我國(guó)土地利用總體規(guī)劃存在問(wèn)題及改進(jìn)思路

靳取貨

摘要 通過(guò)總結(jié)當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃的主要特點(diǎn)，分析規(guī)劃存在的主要問(wèn)題，提出了夯實(shí)基礎(chǔ)研究、更新規(guī)劃理念、明確分區(qū)內(nèi)涵、重視公眾參與、落實(shí)保障措施等改進(jìn)思路。土地利用總體規(guī)劃需要不斷創(chuàng)新思路，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠保障。

關(guān)鍵詞 土地利用總體規(guī)劃；存在問(wèn)題；改進(jìn)思路

中圖分類(lèi)號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）02-0192-03

Abstract This paper summarized the main features of the general land use planning， analysed the main problems existed， put forward innovative ideas such as consolidating basic research， renewing planning concept， clarifying zoning connotation， emphasizing public participation， implementing safeguard measures. The general land use planning needs to bring forth new ideas，provide reliable guarantees for regional economic and social development.

Key words The general land use planning；Existing problems；Innovative ideas

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期、一定區(qū)域土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)等的總體安排，在土地管理中處于“龍頭”地位[1]。自1987年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)編制了3輪土地利用總體規(guī)劃[2]，在保護(hù)耕地資源、控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、改善生態(tài)環(huán)境等方面都發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃還存在宏觀(guān)調(diào)控能力不高、預(yù)測(cè)能力不強(qiáng)、彈性不足、不符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際等突出問(wèn)題，影響了土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

1 當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃的主要特點(diǎn)

1.1 自上而下層層下達(dá)指標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃分為“全國(guó)–省–市–縣–鄉(xiāng)”五級(jí)[1]，省級(jí)以下每一級(jí)都根據(jù)上一級(jí)下達(dá)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、土地整治補(bǔ)充耕地規(guī)模等主要指標(biāo)編制本級(jí)土地利用總體規(guī)劃。

1.2 用“指標(biāo)加分區(qū)”方式調(diào)控土地利用

全國(guó)、省級(jí)規(guī)劃提出主要控制指標(biāo)和用地布局原則，屬于宏觀(guān)規(guī)劃。市級(jí)規(guī)劃是對(duì)省級(jí)規(guī)劃的進(jìn)一步落實(shí)，屬于中觀(guān)規(guī)劃?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃要具體落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，落實(shí)各類(lèi)用地布局，進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，制訂規(guī)劃實(shí)施的具體保障措施，并建立土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，屬于微觀(guān)規(guī)劃。

縣、鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃通過(guò)各項(xiàng)用地指標(biāo)、土地用途分區(qū)，將每個(gè)地塊在規(guī)劃期內(nèi)的用途固定下來(lái)，并通過(guò)土地用途分區(qū)管制規(guī)則嚴(yán)格限制土地用途的轉(zhuǎn)換，用“指標(biāo)加分區(qū)”的方式調(diào)控區(qū)域土地利用方向、結(jié)構(gòu)和布局。

1.3 劃定“三界四區(qū)”嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地

通過(guò)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界，形成允許建設(shè)區(qū)；劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，形成有條件建設(shè)區(qū)；劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地禁止建設(shè)邊界，形成禁止建設(shè)區(qū)；在允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)外的區(qū)域劃為限制建設(shè)區(qū)。通過(guò)“三界四區(qū)”嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，防止城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序蔓延。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃在編制過(guò)程中均使用第二次全國(guó)土地調(diào)查及其變更到規(guī)劃基期年的數(shù)據(jù)作為土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。而年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)重在對(duì)通過(guò)土地整治項(xiàng)目新增的耕地、列入國(guó)家監(jiān)測(cè)圖斑的建設(shè)用地進(jìn)行變更，忽視了對(duì)其他地類(lèi)的變更，無(wú)法代表區(qū)域土地利用的實(shí)際情況，造成規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失實(shí)。

規(guī)劃基期年人口數(shù)據(jù)由于來(lái)源不一，無(wú)法得到準(zhǔn)確的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地等內(nèi)涵均與城市規(guī)劃有出入，難以充分利用城市規(guī)劃成果預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口及其用地需求。

2.2 基礎(chǔ)研究不深入

土地利用總體規(guī)劃在編制過(guò)程中，缺乏對(duì)各類(lèi)土地用途的適宜性評(píng)價(jià)，缺乏資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，缺乏不同土地利用類(lèi)型對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)，新增建設(shè)用地布局隨意性大，耕地和基本農(nóng)田布局調(diào)整的合理性存疑。在規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)過(guò)程中，主要從規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況分析規(guī)劃實(shí)施效果，忽視了土地利用現(xiàn)狀布局與規(guī)劃布局的對(duì)比研究，無(wú)法有效指導(dǎo)新的土地利用總體規(guī)劃編制工作。

2.3 土地規(guī)劃用地分類(lèi)不合理

通過(guò)對(duì)土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)的基數(shù)轉(zhuǎn)換，形成土地規(guī)劃用地分類(lèi)，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三大類(lèi)，又續(xù)分為若干小類(lèi)。其中將建設(shè)用地分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地3小類(lèi)。

將鄉(xiāng)政府所在地的建設(shè)用地劃入農(nóng)村居民點(diǎn)用地，不符合實(shí)際情況。將土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)中的采礦用地拆分為采礦用地和其他獨(dú)立建設(shè)用地，均納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍，但具體劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確，實(shí)際可操作性不強(qiáng)。將水庫(kù)水面納入交通水利用地，歸于建設(shè)用地，但與《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137—2011）將水庫(kù)水面納入非建設(shè)用地相互矛盾。將原采礦用地中的鹽田納入其他建設(shè)用地，缺乏說(shuō)服力。

2.4 土地用途分區(qū)不合理

土地利用總體規(guī)劃中的土地用途區(qū)一般包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)，其中風(fēng)景旅游用地區(qū)是否有必要單獨(dú)列出存在爭(zhēng)議。生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的具體內(nèi)涵不明確。缺乏土地規(guī)劃用地分類(lèi)與土地用途分區(qū)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，造成分區(qū)隨意性大，部分地方由于分區(qū)劃分不合理影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.5 建設(shè)用地管制分區(qū)不合理

為了控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地而將區(qū)域土地劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，但不能明確除了城鄉(xiāng)建設(shè)用地外的交通水利用地、其他建設(shè)用地如何劃區(qū)。比如面狀鐵路用地、公路用地、機(jī)場(chǎng)用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地、特殊用地等是否應(yīng)該劃入允許建設(shè)區(qū)存在爭(zhēng)議。建設(shè)用地管制分區(qū)異化為城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制分區(qū)，嚴(yán)重影響規(guī)劃的順利執(zhí)行。

雖然根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)的不確定性劃分了有條件建設(shè)區(qū)，但在有條件建設(shè)區(qū)如何進(jìn)行建設(shè)又缺乏操作細(xì)則，并且由于規(guī)劃難以預(yù)測(cè)較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和用地需求，規(guī)劃的用地布局不適應(yīng)不斷發(fā)展變化的實(shí)際需要，在用地過(guò)程中出現(xiàn)大量不符合規(guī)劃的情況。規(guī)劃剛性有余，彈性不足，影響規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.6 公眾參與流于形式

雖然有規(guī)劃的聽(tīng)證環(huán)節(jié)，但聽(tīng)證環(huán)節(jié)大多數(shù)流于形式。部分地方未將規(guī)劃成果進(jìn)行公示、集中征求群眾意見(jiàn)，僅在規(guī)劃編制完成后，為了完成法定程序組織聽(tīng)證會(huì)，公眾參會(huì)廣度和深度不夠，導(dǎo)致在規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)大量問(wèn)題、頻繁調(diào)整修改規(guī)劃，影響政府的公信力。

2.7 保障措施不完善

雖然各級(jí)規(guī)劃都制定了規(guī)劃實(shí)施的保障措施，但在具體工作中，規(guī)劃實(shí)施保障措施不完善，重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實(shí)施，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題后將希望寄托于規(guī)劃局部調(diào)整或者新一輪規(guī)劃修編，造成了規(guī)劃的極大浪費(fèi)，影響了規(guī)劃的順利實(shí)施，削弱了規(guī)劃的“龍頭”地位。

3 改進(jìn)思路

3.1 夯實(shí)基礎(chǔ)研究，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性

要高度重視土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中的專(zhuān)題研究，對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況、耕地和基本農(nóng)田布局情況、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整情況、生態(tài)用地保護(hù)情況等進(jìn)行深入研究。對(duì)區(qū)域未來(lái)發(fā)展方向、發(fā)展要求、功能定位等進(jìn)行深入了解。在土地利用變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃基期年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行更新調(diào)查，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為順利開(kāi)展規(guī)劃編制打下良好的基礎(chǔ)。

3.2 更新規(guī)劃理念，確保規(guī)劃的彈性

規(guī)劃是對(duì)未來(lái)不確定性的抵消和緩解[3]，規(guī)劃不可能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)未來(lái)，也沒(méi)必要規(guī)定在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)每一塊地的具體用途。要樹(shù)立有限理性的規(guī)劃理念，在嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、保護(hù)生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，處理好指標(biāo)和分區(qū)的關(guān)系。要堅(jiān)持總量控制（指標(biāo)的剛性）和布局可調(diào)（分區(qū)的彈性）相結(jié)合的原則，確保永久基本農(nóng)田不得占用、重要生態(tài)用地不得占用。建設(shè)用地在不突破總量指標(biāo)、確保選址地點(diǎn)地質(zhì)狀況良好、生態(tài)條件安全的前提下，可以根據(jù)實(shí)際需要，在允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)內(nèi)靈活調(diào)整位置，徹底改變目前規(guī)劃剛性有余、彈性不足的弊病[4]。

3.3 明確分區(qū)內(nèi)涵，確保規(guī)劃的理性

要明確土地用途分區(qū)、建設(shè)用地管制分區(qū)的內(nèi)涵，明確分區(qū)與地類(lèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。建議將用途區(qū)分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、建設(shè)用地區(qū)、生態(tài)用地區(qū)3個(gè)一級(jí)區(qū)，再續(xù)分二級(jí)區(qū)和三級(jí)區(qū)，建立科學(xué)合理、方便實(shí)用的用途分區(qū)、管制分區(qū)、用途分類(lèi)相互對(duì)應(yīng)關(guān)系（表1），以此為核心，科學(xué)編制規(guī)劃，確保規(guī)劃的理性。

3.4 重視公眾參與，確保規(guī)劃的科學(xué)性

要將公眾參與貫穿于土地利用總體規(guī)劃編制的全過(guò)程[2]，堅(jiān)持“政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)協(xié)作、公眾參與、科學(xué)決策”的規(guī)劃編制原則，牢固樹(shù)立以人民為中心的規(guī)劃編制導(dǎo)向，把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)發(fā)、共享的新發(fā)展理念落實(shí)到規(guī)劃編制過(guò)程中。在規(guī)劃成果完成后，集中展示，接受社會(huì)各方面的監(jiān)督，聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，并進(jìn)行修改完善，確保規(guī)劃的科學(xué)性，為規(guī)劃順利實(shí)施打下良好的群眾基礎(chǔ)。

3.5 落實(shí)保障措施，確保規(guī)劃的可執(zhí)行性

要完善規(guī)劃實(shí)施的保障措施，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施的法規(guī)、制度、政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等保障措施，堅(jiān)持規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃編制同等重要的原則，建立規(guī)劃實(shí)施的年度評(píng)估制度，利用國(guó)土資源“一張圖”工程，在年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查的同時(shí)，開(kāi)展年度規(guī)劃執(zhí)行情況的調(diào)查分析工作，及時(shí)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行中存在的問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整土地利用方向，確保土地利用總體規(guī)劃的順利實(shí)施[5]。

4 結(jié)論與討論

土地利用總體規(guī)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要影響，一個(gè)科學(xué)、合理的規(guī)劃可以指導(dǎo)區(qū)域土地利用的正確方向，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。該研究結(jié)合當(dāng)前我國(guó)土地利用總體規(guī)劃存在的主要問(wèn)題，提出了夯實(shí)基礎(chǔ)研究、更新規(guī)劃理念、明確分區(qū)內(nèi)涵、重視公眾參與、落實(shí)保障措施等改進(jìn)思路，以期對(duì)以后的土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行起到借鑒作用。

規(guī)劃不可能窮盡對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，不可能完全準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)不確定的未來(lái)。土地利用總體規(guī)劃在編制和執(zhí)行過(guò)程中需要不斷創(chuàng)新思路、探索新模式[6-7]，發(fā)揮好保護(hù)資源、保障發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。

參考文獻(xiàn)

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