關(guān)于海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的調(diào)查與思考

摘要 根據(jù)國(guó)家海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的要求，對(duì)江蘇南通沿海5縣1市海洋防災(zāi)減災(zāi)工作現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在機(jī)構(gòu)建制不完善、專業(yè)人員匱乏、防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)不強(qiáng)、海洋災(zāi)害綜合防御體系尚未建立、預(yù)報(bào)成果應(yīng)用處于初淺層面等5個(gè)方面的問(wèn)題。從南通創(chuàng)建陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際出發(fā)，提出加強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、健全海洋災(zāi)害綜合防御機(jī)制、加大海洋災(zāi)害防御科技創(chuàng)新力度、強(qiáng)化海洋防災(zāi)減災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)、完善海洋災(zāi)害防御投入機(jī)制、提高全社會(huì)海洋災(zāi)害防御意識(shí)等對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 海洋防災(zāi)減災(zāi)；體系建設(shè)；對(duì)策建議

中圖分類號(hào) X834 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）18-0209-02

Investigation and Consideration on the Marine Disaster Prevention and Mitigation System Construction

WANG Aihua （Marine Environmental Monitoring and Forecasting Center of Nantong， Nantong， Jiangsu 226006）

Abstract According to the requirements of the marine disaster prevention and mitigation system construction，the current situation of marine disaster prevention and mitigation in 5 counties and 1 city of Nantong coastal area was investigated. There are five aspects of the problem： institutional organizational system is not perfect； lack of professional personnel； awareness of disaster prevention and mitigation is not strong； marine disaster comprehensive prevention system has not been established； application of forecasting results is in the beginning and a shallow level.Starting from the actual creation of coordination development of comprehensive reform pilot area of Nantong，countermeasures and suggestions were put forward as follows： to strengthen organization and leadership of the marine disaster prevention and mitigation work， to sound the marine disaster comprehensive prevention mechanism， to increase marine disaster prevention science and technology innovation， to strengthen the construction of marine disaster prevention and mitigation team， to improve the marine disaster defense investment mechanism， to enhance the awareness of marine disaster prevention in the whole society， and so on.

Key words Prevention and mitigation；System construction；Countermeasures and suggestions

海洋防災(zāi)減災(zāi)是國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系的重要組成部分。中共十八大報(bào)告中明確提出要“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”，十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第50條健全公共安全體系中再次提出了“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”[1]。在全球氣候變暖和海平面上升的大背景下，南通因其“濱江臨?！钡奶厥獾乩砦恢煤蜌夂驐l件，已經(jīng)成為我國(guó)受海洋災(zāi)害影響較為嚴(yán)重的沿海（江）地區(qū)之一。影響南通市的海洋災(zāi)害，主要有風(fēng)暴潮、災(zāi)害性海浪、赤潮（綠潮）、海嘯等。2001—2015年南通海洋漁業(yè)共發(fā)生較大以上事故19起，遇難人數(shù)222人，失蹤人數(shù)（含死亡）158人，海洋經(jīng)濟(jì)蒙受極大損失[2]?！笆濉睍r(shí)期是南通爭(zhēng)當(dāng)蘇中新一輪發(fā)展“領(lǐng)頭雁”、建設(shè)長(zhǎng)三角北翼經(jīng)濟(jì)中心、實(shí)施陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵期。海洋發(fā)展是南通經(jīng)濟(jì)建設(shè)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的重要部分，但隨著海洋的開發(fā)和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，海洋災(zāi)害已成為對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響最大的自然災(zāi)害之一。對(duì)于海洋大市而言，加強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)可以有效防范海洋災(zāi)害對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)可能造成的影響和降低災(zāi)害損失。

1 海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的現(xiàn)狀

2009年國(guó)家海洋局東海分局聯(lián)合國(guó)內(nèi)多家優(yōu)勢(shì)團(tuán)隊(duì)開展了蘇北淺灘“怪潮”災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)示范研究[3]；2012年國(guó)家海洋局（國(guó)海預(yù)字〔2012〕657號(hào)）正式批復(fù)南通成為全國(guó)唯一的國(guó)家級(jí)示范區(qū)暨“南通海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)示范區(qū)”[4]。按照江蘇省海洋與漁業(yè)局提出的海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)工作要做到“六字”和“五有”要求?！傲帧敝浮坝^測(cè)”“預(yù)報(bào)”和“減災(zāi)”?！拔逵小敝浮坝袡C(jī)構(gòu)、有人員、有預(yù)案、有設(shè)備、有經(jīng)費(fèi)”。南通目前的現(xiàn)狀是有機(jī)構(gòu)（市局設(shè)置海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)處和市海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心、海門、啟東等縣局增掛海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)科），少人員（市局3人、如東5人、海門1人），有預(yù)案（市局和如東已編制應(yīng)急預(yù)案，海門計(jì)劃近期編制），少設(shè)備（除觀測(cè)網(wǎng)建設(shè)中配備的相關(guān)設(shè)備外，基本沒有其他設(shè)備），有經(jīng)費(fèi)（財(cái)政有資金，但未在編制預(yù)算中單獨(dú)列出）。

1.1 觀測(cè)方面 南通沿海建有21個(gè)海上觀測(cè)站點(diǎn)的高密度觀測(cè)體系[5]。其中西洋潮位站、黃沙洋潮位站、苦水洋潮位站和太陽(yáng)沙潮位站等4個(gè)觀測(cè)站點(diǎn)由江蘇省海洋與漁業(yè)局設(shè)立，其他17個(gè)觀測(cè)站點(diǎn)由國(guó)家海洋局設(shè)立，包括岸基站（連興港、呂四）、島嶼站（陽(yáng)光島）、海上平臺(tái)（外磕腳、竹根沙、小洋口、火星沙、呂四）、潮位樁基站（海安、大沙、東北尖、黃魚沙、啟東）、地波雷達(dá)（洋口港、呂四）和浮標(biāo)（洋口港3 m標(biāo)、蘇北淺灘10 m標(biāo)）。觀測(cè)要素包括：風(fēng)速風(fēng)向、氣溫、氣壓、能見度、潮位、波浪、水溫、流速流向。不同的觀測(cè)站點(diǎn)根據(jù)需求和地理位置，觀測(cè)的要素有所差異。

1.2 預(yù)報(bào)方面 目前主要接受國(guó)家海洋局東海分局南通海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站和江蘇省海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心的預(yù)報(bào)產(chǎn)品，南通市海洋與漁業(yè)局在局網(wǎng)站上每天轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心的海洋環(huán)境預(yù)報(bào)信息，在南通日?qǐng)?bào)A2版面和南通電視臺(tái)新聞綜合頻道每天刊播國(guó)家海洋局東海分局南通海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站的預(yù)報(bào)信息。如東縣建立海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)氣象臺(tái)，在縣廣播、電視上同步播出海洋氣象信息情況。各沿?？h（市）均可通過(guò)北斗終端和AIS避碰終端推送海洋預(yù)警報(bào)信息到配有終端設(shè)備的漁船上，通過(guò)手機(jī)平臺(tái)和漁汛通平臺(tái)可推送到鎮(zhèn)區(qū)、用灘企業(yè)、紫菜協(xié)會(huì)等管理層，然后再由各基層單位分發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)至每一位用海業(yè)主。

1.3 減災(zāi)方面 南通市海洋與漁業(yè)局編制出臺(tái)南通市風(fēng)暴潮、海浪和海嘯災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和南通市漁業(yè)水上安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立南通市海洋預(yù)報(bào)減災(zāi)研判決策機(jī)制。國(guó)家減災(zāi)中心在南通試點(diǎn)風(fēng)暴潮（海浪）災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和災(zāi)害區(qū)劃工作[6]，對(duì)南通沿海海堤高程和工程性海洋災(zāi)害防御措施進(jìn)行了全面調(diào)查，確立了南通市七大類近百項(xiàng)的重點(diǎn)承災(zāi)體并建立了重點(diǎn)承災(zāi)體保障示意圖。

2 海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題

南通各級(jí)黨委、政府高度重視海洋防災(zāi)減災(zāi)工作，對(duì)海洋災(zāi)害防御工作投入力度逐步加大，海洋災(zāi)害預(yù)警報(bào)體系逐步建立，救援救助機(jī)制逐步健全，但南通地處江海之濱，岸灘開闊，屬于東亞季風(fēng)區(qū)，是亞熱帶和暖溫帶氣候過(guò)渡區(qū)，天氣類型多、變化快，是典型的氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)區(qū)[7]，目前海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)和海洋災(zāi)害防御能力還不能滿足沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益發(fā)展的需求。

2.1 海洋防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)建制不完善 目前南通的海洋觀測(cè)、預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)已經(jīng)在國(guó)家海洋局和江蘇省海洋與漁業(yè)局的支持下逐步建成，但市級(jí)預(yù)報(bào)發(fā)布體系和沿海重點(diǎn)縣的組織架構(gòu)尚未完全建立，市級(jí)機(jī)構(gòu)建制人員不到位，職能不到位，常規(guī)工作難以正常履行，缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒有形成統(tǒng)一的接受和推送平臺(tái)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)建制仍為空白，開展業(yè)務(wù)工作尚缺乏專業(yè)業(yè)務(wù)支撐，制約了預(yù)警報(bào)業(yè)務(wù)的全面展開。

2.2 缺乏專業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)人員 海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)與海洋防災(zāi)減災(zāi)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的工作。由于體制原因，新進(jìn)專業(yè)人員很困難，市、縣（市）目前在這方面對(duì)行政管理層提出要求，但管理人員大多缺乏專業(yè)管理知識(shí)。同時(shí)由于沒有建立起相應(yīng)的技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)接受、解析、推送專業(yè)技術(shù)人員還是空白。

2.3 全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)還不強(qiáng) 從業(yè)人員在灘涂或海上勞作時(shí)，一般不看手機(jī)信息，極易忽略緊急預(yù)警信息。120馬力（88.26 kW）以上的捕撈漁船，其北斗終端上會(huì)實(shí)時(shí)收到海洋預(yù)報(bào)信息，船主有時(shí)并不注意查看預(yù)警信息，對(duì)監(jiān)管部門回港避風(fēng)的要求也不予重視?？梢姖O民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)淡薄，對(duì)安全發(fā)展、防御災(zāi)害、減輕災(zāi)害損失的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。多年來(lái)特別是在全國(guó)設(shè)立“5·12”防災(zāi)減災(zāi)宣傳日之后，每年都開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳活動(dòng)，但要達(dá)到全社會(huì)都充分了解、認(rèn)識(shí)海洋防災(zāi)減災(zāi)的重要意義還需要一個(gè)過(guò)程。

2.4 海洋災(zāi)害綜合防御體系尚未建立 南通雖已試點(diǎn)完成風(fēng)暴潮（海浪）災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和災(zāi)害區(qū)劃工作，但能否達(dá)到精細(xì)的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃還有待進(jìn)一步評(píng)估。重點(diǎn)海域、重點(diǎn)岸段、重點(diǎn)工程建設(shè)的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尚未開展。部門聯(lián)合防御海洋災(zāi)害的機(jī)制不健全，部門內(nèi)部和部門外部還沒有實(shí)現(xiàn)資源共享，海洋災(zāi)害綜合防御體系尚未建立。

2.5 海洋預(yù)報(bào)產(chǎn)品的應(yīng)用尚處于初淺層面 觀測(cè)、預(yù)報(bào)工作最終的落腳點(diǎn)是減災(zāi)。觀測(cè)網(wǎng)的建設(shè)是為了更好更精確地形成預(yù)報(bào)產(chǎn)品，預(yù)報(bào)產(chǎn)品的實(shí)效最終體現(xiàn)在減災(zāi)成效上。目前觀測(cè)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和短期預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)已傳輸至南通沿海各縣（市、區(qū)），風(fēng)暴潮預(yù)警、災(zāi)害性海浪預(yù)警等信息已對(duì)各地的生產(chǎn)、生活、海洋工程建設(shè)起到重要的防范作用，但預(yù)報(bào)成果如何更好地服務(wù)于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為政府作輔助決策，以及為重要承災(zāi)體提供精細(xì)化的預(yù)報(bào)等方面還有待進(jìn)一步完善。

3 海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的對(duì)策和建議

南通正在開展陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建[8]，按照防災(zāi)減災(zāi)防控體系陸海統(tǒng)籌銜接的要求，把海洋防災(zāi)減災(zāi)納入全市公益安全建設(shè)體系，推動(dòng)陸域防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施布局、應(yīng)急救援體系、災(zāi)害防御措施向海域延伸和覆蓋，努力構(gòu)建陸海協(xié)調(diào)、立體聯(lián)動(dòng)、反應(yīng)迅速、保障有力的綜合災(zāi)害防御防控體系。

3.1 加強(qiáng)海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo) 各級(jí)政府要將海洋防災(zāi)減災(zāi)工作列入政府重要議事日程，根據(jù)當(dāng)?shù)睾Ｑ鬄?zāi)害特點(diǎn)和防御重點(diǎn)，組織編制本地區(qū)海洋災(zāi)害防御規(guī)劃，并納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。層層落實(shí)海洋災(zāi)害防御的各項(xiàng)責(zé)任制，各職能部門按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)海洋災(zāi)害防御工程的組織管理和實(shí)施，建立災(zāi)害性海洋信息通報(bào)與協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.2 健全海洋災(zāi)害綜合防御機(jī)制 切實(shí)加強(qiáng)各地區(qū)、各部門間的相互協(xié)作，確保上下聯(lián)動(dòng)，通力合作，及時(shí)解決防災(zāi)減災(zāi)工作中遇到的突出問(wèn)題。積極推進(jìn)區(qū)域間、部門間、部門和地方、部門和企業(yè)的合作，不斷深化合作領(lǐng)域和層次。合理配置各種防災(zāi)減災(zāi)資源，加強(qiáng)海洋災(zāi)害防御信息資源共享，將工程性和非工程性防災(zāi)減災(zāi)措施由陸地向海上延伸，構(gòu)建陸海協(xié)調(diào)、立體聯(lián)動(dòng)、反應(yīng)迅速、保障有力的海洋災(zāi)害綜合防御機(jī)制。

3.3 加大海洋災(zāi)害防御科技創(chuàng)新力度 切實(shí)加強(qiáng)海洋災(zāi)害成災(zāi)規(guī)律、成災(zāi)條件、發(fā)生機(jī)理、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防御對(duì)策和各種海洋災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響、災(zāi)害防御工程標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)研究。開展海洋災(zāi)害防御和應(yīng)急仿真實(shí)驗(yàn)，加快科技成果在海洋災(zāi)害防御工作中的應(yīng)用，大力提升海洋災(zāi)害防御能力。深入開展極端天氣事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境等的影響評(píng)估和應(yīng)對(duì)措施研究，實(shí)現(xiàn)海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)新突破。

3.4 強(qiáng)化海洋防災(zāi)減災(zāi)隊(duì)伍建設(shè) 培養(yǎng)高素質(zhì)的防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警專業(yè)人才培訓(xùn)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建立良好的人才引進(jìn)、培養(yǎng)、流動(dòng)和評(píng)價(jià)機(jī)制，多渠道培養(yǎng)和造就海洋災(zāi)害防御人才隊(duì)伍。加強(qiáng)海洋災(zāi)害防御專家隊(duì)伍建設(shè)，為防范和應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害提供決策咨詢。同時(shí)還要加強(qiáng)災(zāi)害管理隊(duì)伍建設(shè)，開展不同層次的減災(zāi)專業(yè)教育，提高管理人員水平。建立災(zāi)后觀測(cè)監(jiān)測(cè)員隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的災(zāi)害記錄與評(píng)估。積極動(dòng)員社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及志愿者等各種社會(huì)力量參與救助救援工作。

3.5 完善海洋災(zāi)害防御投入機(jī)制 進(jìn)一步加大對(duì)海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急指揮及防災(zāi)減災(zāi)工程等重大項(xiàng)目、基礎(chǔ)科學(xué)研究等方面的投入。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)投入”的原則，建設(shè)專業(yè)海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。加快海洋災(zāi)害保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)在防災(zāi)減災(zāi)中的作用，充分發(fā)揮金融保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)海洋災(zāi)害受災(zāi)單位和群眾的救助、損失轉(zhuǎn)移及分擔(dān)作用。

3.6 提高全社會(huì)的海洋災(zāi)害防御意識(shí) 大力推動(dòng)科普創(chuàng)新，不斷完善和規(guī)范海洋科普網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮社會(huì)力量，建設(shè)海洋科普教育基地，加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)尤其是對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和人群的防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)知識(shí)和技能的宣傳教育。組織開展海洋災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)區(qū)公眾廣泛參與的防災(zāi)避災(zāi)演練。加強(qiáng)社會(huì)輿論宣傳引導(dǎo)，做好相關(guān)科學(xué)解釋和說(shuō)明工作，增強(qiáng)公眾抵御海洋災(zāi)害的信心。

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