基于公私合作伙伴關(guān)系的美國情報共享模式

傅 雷

20世紀90年代，聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）對易受恐怖襲擊和犯罪侵害的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施采取了保護措施。在實施過程中，人們意識到美國大部分的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為私營部門所擁有，只有通過發(fā)展公私部門之間的雙向信息共享伙伴關(guān)系，這些關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施才能得到充分保護。

一 公私合作伙伴關(guān)系下的情報共享

（一）公私合作伙伴關(guān)系的概念

公私合作伙伴關(guān)系（Public Private Partnership, 以下簡稱PPP）的定義并不統(tǒng)一。綜合多方界定，可以將其界定為基于自主私營主體和公共主體雙方合作來實現(xiàn)某一共同目標，同時提供相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的一項合作協(xié)議，即讓私營部門利用其掌握的資源的優(yōu)勢參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，分擔(dān)政府公共部門的職能，同時雙方具有明確的權(quán)責(zé)分工。在這一關(guān)系中，相互信任以及對于未來可能性的認知是公私伙伴關(guān)系成功的前提。①David L.Carter,.Law Enforcement Intelligence: A Guide for State, Local, and Tribal Law Enforcement Agencies, Create Space Independent Publishing Platform, 2012, p.204.PPP模式的特征包括：（1）合作目標一致的伙伴關(guān)系；（2）利益共享，即參與的私營部門取得相對合適的投資回報，公共部門則實現(xiàn)社會福利的最大化；（3）風(fēng)險共擔(dān)，公共部門與私營部門都盡可能承擔(dān)自身優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，使整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本最小化②E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第 265 頁。。

（二）PPP模式下的情報共享概念

執(zhí)法領(lǐng)域PPP理念的產(chǎn)生可以追溯到1829年。羅伯特·皮爾指出，政府本身無法履行所有的警務(wù)職責(zé)，需要社會公眾的協(xié)助，私營企業(yè)也需要幫助保障社會安全。他提出“警察是公眾，公眾是警察” 的理念。①David L.Carter, The Police and The Community, New Jersey: Prentice Hall, Inc., 2000, p.260.在當(dāng)下，該理念發(fā)展為執(zhí)法部門與私營部門都應(yīng)接受雙向信息共享和聯(lián)合公共安全舉措的新責(zé)任。

基于前述界定，PPP模式下的情報共享（Public Private Partnerships for Intelligence，以下簡稱P3I）可以定義為“在 PPP模式下，將所提供的產(chǎn)品或服務(wù)變?yōu)榍閳螽a(chǎn)品和情報服務(wù)的一種合作方式”。具體來說，P3I是為了達到最大化社會公共效益的目的，公共部門與私營部門互相提供情報產(chǎn)品和服務(wù)，保證信息流在雙方實時流通，在此過程中利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的一種合作關(guān)系。

二 美國實施P3I的探索

（一）實施P3I面臨的挑戰(zhàn)

一是情報共享文化的差異。在公共部門和私營部門之間進行情報的共享需要利益平衡作為保證。公共部門和私營部門對有效的風(fēng)險管理都有既得利益，然而，兩個部門的共享文化卻是不同的。例如，聯(lián)邦情報機構(gòu)（Intelligence Center，以下簡稱IC）負責(zé)收集和分析關(guān)于國家安全的敏感信息，以“需要知情”的基準共享，只有IC必須了解任務(wù)的部門會被告知相關(guān)信息。相比之下，私營部門的情報共享更多地建立在 “需要共享”的基礎(chǔ)上，通常只保留保護隱私和商業(yè)競爭力所需的信息。

二是原有情報共享機制的遺留問題難以解決。公共部門與私營部門的情報雙向共享機制需要雙方最大程度的資源投入，而非簡單的信息交換。在實施P3I的過程中，原有共享機制的遺留問題依舊影響著新機制的發(fā)展。這包括：（1）私營部門對于情報機構(gòu)而言屬于較新的合作伙伴和客戶，情報機構(gòu)的傳統(tǒng)任務(wù)（軍事情報和執(zhí)法情報）需求依然占主導(dǎo)地位；（2）雖然私營部門擁有的非機密信息有助于了解針對國家的威脅，但傳統(tǒng)的聯(lián)邦情報流程依舊側(cè)重于機密信息；（3）情報共享雙方的信任等級還未提升到維持新機制的運行；（4）對于信息共享進行規(guī)定的相關(guān)政策和法規(guī)不夠全面。

三是信息共享環(huán)境的建立。目前最大的挑戰(zhàn)是“信息共享環(huán)境”（Information Sharing Environment，以下簡稱ISE）的建立。這是一套正式的加強關(guān)鍵部門之間情報共享的準則和流程，其包括以下部門：情報機構(gòu)；聯(lián)邦執(zhí)法部門；州、地方和部落執(zhí)法部門；私營部門以及外國合作伙伴。②David L.Carter,.Law Enforcement Intelligence: A Guide for State, Local, and Tribal Law Enforcement Agencies, Create Space Independent Publishing Platform, 2012, p.209.然而 ISE的建設(shè)并非一朝一夕便可完成，建立有效的ISE需要公共部門與私營部門雙方以及政府其他部門的共同努力。

（二）落實P3I的基本工作

一是情報共享文化的建立。首先，情報共享機制中的成員部門指定具體的部門領(lǐng)導(dǎo)，為規(guī)劃、開發(fā)和實施情報共享的各個方面提供相應(yīng)的權(quán)力，包括政策、技術(shù)、預(yù)算和管理，以便在各自機構(gòu)內(nèi)推廣信息共享文化，同時將情報共享責(zé)任意識滲透到各級政府。其次，聯(lián)邦部門和機構(gòu)需要制定指導(dǎo)方針，提供培訓(xùn)和獎勵措施，并對改善情報共享機制負有義務(wù)。再次，在情報共享的進程中，國家情報總監(jiān)需要時刻注意各項規(guī)定、法律和行政命令中所含的對信息共享的限制因素。

二是保護隱私與公民權(quán)免受侵害，注重對個人隱私和公民自由的保護。公共部門在實施P3I的過程中必須納入對隱私和公民自由的保護，并且發(fā)布成文的準則，以便建立和使用 ISE。在此過程中，國家情報總監(jiān)需要與有權(quán)使用相關(guān)情報的部門負責(zé)人進行協(xié)調(diào)，對公共部門情報共享政策和程序進行審查，并制定公共部門的指導(dǎo)方針，以確保美國公民的信息隱私和其他合法權(quán)利確實得到保護。

三是信息共享環(huán)境建設(shè)初探。美國在ISE建設(shè)方面已經(jīng)跨出了堅實的一步，取得的成就包括：現(xiàn)有政策和程序的修訂；區(qū)域性情報融合中心的建設(shè)；運行相關(guān)的體系和標準，為ISE中的用戶提供方案；建立諸如關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系咨詢委員會和InfraGard等能夠成功實施P3I的組織等等。具體實例如美國司法援助局提出的公私信息共享規(guī)范化準則和流程。美國司法援助局提出將P3I過程規(guī)范化，其在研究中確定了12個基本要素，并在此基礎(chǔ)上進一步明確了P3I的情報共享流程（如圖1）。

圖1 實施P3I的流程

三 美國實施P3I的經(jīng)驗啟示

在我國，盡管關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施和資源大都掌握在政府手中，但私營部門對社會和國家安全的維護仍具有不可忽視的作用。高效的P3I機制能夠使公安機關(guān)從私營部門獲得豐富的行業(yè)信息，通過與自身數(shù)據(jù)庫資源的結(jié)合，能夠更好地服務(wù)警務(wù)工作。

（一）塑造良性的情報共享文化

塑造良性的情報共享文化必須擯棄根植于公安機關(guān)內(nèi)部的零和博弈思想。一方面，改革以“需要知情”為基準進行情報共享的公安文化，樹立“需要共享”的公安文化。在不泄密的情況下，擴大與私營部門的情報共享規(guī)模，淡化部門利益，強化公安整體觀念和情報整體觀念。另一方面，營造公安機關(guān)與私營部門之間互信的文化氛圍，建立信任等級制度，基于此進行長期的情報共享合作。

（二）平衡風(fēng)險分擔(dān)與利益共享

公私合作中的自愿原則是確保合作關(guān)系穩(wěn)定高效的保障。通過監(jiān)管能夠使私營部門在P3I中有效地執(zhí)行公共部門頒布的條例和標準，而非監(jiān)管的方式能夠鼓勵私營部門在與公共部門合作的過程中避免低效和不必要的成本。因此，采取適當(dāng)監(jiān)管的自愿合作過程將會成為有效信息共享的基礎(chǔ)。另外，公安機關(guān)必須認識到要求私營部門與其共享專有信息可能會損害公司的利益，必須采取相應(yīng)措施以降低此類風(fēng)險。與此同時，公安機關(guān)還需要依靠自身掌握的資源優(yōu)勢給予私營部門必要的利益激勵。例如，公安機關(guān)可以創(chuàng)建私營部門可被授權(quán)訪問的信息共享平臺，通過對多源數(shù)據(jù)進行集成分析，并將相關(guān)的情報產(chǎn)品定期于平臺上發(fā)布，確保私營伙伴受益于此種合作機制。

（三）建設(shè)我國的ISE

首先，要明確建設(shè)ISE的準則。包括：（1）建立各級公安機關(guān)和私營部門代表之間的信任關(guān)系，以促進信息共享；（2）改善現(xiàn)有的公安機關(guān)與私營部門的信息共享機制。一方面，提高私營部門向各級公安機關(guān)提供的具體、及時、可行的信息數(shù)量和質(zhì)量，另一方面，政府部門也需要制定政策，確保與公安機關(guān)形成合作伙伴關(guān)系的私營部門的脆弱性信息得到保護；（3）在公安機關(guān)進行情報工作的過程中，酌情將私營部門的分析工作納入各級機關(guān)的情報流程中，以便更全面地了解恐怖主義威脅等安全風(fēng)險；（4）建立機制和程序，確保ISE中的成員部門能夠遵守所有相關(guān)的法律，包括關(guān)于信息隱私方面的法律。

二是建設(shè)公安情報融合中心。在美國，情報融合中心是ISE建設(shè)中的重要一環(huán)，亦是公私部門進行情報交換的重要平臺。目前公安部已下發(fā)《公安機關(guān)信息共享規(guī)定》，規(guī)劃部、省兩級信息平臺，加快形成公安云數(shù)據(jù)格局①孟建柱：推動公共安全信息共享共用，http://politics.people.com.cn/n/2015/0926/c1001－27636478.html，訪問日期：2017年11月29日。。應(yīng)以此為契機，以省級警務(wù)云計算中心為主體，國家人口基礎(chǔ)信息庫為基礎(chǔ)，整合分散的公安專業(yè)數(shù)據(jù)、政府各部門管理數(shù)據(jù)、私營部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，建設(shè)新型的部門共享、高效運轉(zhuǎn)的公安大數(shù)據(jù)中心。融合程序應(yīng)包括：（1）制定需求和規(guī)劃；（2）收集信息并識別其指數(shù)和警告；（3）對信息進行處理和歸類；（4）情報分析和產(chǎn)品；（5）分發(fā)情報或信息。②Baseline Capabilities for State and Major Urban Area Fusion Centers,.https://www.it.ojp.gov/ documents/ d/baseline%20capabilities% 20for% 20state% 20and% 20major% 20urban% 20area% 20fusion% 20centers.pdf, 訪問日期：2017年11月21日。同時，通過將私營部門納入到國家主要城市的公安情報融合中心的綜合網(wǎng)絡(luò)中，產(chǎn)生“聯(lián)合協(xié)調(diào)”的相關(guān)情報產(chǎn)品，從而使得私營部門的信息資源被高效利用。

三是樹立典型，發(fā)揮帶頭作用。在建設(shè)ISE的過程中，美國產(chǎn)生了一些具有代表性的成功范例，比如關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系咨詢委員會和InfraGard等。以InfraGard為例，這是一個私營部門、學(xué)術(shù)機構(gòu)、州和地方執(zhí)法機構(gòu)、以及其他參與者分享情報，以防止針對美國的敵對行為的聯(lián)盟。我國在ISE的建設(shè)中亦可加以借鑒，以個別公私合作組織的成功經(jīng)驗對其他合作形式進行指導(dǎo)。從國內(nèi)現(xiàn)有的社會組織來看，民間智庫是一種實施 P3I機制的類似模型。智庫運作過程中的利益相關(guān)方合作模式（stakeholder pattern）有效地整合了政府機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)以及私營部門的情報信息，所產(chǎn)出的政策報告、刊物、論文等情報產(chǎn)品也都能為公共部門與私營部門所共享。然而，現(xiàn)有的組織顯然遠遠無法滿足公私雙方實時、雙向的情報需求，因而建立專門的合作組織作為實施P3I的平臺尤為重要，并且這種實時的信息交換應(yīng)在部級、省級、市級以及各地區(qū)層面同時實行。