高質(zhì)量發(fā)展背景下提高企業(yè)土地利用效率的分析

陸紅波

新時期，我國經(jīng)濟逐漸開始從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這就要求企業(yè)逐步轉(zhuǎn)換發(fā)展方式，由傳統(tǒng)數(shù)量型競爭轉(zhuǎn)向質(zhì)量型發(fā)展模式。另外，《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要草案》中指出，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進各項事業(yè)發(fā)展，進一步突出更加扎實、更高質(zhì)量的全面小康社會建設(shè)；同時，要求根據(jù)五大發(fā)展理念和發(fā)展階段的新變化新任務(wù)新要求，在保持發(fā)展戰(zhàn)略連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，與時俱進豐富完善發(fā)展戰(zhàn)略，深化拓展戰(zhàn)略內(nèi)涵，努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。可見，“高質(zhì)量發(fā)展”成為我省發(fā)展的戰(zhàn)略基調(diào)。

一、提高企業(yè)土地利用效率的必要性

我國工業(yè)用地門檻太低，容易使實體經(jīng)濟發(fā)展遭遇惡性競爭，從而影響實體經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，造成工業(yè)用地低效利用?，F(xiàn)階段，資源約束和經(jīng)濟增長對土地迫切需求的發(fā)展態(tài)勢，倒逼著必須提高企業(yè)土地利用效率。（一）從土地開發(fā)利用強度看，20世紀90年代以來，我國國民生產(chǎn)總值一直呈兩位數(shù)增長，在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也消耗了大量土地資源，建設(shè)用地占比已接近生態(tài)極限。（二）從土地供需矛盾看，“十三五”期間，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進時期，土地資源的需求仍然十分旺盛，而用地指標及用地空間十分有限，土地供需矛盾突出、用地保障難度大。（三）從土地利用效率看，我國發(fā)展初期的粗放型用地模式累積了大量低效工業(yè)用地，產(chǎn)業(yè)層次水平較低，與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局及功能定位越來越不相協(xié)調(diào)，也與國家落實最嚴格的節(jié)約集約用地制度相違背，迫切需要通過低效工業(yè)用地再開發(fā)提升節(jié)約、集約用地水平。

二、高質(zhì)量發(fā)展背景下提高企業(yè)土地利用效率的路徑

（一）改革工業(yè)用地利用相關(guān)稅收，設(shè)計差別化的土地相關(guān)稅收制

土地相關(guān)稅收是地方政府可以利用的一個重要的潛在工具。以差別化的土地相關(guān)稅收設(shè)計為路徑，通過供給側(cè)制度設(shè)計來激勵企業(yè)提高土地利用效率，是當前地方政府普遍面臨的挑戰(zhàn)。從開展土地用地差別化的稅收政策實際來看，在推進中還存在基礎(chǔ)信息不完整、稅收調(diào)節(jié)力度不夠、政策整合有待提升等問題。筆者建議在推進差別化稅收政策、促進節(jié)約集約用地的工作中，要注重做好幾點：1.加強土地調(diào)查，注重各部門之間數(shù)據(jù)信息的銜接。企業(yè)使用土地信息是征收城鎮(zhèn)土地使用稅的基礎(chǔ)，只有底子清、數(shù)據(jù)明才能有效推進差別化的稅收政策。夯實差別化稅收政策實施基礎(chǔ)，一方面要加強土地調(diào)查，加快城鄉(xiāng)數(shù)字地籍調(diào)查進程，推進土地登記確權(quán)發(fā)證，實現(xiàn)土地信息數(shù)據(jù)化全覆蓋；另一方面要注重各部門之間數(shù)據(jù)信息的銜接。特別是在信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，最好能留好接口，設(shè)計好匹配字段，以便實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動交互、動態(tài)更新。2.強化各個部門之間合作。建立差別化的稅收征管機制，從數(shù)據(jù)收集到政策設(shè)計，直至征收監(jiān)管，涉及面非常廣。如單一的差別化城鎮(zhèn)土地使用稅政策調(diào)整試點，就涉及了稅務(wù)、發(fā)改、經(jīng)信、統(tǒng)計、國土、房產(chǎn)管理等多個部門。因此實施土地畝產(chǎn)效益為基礎(chǔ)的差別化稅收政策，要注重建立多部門間的溝通協(xié)調(diào)機制，暢通信息共享渠道，形成合力，共同推進。3.加大差別化力度。由于城鎮(zhèn)土地使用稅本身征收標準較低，對于一些實力雄厚的企業(yè)，其調(diào)節(jié)力度本就很小，對企業(yè)的觸動力還不夠大，吸引力也還不夠強。要充分發(fā)揮差別化稅收政策對用地大戶的調(diào)節(jié)作用，可以通過進一步提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標準，提升減免額度，強化差別化稅收政策的導(dǎo)向作用。同時，還應(yīng)注重發(fā)揮多稅種的綜合調(diào)節(jié)作用，將差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅政策推廣到其他稅種。4.注重與其他政策的有機結(jié)合。提高土地利用效率，除了跟土地的開發(fā)利用強度有關(guān)，更與產(chǎn)業(yè)類別、企業(yè)經(jīng)營效益等息息相連。實施差別化的稅收政策，運用經(jīng)濟手段推動土地資源優(yōu)化配置、合理使用，與經(jīng)濟主管部門加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、環(huán)保部門生態(tài)環(huán)境建設(shè)、能源部門節(jié)能減排等工作是一脈相承的。為此，在推進節(jié)約集約用地工作中，應(yīng)注重將差別化的措施推廣到其他領(lǐng)域。如實行差別化的水價、電價、排污管理、能耗管理等，疊加多種措施，形成組合拳，發(fā)揮各項政策的整體效應(yīng)，多措并舉、協(xié)同推動。

（二）創(chuàng)新工業(yè)用地供地方式，促進土地集約節(jié)約利用

探索新的創(chuàng)新土地使用方式，比如先出租，后出讓，出租出讓相結(jié)合，彈性出讓。還比如，我們已經(jīng)在亦莊，五年前就試行了縮短土地出讓年限，過去規(guī)定是50年，一個企業(yè)持續(xù)50年也不容易，大部分企業(yè)都在一定的時期，一定階段具備優(yōu)勢，所以我們嘗試過20年出讓。企業(yè)發(fā)展壯大可以接著續(xù)，轉(zhuǎn)型了就可以收回。另外還有土地轉(zhuǎn)讓方式的創(chuàng)新和變革，比如土地入股的方式，這樣保證了當?shù)剞r(nóng)民長期收益，在大興探索集體土地新的使用方式等，通過一系列的改革，既支持高精尖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又不會擴大工業(yè)用地的范圍和規(guī)模。還可以將節(jié)約集約用地工作納入相關(guān)部門、單位目標責(zé)任考核體系，構(gòu)建黨委、政府、部門和公眾的共同責(zé)任機制，形成推進節(jié)約集約用地的整體合力，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)招引項目時優(yōu)先考慮使用低效閑置用地。

（三）建立居住用地與工業(yè)用地的合理比價機制

使得工業(yè)地價回歸正常，必然能促進工業(yè)用地的節(jié)約集約利用，提高工業(yè)用地的效率。將工業(yè)用地與居住用地進行比價，將使得政府更加會注重居住用地價格與工業(yè)用地價格的平衡，不僅有利于在一定程度上改善民生，同時，也更有利于工業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。為此，筆者建議在構(gòu)建居住用地、工業(yè)用地合理比較機制上：①供地比例合理化。目前國內(nèi)城市建設(shè)用地供給嚴重失衡。這種失衡不僅體現(xiàn)在工業(yè)用地和居住用地的出讓價格上，還表現(xiàn)在土地供給量的比例上。隨著工業(yè)用地價格的提高（其實是工業(yè)用地價格回歸正常），工業(yè)用地的節(jié)約集約利用效率也會有一定程度的提升，可以減少工業(yè)土地的供應(yīng)，則居住用地供應(yīng)量會有一定程度的提升，價格也會隨之下降。因此，需要在各地建設(shè)用地總量鎖定的前提下，不斷減少建設(shè)用地增量，從而倒逼地方政府實現(xiàn)居住用地、工業(yè)用地的合理工業(yè)比例；②打破壟斷，合理競爭。過去工業(yè)用地價格“低廉”其實只是地方政府希望籠絡(luò)實力型的大公司，相對而言，中小企業(yè)很難從地方政府手中獲取土地，更不用說低價的土地。但隨著土地市場主題的多元化和政策的逐步完善，政府不再完全壟斷土地市場，對這些企業(yè)而言，它們的機會不是變少了，而是變多了。因此，居住用地、工業(yè)用地合理比較機制的建立，還有待于不斷完善土地市場，發(fā)揮土地市場在區(qū)域土地資源配置中的決定作用，使得占地少、用地效率高的中小企業(yè)也有成長空間。

總之，土地價格是土地價值和權(quán)益的具體表現(xiàn)，是最靈敏反映土地供求關(guān)系的“晴雨表”，是調(diào)節(jié)土地利用方式的重要手段。通過對居住用地和工業(yè)用地的比價的確定，既可以從宏觀上把握地價的變化規(guī)律，也可以根據(jù)城市土地集約利用與地價的關(guān)系，從而為合理制定地價管理政策，科學(xué)配置土地資源提供依據(jù)。

三、結(jié)語

對工業(yè)用地利用效率的研究，不僅豐富了國內(nèi)各地市土地計劃和土地利用轉(zhuǎn)型的研究內(nèi)容，還對提高市場機制配置土地資源的能力，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有重要的意義。（作者單位為江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司）