yè)教育的數(shù)量過多、名目過多和內(nèi)容過多。從評估種類來說，有合格性評估、優(yōu)質(zhì)性評估、質(zhì)量評估、條件評估、過程評估、績效評估等；從檢查內(nèi)容來說，有辦學(xué)條件檢查、財務(wù)檢查、基建檢查、課堂教育檢查、實習(xí)實訓(xùn)場地檢查、師資隊伍驗收、信息化建設(shè)驗收等；還有針對校園的安全檢查、綠化評比、文明達標(biāo)等。造成這種“過多檢查”“過度評價”局面的原因主要有三點：一是管理部門多。二是“作為”決定“地位”。只有經(jīng)常地“作為”，不斷地“刷存在感”，才能“不被小覷”。三是有的部門認為要保持政府部門對學(xué)校的有效控制，就必須充分發(fā)揮檢查評估的作用。當(dāng)各管理部門、各種管理手段集中到“政府評價”中，政府評價也就名目繁多起來。

第二，“過大”：政府評價的“話語權(quán)過大”。一所職業(yè)院校辦得好不好，并不是由社會“說了算”，而是由政府“說了算”。部分學(xué)校為不影響學(xué)校的撥款額度，過度關(guān)注政府的感受，千方百計地取悅于各級政府部門，從而忽略了學(xué)生和家長的感受，不能聽取企業(yè)的意見，無暇顧及社會的反響。

第三，“過重”：政府評價的“比重過高”。長期以來，我國是一個“政府包辦”教育的體制。無論是教育的舉辦者，還是教育的評價者，都由政府承擔(dān)。只是到改革開放時期，才逐步出現(xiàn)了多元主體辦學(xué)和多元主體評價的局面。但在教育舉辦和教育評價領(lǐng)域，依然維系著政府“一股獨大”的格局，極大地擠壓和限制了其他主體的發(fā)展空間，造成了其他主體的發(fā)育不足，以致多元化的社會辦學(xué)局面和多元化的社會評價機制難以生長和發(fā)展。

三、政府評價改革的主要內(nèi)容與措施

1.政府評價要“瘦身”。第一，要從學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的領(lǐng)域和事務(wù)中退出來。例如，政府部門應(yīng)制定具體的用款章程，但這只是對所有政府資金使用者都適用的普適性要求，而不是對學(xué)校用款過程的具體干涉。政府部門應(yīng)對資金使用的效益進行評估，但不能對資金用途、各種開銷之間的比例等進行規(guī)定和限制。政府部門若進行具體規(guī)定和限制，將嚴(yán)重影響學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，更是與法度不合。

第二，要從其他社會評價機構(gòu)能夠評價，且能夠評價得很好的領(lǐng)域和事務(wù)中退出來。亞當(dāng)斯密先生說過，政府就是“守夜人”，凡是市場和其他社會主體能夠干的、愿意干的、能夠干好的，政府都應(yīng)該退出來，讓位于其他社會主體，這也是處理政府評價與社會評價合理分工的基本原則。例如，對學(xué)校提供的教育服務(wù)的滿意度評價，應(yīng)該更多地讓位給學(xué)生和家長；對學(xué)校人才培養(yǎng)的結(jié)果是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和一線生產(chǎn)經(jīng)營需要的評價，應(yīng)該更多地讓位給企業(yè)和行業(yè)協(xié)會；對教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法的科學(xué)性、專業(yè)性的評價，應(yīng)該讓位于專家學(xué)者；對學(xué)校辦學(xué)社會效果的評價，應(yīng)該讓位于第三方評價機構(gòu)和社會化的評價方式。

第三，要從過程性評價中退出來。政府管理是宏觀的管理、總量的管理，不應(yīng)糾纏于過程，要重在關(guān)注結(jié)果。所以，凡是屬于過程性的評價，政府都不應(yīng)該介入。例如，對校園建設(shè)、實驗實訓(xùn)基地的建設(shè)、課堂教學(xué)等辦學(xué)條件和過程就沒有必要進行評估。只要培養(yǎng)的人才是符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格的，是受到廣大用人單位認可和歡迎的，那么學(xué)校的培養(yǎng)過程就是達標(biāo)的。至于辦學(xué)條件，就更沒有必要進行評估了，在條件簡陋的學(xué)校能夠培養(yǎng)出合格的甚至優(yōu)秀的人才，總比那些條件優(yōu)越，人才培養(yǎng)結(jié)果卻不如人意的學(xué)校要強百倍千倍。政府要的是結(jié)果，不是過程，用不著面面俱到，而期望從辦學(xué)條件到辦學(xué)過程再到辦學(xué)結(jié)果全面介入、全過程追蹤的評價體系，不僅弄得政府部門很累，而且管不到“點兒上”，學(xué)校更是牽扯精力，疲于應(yīng)付，也不利于學(xué)校辦學(xué)條件和辦學(xué)過程的改善。

2.政府評價要“聚焦”。政府評價保留下來的評價形式和評價內(nèi)容要關(guān)注“關(guān)鍵”領(lǐng)域和“重要”問題。第一，要使政府評價成為“關(guān)注結(jié)果”的評價。對學(xué)校來說，人才培養(yǎng)的水平與質(zhì)量就是辦學(xué)結(jié)果，這是對學(xué)校一切工作最好的、最有力的檢驗和評判。如果說學(xué)校其他方面都好，就是人才培養(yǎng)的水平和質(zhì)量不好，將難以完成學(xué)校為國家培養(yǎng)合格的、有用的人才的根本任務(wù)。學(xué)校人才培養(yǎng)的質(zhì)量和水平上不去，就不能認為這所學(xué)校辦得好，這是個大是大非問題，含糊不得。因此，政府評價學(xué)校，要從大處著眼，重在結(jié)果，不能糾纏于具體的過程和細節(jié)。

第二，要使政府評價成為關(guān)注“績效”的評價。政府評價應(yīng)該逐步地聚焦到學(xué)校使用公共資源的績效方面。對學(xué)校人才培養(yǎng)水平和質(zhì)量的評價，其實也是一種總體意義上的績效評價，但又不完全是“績效”意義上的評價。人才培養(yǎng)水平與質(zhì)量的評價，首先是一種“合需性”評價，即對職業(yè)教育是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以及符合社會需要程度的評價；其次是一種“先進性”評價，即對職業(yè)教育是否符合當(dāng)代科學(xué)技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級趨勢，是否符合世界職業(yè)教育發(fā)展潮流，以及代表這些趨勢和潮流程度的評價。這種評價不是由政府獨立完成的，各種社會主體都可以發(fā)表意見，政府只是其中之一。但績效性評價應(yīng)該主要由政府評價來承擔(dān)，因為政府是國家職業(yè)教育的興辦者和投資人，只有投資人，才知道自己投資的真實目的，從而知道什么是“績”與“效”。同樣，只有投資人，才真正地關(guān)心績效，有權(quán)利對投資績效進行考量。也就是說，政府對職業(yè)教育的評價應(yīng)該越來越多地關(guān)注納稅人的權(quán)利，關(guān)注被投資人應(yīng)該履行的責(zé)任、義務(wù)及其應(yīng)該達到的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注國家投資和政府投入的“績效”。

第三，要使政府評價成為“關(guān)注公共安全”的評價。維護和確?！肮舶踩笔钦钪匾穆氊?zé)之一，也是職業(yè)教育面臨的一個重要問題。首先，職業(yè)教育作為一種社會活動，和人類社會的其他活動一樣，都涉及公共安全問題。例如，要消耗一定的自然資源和社會資源，生物?；返谋４姹９?，實習(xí)實訓(xùn)過程產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣的排放等，這些都會產(chǎn)生公共安全問題。其次，職業(yè)教育是一種“培養(yǎng)人”“塑造人”的活動，培養(yǎng)具有世界觀、人生觀、價值觀的人，塑造具有思想傾向和價值追求的職業(yè)人，也是涉及社會公共安全不容忽視的重要問題。政府作為國家意志的代表，必須對職業(yè)教育可能涉及和引發(fā)的“公共安全”問題給予高度的關(guān)注，這是政府履行職責(zé)和義務(wù)的必然要求，也是政府評價區(qū)別于其他評價主體的特色之一。

第四，要使政府評價成為“關(guān)注公共利益”的評價。和“公共安全”一樣，職業(yè)教育也面臨和涉及“公共利益”問題。首先，職業(yè)教育為國家培養(yǎng)具有一定技術(shù)技能的職業(yè)人，這本身就是一種增進國家和社會“公共利益”的具有“公益性質(zhì)”的活動。但是，能否確保以及怎樣確保，并不斷增進職業(yè)教育的這種公益屬性呢？這本身就成為一個問題，是政府不能不關(guān)心的問題。因為沒有一種自動的生成機制能夠保證眾多的各級各類職業(yè)教育機構(gòu)都按照不斷增進國家公共利益的要求運行。其次，職業(yè)教育活動和社會公共利益是緊密相連的。合法合規(guī)合格的職業(yè)教育活動能夠增進社會的公共利益，違法違規(guī)不合格的辦學(xué)活動會對社會公共利益造成較大的干擾和損傷，造成大量人、財、物的浪費。政府評價要關(guān)注這些問題，設(shè)法預(yù)防和解決這些問題，從而確保公共利益的實現(xiàn)。公共利益不同于個體利益。個體利益總能找到相應(yīng)的責(zé)任主體來加以維護和發(fā)展的，而公共利益只有政府組織才會關(guān)注，才有能力給予相應(yīng)的保障，這是政府評價的又一特色。

關(guān)注結(jié)果、關(guān)注績效、關(guān)注公共安全和公共利益，說起來很簡單，但做起來確實很麻煩。例如，什么是結(jié)果，什么是績效？結(jié)果和績效在職業(yè)教育活動中如何體現(xiàn)？如何度量和測定？公共安全和公共利益又如何體現(xiàn)和判定？所有這些都需要進行大量的研究。而且，這些問題不是一勞永逸的，需要根據(jù)發(fā)展階段的變化不斷地進行更新調(diào)整。“聚焦”的目的就是讓政府評價變得更加地專一專注。有所為，有所不為，才能進一步強化政府評價的針對性，提高政府評價的科學(xué)性，增進政府評價的效力和效能。

3.政府評價要“基于科學(xué)性基礎(chǔ)、以理服人”。所謂“基于科學(xué)性基礎(chǔ)”有兩層含義：一是政府評價應(yīng)該建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，不斷提高政府評價的科學(xué)性；二是在社會化評價體系中，政府和其他各類評價主體是平等的，具有同等的話語權(quán)和影響力。評價意見的影響力都來自于評價本身的科學(xué)性，而非取自于評價主體“超然”的地位和權(quán)力 ，這就要求政府部門在眾多評價主體中的地位有所降低。如果政府評價在多元化的社會評價體系中地位過高，會造成兩個嚴(yán)重后果：一是其他評價主體的獨立性和話語權(quán)會受到影響，使其在整個評價體系中的作用發(fā)揮不出來，多元化的社會評價機制也就不復(fù)存在了；二是政府部門會憑借其獨特的、過高的地位對其他評價主體和被評價者“發(fā)號施令”，從而使各評價主體之間失去應(yīng)有的平等協(xié)商性質(zhì)，導(dǎo)致評價內(nèi)容的科學(xué)性不高，效果不如人意。在多元化的社會評價體系中，不同的評價主體在話語權(quán)上有了差異，進而產(chǎn)生了不同的影響力，只能是因為他們的評價意見具有不同的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。如果一個評價主體在評價體系中具有“凌駕”于其他評價主體之上的地位和話語權(quán)的話，那么就難以保證評價體系本身的科學(xué)性和公正性，更難保證評價過程及評價意見的科學(xué)性和公正性，評價也就變得毫無意義了。

政府評價要“以理服人”。政府評價的分量應(yīng)該逐漸體現(xiàn)在科學(xué)性、全局性、公正性的基礎(chǔ)之上，而不能依托于其作為投資人和國家意志與利益代表的特殊地位。因此，提高政府評價的科學(xué)性、全局性和公正性，應(yīng)該成為今后政府評價改革的主要工作或目標(biāo)之一?？茖W(xué)性來自于政府對學(xué)校更多更深入的了解，來自于對國家利益、社會需要和評價標(biāo)準(zhǔn)的深刻理解，來自于對所有被評價者一視同仁的立場；全局性來自于站在國家發(fā)展全局審視職業(yè)教育和各行各業(yè)發(fā)展大勢的獨特視野；公正性來自于政府特有的公共屬性，作為公共利益代表的無私與客觀。一旦政府評價的科學(xué)性、全局性、公正性得以確立，政府評價的分量和效力也就彰顯和釋放出來了。

在多元化社會評價機制中，政府評價與其他評價具有平等的地位，造成各評價主體之間話語權(quán)和影響力的差異只是因為它們之間的工作投入和工作質(zhì)量有差異，這種由于工作投入和工作質(zhì)量的不同而導(dǎo)致的社會評價效力的差異，是完全正常的，也是合情合理的。