房地產(chǎn)稅“落地”邏輯與行業(yè)可持續(xù)發(fā)展

李宇嘉

摘要：近期“兩會”信息顯示，立法進程和征收原則明確，技術(shù)工具逐步到位，這些將助推房地產(chǎn)稅改革全面提速。如何理解房地產(chǎn)稅，“兩會”已明確，我國征收房地產(chǎn)稅主要發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能。此外，還要從轉(zhuǎn)換增長方式、改革政府治理模式等角度看待。近年來，房產(chǎn)成為我國財富象征和收入差距的主要載體，但調(diào)節(jié)工具基本缺失?；谪敻簧鐣裕瑢崿F(xiàn)包容和可持續(xù)增長，就需要房地產(chǎn)稅、個稅等財產(chǎn)稅介入?？紤]到國際慣例，房地產(chǎn)和輿論穩(wěn)定的訴求，以及免稅設(shè)計的一般原則，再加上個稅改革，房地產(chǎn)稅不會增加我國居民稅負，也不會沖擊房價，反而因稅收直接對接公共服務(wù)、打造服務(wù)型政府而有利于房價穩(wěn)定和物業(yè)增值。此外，由于房地產(chǎn)稅重在調(diào)節(jié)收入差距，加上稅率不會很高，稅基及覆蓋范圍有限制，也不能代替目前房地產(chǎn)對地方的財源貢獻。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅；稅制改革；收入差距；服務(wù)型政府

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2018）04-0010-16 收稿日期：2018-03-12

1背景：房地產(chǎn)稅改革全面提速

2018年是改革開放40周年，也是“房改”（1998年開啟從福利住房制度到市場化、貨幣化住房制度改革）20周年。2017年12月份召開的政治局會議（部署2018年經(jīng)濟工作）明確要求，房地產(chǎn)市場長效機制建設(shè)和住房制度改革在2018年要取得實質(zhì)性進展。除了“租購并舉”外，業(yè)內(nèi)都認為，另一個長效機制的重點內(nèi)容，或許就是房地產(chǎn)稅了。2003年首次提出房地產(chǎn)稅以來，關(guān)于房地產(chǎn)稅一直停留在“要不要征”、“可不可以征”的問題上，而近期召開的全國“兩會”上，有關(guān)部委也表示正在抓緊起草和完善房地產(chǎn)法律草案。

2013年11月，十八屆三中全會明確提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，意味著2011年上海和重慶基于房地產(chǎn)調(diào)控考慮的房地產(chǎn)稅試點“擴圍”停止，房產(chǎn)稅走上立法和改革實施的路徑。2013年以來的4年，十二屆人大和財政部分別開展立法準備、行業(yè)稅收歸并和影響評估等工作。目前，準備工作基本就緒，即遵照十九大后確立的“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，首先加快起草完善法律草案、重要問題論證、內(nèi)部征求意見等工作，爭取在2020年左右完成立法工作。然后，基于“稅收法定”的原則，由中央明確房地產(chǎn)稅征收的范圍、稅基如何確定、稅率制定原則、房屋評估和爭議處理等重要問題的解決要點。

接下來，基于房地產(chǎn)鮮明的“屬地化”特征，“地方稅”的國際慣例，按照充分授權(quán)、分步推進的原則，中央將征稅權(quán)力充分授權(quán)給地方，由地方結(jié)合自身數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、技術(shù)條件，制定和實施本地分步推進的方案。由于我國沒有對個人直接征稅的傳統(tǒng)（個稅為“就業(yè)單位代繳”），稅務(wù)部門已經(jīng)習(xí)慣了在稅收系統(tǒng)里接受企業(yè)直接報稅的征管模式，而房地產(chǎn)稅征收則是涉及到五六億人的最大的民生和財產(chǎn)問題。能否最大程度上保障納稅公平，特別是對避稅、逃稅能力強，擁有較多房產(chǎn)的富人有效征納，這些是關(guān)鍵問題。由此，磨刀不誤砍柴工，配套制度建設(shè)很重要。

事實上，近年來房地產(chǎn)稅制改革的著力點就在配套制度方面，比如全國城市住房信息聯(lián)網(wǎng)，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)一社會信用代碼以及部分城市“空轉(zhuǎn)”（評估房屋價值及影響論證），可謂“多條腿走路”。目前來看，不管是基于改革的立法，還是完善數(shù)據(jù)及技術(shù)支撐，抑或加強稅收征管效率等，可謂萬事俱備、只欠東風(fēng)。十八屆三中全會提出了60項改革目標，十八大以來的5年是改革準備和起步階段，十九大以后則是改革全面推進，并取得實質(zhì)性進展的階段。即便過程冗長，技術(shù)和操作面臨困難，征收過程中或遇阻力重重，稅負影響面廣，涉及廣大民生訴求，還要考慮輿論反彈和社會穩(wěn)定，但無論如何房地產(chǎn)稅一定要征。

2房地產(chǎn)稅改革首要著眼點是調(diào)節(jié)收入

2.1房產(chǎn)已成為當(dāng)代財富的主要載體

十九大重新定義了當(dāng)前社會的主要矛盾，并提出攻克主要矛盾的路徑，即“鼓勵勤勞守法致富，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入”。改革開放40年時間，我國還未跨入中等收入國家，卻迅速從改革開放前國民共同貧窮，轉(zhuǎn)換到富豪增長最快、數(shù)量排名前列的國家，這多半與房產(chǎn)、股權(quán)等資產(chǎn)價格暴漲有關(guān)。中國家庭金融調(diào)查中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，房產(chǎn)占我國家庭資產(chǎn)65%-70%的份額，比美國高出2倍，房產(chǎn)增值收入占家庭財產(chǎn)增值90%以上。而且，在財富聚攏和傳承、抵抗通脹上，沒有哪一項資產(chǎn)能匹敵房產(chǎn)。截止到2016年，我國住房自有率達到89.8%，高于世界各國63%的平均水平（見圖1）。全國城市19.1%的家庭擁有兩套及以上住房?！胺扛摹?0年以來，房產(chǎn)已成為居民（特別是富人）第一追逐目標。城市居民家庭第一套、第二套、第三套住房總收益率均值為340.3%、143.2%和96.7%。

近年來，我國加大了扶貧開發(fā)、中西部轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和危房改造，由此城鄉(xiāng)和貧富差距不斷縮小。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年以來，我國基尼系數(shù)連續(xù)4年下降，但2016年卻再次反彈，意味著收入差距擴大了（見圖2）。同時，近年來高端白酒、阿膠等保健品價格暴漲，而啤酒和方便面銷售規(guī)模卻在下降，2016年居民可支配收入中位數(shù)開始低于人均數(shù)等，這些也提供了收入差距擴大的佐證。收入差距再次反彈，很大程度上就在于房價漲了、金融股權(quán)價格上漲，因為擁有房地產(chǎn)越多、投資金融市場越多的高收入群體，其財產(chǎn)性收入大幅增加，且遠遠超過了工資收入。2017年，全國主要城市房價明顯上漲，預(yù)計基尼系數(shù)還得上升。

2.2房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入的邏輯和意義

目前，我國居民收入不平等主要是以房產(chǎn)為代表的資產(chǎn)收入上的不平等，非工資收入不平等。國際上普遍施行調(diào)節(jié)收入差距的“四大利器”——個人所得稅、資本利得稅、遺產(chǎn)稅和不動產(chǎn)稅，我國基本缺失（個稅基本上是“工薪稅”）。值得注意的是，以資產(chǎn)占有和增值為載體的收入差距，除了個人勤奮以外，經(jīng)濟“雙軌制”、資源低價利用（如環(huán)境和人力資源）、套取法制規(guī)章漏洞、改革創(chuàng)造的機會、代際傳承等半市場化，甚至非市場化因素不可忽視?，F(xiàn)有財稅機制已無法實現(xiàn)財富占有的自我調(diào)節(jié)，從財富的社會性和包容性、可持續(xù)增長看，理性通過房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入。近期，房地產(chǎn)和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的富豪們，紛紛進入慈善領(lǐng)域，彰顯財富的社會性。

但是，調(diào)節(jié)財富差距不能依靠慈善等自主行為，完善的稅收制度才是市場經(jīng)濟條件下調(diào)解財富和收入水平的有效工具。而且，當(dāng)前我們面臨著非常嚴峻的形勢。一是改革開放40年以后，第一代人群（特別是富豪們）要把他們的財富向第二代、第三代轉(zhuǎn)移，第二代（70后和80后）、第三代人群的“財富觀”將決定未來我國經(jīng)濟社會發(fā)展、財富創(chuàng)造和社會創(chuàng)新的格局。二是進入權(quán)力和壟斷部門，以獲取財富和社會地位的觀念和風(fēng)氣非常盛行，并有主導(dǎo)社會主流財富觀再造的危險趨勢。近年來，“拼爹”“啃老”“一夜暴富”等觀念流行，突出的例子就是家長對下一代（甚至下下代）從“幼兒園”到“成家立業(yè)”的安排，為后代買房子、買保險，下一代（甚至下下代）不用做任何努力，就可以過上衣食無憂的生活，這在房地產(chǎn)領(lǐng)域特別突出。

很多人認為，多置辦一些房產(chǎn)，靠租金或溢價收入，就可以不用工作了。近年來，長輩為子女、甚至第三代買房現(xiàn)象就非常突出。這意味著，對于下一代或第三代，不費任何努力，就可以成為百萬級，甚至千萬級富翁。由此，財富的形成并非靠個人努力，而是靠個人的家庭和起點。家庭富足、起點高的人群，自然成為財富擁有者，并不斷分享房價上漲的收益。即便非靠家庭和起點，而是偶然的買房選擇（這種選擇事實上也與起點和家庭財富有關(guān)），不同時點買房獲得的資產(chǎn)收益差別也很大，這基本上與個人努力無太大關(guān)系。財富如此流動格局下，社會階層和結(jié)構(gòu)固化，而個體努力、科學(xué)發(fā)明和勤勞致富的風(fēng)氣漸行漸遠，社會創(chuàng)新動力、公平競爭機制弱化。

我國經(jīng)濟步入“新常態(tài)”后，更強調(diào)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展，這與之前更強調(diào)經(jīng)濟增長、“做大蛋糕”是不同的。作為完善政府治理和打造公共財政的重要載體、協(xié)調(diào)公平與效率的重要工具，稅收制度也要順應(yīng)經(jīng)濟“新常態(tài)”，而不是還停留在最大經(jīng)濟規(guī)模、促進稅基總量增長的初級階段。十九大以后，我國開始淡化經(jīng)濟增長速度，強調(diào)有質(zhì)量的增長。實現(xiàn)經(jīng)濟有質(zhì)量增長的根本途徑，就是推進結(jié)構(gòu)性改革，加強創(chuàng)新能力和促進社會公平。綜上，推出房產(chǎn)稅，要站在適應(yīng)“新常態(tài)”，客觀對待上一輪市場化改革歷史遺留問題，完成市場化未竟改革的高度來看待，站在給全體社會成員傳達正確的財富觀、個人機會均等、自由流動、激勵個體努力工作等正面信號來看待。唯此，財富創(chuàng)造的勢能才能不斷拔高、個體坐享其成的懶惰風(fēng)氣才會受唾棄，個體努力和競爭使社會財富水平不斷增長的渠道才永續(xù)暢通。

3房地產(chǎn)稅“落地”后幾個問題解析

3.1房地產(chǎn)稅是否增加居民稅負

目前，關(guān)于房地產(chǎn)稅征收，有幾個焦點性問題：“減稅”趨勢下，覆蓋面廣的房地產(chǎn)稅是否增加居民稅負？征稅是否引起輿論反彈和百姓不滿？房地產(chǎn)稅是否引起房價下跌，能否替代既有的房地產(chǎn)稅費和土地出讓金等。為促進經(jīng)濟復(fù)蘇，全球主要經(jīng)濟體逐漸將政策重心從貨幣政策轉(zhuǎn)向財政政策，新一輪減稅潮興起。近年來，我國也以結(jié)構(gòu)性減稅推進供給側(cè)改革。對居民征房地產(chǎn)稅，表面看會增加稅負，但一方面，《政府工作報告》明確提出，征收房地產(chǎn)稅有助于抑制房地產(chǎn)金融化的現(xiàn)象，促進實現(xiàn)住房“只住不炒”的居住屬性，避免人們通過投資房產(chǎn)不勞而獲。財政部副部長史耀斌在“兩會”記者會上也明確這一點，即房地產(chǎn)稅在我國是調(diào)節(jié)稅，而非組織財政收入。

這意味著，“房住不炒”的框架下，占有房產(chǎn)越多的人，繳納的稅越多；房地產(chǎn)稅還會抑制奢靡消費、住房空置，助推理性購房和“先租后買”的梯度住房消費；房地產(chǎn)稅還能從預(yù)期上控制投資投機需求，促進存量住房投入租賃市場，增加有效供應(yīng)，讓大城市稀缺的土地、住房和空間資源充分利用。特別是借助于房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)個人商品房投資收益和預(yù)期，降低投資投機對住房價格的拉動。另外，管理層已明確，作為世界通行的稅種，我國會參考國際房地產(chǎn)稅共性的制度安排。首先，對低收入、孤寡家庭等弱勢群體稅收優(yōu)惠，對首套房或一定面積免稅，改善型住房低稅率。其次，如同實施房地產(chǎn)稅的其他國家一樣，我國也會通過評估價打折（美國有些州打3-4折），房價上漲時降低稅率（美國有些州稅率低至0.2%），將稅收支出占居民收入之比控制在一定幅度（美國、日本在3%-5%），控制稅負（見表1）。考慮到限制房產(chǎn)稅用途，如專項用于學(xué)區(qū)建設(shè)，嚴格“以需定支”，年底稅票上列出用途明細等國際慣例，房地產(chǎn)稅征收有助于夯實稅收對接公共服務(wù)供給，降低生活成本，加強社會保障。再參考到，個稅提高起征點、增加稅前抵扣項，個人總稅收貫徹“有增有減”、結(jié)構(gòu)性減稅，總稅負不增加的原則。而且，從間接稅到直接稅的轉(zhuǎn)換，具有建設(shè)公民社會，塑造新財富觀，構(gòu)建公民納稅和政府服務(wù)的自主意識和良性循環(huán)的改革效應(yīng)。

3.2房地產(chǎn)稅是否引起房價下跌

若按照上述路徑，房地產(chǎn)稅征收不會引起輿論反彈和百姓不滿，反而會獲得改革的民意支持。從國際慣例來看，房地產(chǎn)稅不會引起房價下跌。比如，發(fā)達國家房地產(chǎn)稅由來已久，但房地產(chǎn)行業(yè)和市場周期循環(huán)依舊，典型如美國20世紀80-90年代、本世紀初以來的周期等。在我國，未來房地產(chǎn)稅稅率、稅基、征稅范圍都有限制，房地產(chǎn)稅“落地”后短期對房價及預(yù)期會有些許影響，但中長期看，就如同社區(qū)物業(yè)費一樣，稅收完全對接公共支出，服務(wù)完善外溢為物業(yè)增值，業(yè)主受益甚至超過納稅。相反，類似底特律這樣產(chǎn)業(yè)衰敗的城市，因公共服務(wù)每況愈下導(dǎo)致人口流失，最終形成征不到稅、公共服務(wù)缺失、房價暴跌的循環(huán)。因此，房地產(chǎn)稅會激勵城市主政者完善公共服務(wù)，讓更多人到本地工作、買房，稅收自然來了，公共財政和服務(wù)型政府水到渠成。

3.3房地產(chǎn)稅能否代替土地財政

最后，地方財源貢獻上，房地產(chǎn)稅很難與土地出讓金、房地產(chǎn)現(xiàn)有稅收貢獻等量齊觀。2016年，我國房地產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等五個專有稅種，加上建筑業(yè)和房地產(chǎn)增值稅和企業(yè)所得稅，合計2.8萬億，相當(dāng)于地方稅收的 45%。再加上5萬億土地出讓金、土地作價入股等，房地產(chǎn)貢獻地方收入的60%-70%。綜合房地產(chǎn)稅如上“落地”路徑，稅率不會高（預(yù)計1%以內(nèi)），稅基范圍不會太廣，不可能替代傳統(tǒng)財源貢獻，但制度變革的意義很大。

4房地產(chǎn)稅是我國房地產(chǎn)行業(yè)健康和可持續(xù)的保障

房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入，這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從其控制房價，降低城市化成本、反哺公共服務(wù)投入的角度看，房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入、降低房價上漲、調(diào)節(jié)商品房投資投機預(yù)期的效應(yīng)，有利于新市民在城市安定和扎根。而且，新市民在城市扎根，消費會崛起，服務(wù)業(yè)會成為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、內(nèi)需社會建設(shè)也順理成章。而且，基于我國老百姓購房置業(yè)的一貫傳統(tǒng)，一旦無房戶和新市民在城市安定下來以后，就會不斷積蓄，并通過“先租后買”“先小后大”實現(xiàn)購房需求。這樣，房地產(chǎn)市場需求就可以持續(xù)了。而且，還將創(chuàng)造出多層次供給的房地產(chǎn)行業(yè)新機會，比如租賃需求、教育醫(yī)療配套設(shè)施需求、商業(yè)娛樂設(shè)施需求等，新市民對這些需求的彈性更大；還比如，相比土地財政（很多投入到高大上但不實惠的地標項目），房地產(chǎn)稅反哺公共服務(wù)設(shè)施的效率更高，這樣房地產(chǎn)供給也就告別了與公共服務(wù)不同步、“空城”“鬼城”等現(xiàn)象。

客觀上，房地產(chǎn)稅有控制房價過快上漲的預(yù)期，打擊投機炒作的效果更顯著。由此，房地產(chǎn)稅實施以后，我國房地產(chǎn)有望告別過去基本由高收入階層、投資需求主導(dǎo)的局面，從而降低房地產(chǎn)泡沫積累，實現(xiàn)房地產(chǎn)風(fēng)險“軟著陸”。目前，房地產(chǎn)市場風(fēng)險、杠桿風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險是我國宏觀經(jīng)濟和金融風(fēng)險的總源頭。只有房地產(chǎn)風(fēng)險降低了，房地產(chǎn)行業(yè)和市場才會有未來。房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)功能和公共財政建設(shè)功能疊加在一起，在降低房地產(chǎn)風(fēng)險的同時，有望實現(xiàn)有效需求（新市民購房，自住需求）代替無效需求（高收入，投資需求），漸進夯實房地產(chǎn)需求基礎(chǔ)。

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