建設(shè)農(nóng)業(yè)政策性信貸擔(dān)保體系應(yīng)注意的問題

李雙全+李峰

摘要：農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保是破解“三農(nóng)”融資難、融資貴問題的重要手段。作為政策性擔(dān)保，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保必須處理好政策性與市場化、擔(dān)保與政府的關(guān)系，還需要把握處理好擔(dān)保與銀行、發(fā)展與風(fēng)險的關(guān)系等擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)擔(dān)保；政策性；體系建設(shè)

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)政策性信貸擔(dān)保體系建設(shè)，將其寫入了“十三五”規(guī)劃。國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的意見》，財政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》，創(chuàng)新財政支農(nóng)機(jī)制，從農(nóng)村金融供給側(cè)方面進(jìn)行改革，要求建立專注農(nóng)業(yè)、覆蓋全國的農(nóng)業(yè)政策性信貸擔(dān)保體系。農(nóng)業(yè)政策性信貸擔(dān)保體系建設(shè)迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也承載著推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的使命。

作為政策性擔(dān)保，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保必須處理好政策性與市場化、監(jiān)管考核與法人治理、擔(dān)保與政府的關(guān)系，還需要把握處理好擔(dān)保與銀行、發(fā)展與風(fēng)險、主業(yè)與副業(yè)的關(guān)系等擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同面臨的問題。研究分析農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)發(fā)展中的這些問題，對于推進(jìn)農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)，充分發(fā)揮增進(jìn)信用、分擔(dān)風(fēng)險的作用，緩解“三農(nóng)”融資難、融資貴問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

一、關(guān)于政策性擔(dān)保和市場化運(yùn)作的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)發(fā)展也需處理好政策性擔(dān)保與市場化運(yùn)作的關(guān)系。

農(nóng)業(yè)政策性信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)是創(chuàng)新財政支農(nóng)機(jī)制而建立的專注農(nóng)業(yè)、提供擔(dān)保增信的服務(wù)機(jī)構(gòu)。政策性是農(nóng)業(yè)擔(dān)保的重要屬性，主要體現(xiàn)在政策定位、經(jīng)營目標(biāo)、資金來源、經(jīng)營范圍、扶持政策等方面，在強(qiáng)調(diào)政策性的同時，不能忽視擔(dān)保與生俱來的服務(wù)屬性。擔(dān)保貸款是由第三方（擔(dān)保機(jī)構(gòu)）提供連帶責(zé)任保證、由銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款，因此農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保作為服務(wù)機(jī)構(gòu)必須收取費(fèi)用以維持生存發(fā)展，必須只對符合條件的借款人提供擔(dān)保以防控風(fēng)險，借款人必須履行還款責(zé)任。

市場化運(yùn)作是指擔(dān)保機(jī)構(gòu)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展，主要體現(xiàn)在公司運(yùn)營、操作機(jī)制等方面，關(guān)鍵是專業(yè)化，由專業(yè)的人辦專業(yè)的事。

政策性擔(dān)保是進(jìn)行市場化運(yùn)作的遵循，市場化運(yùn)作必須執(zhí)行政策定位及要求。市場化運(yùn)作需要按照市場規(guī)則經(jīng)營擔(dān)保，必須實現(xiàn)政策目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)的統(tǒng)一。治理機(jī)制是執(zhí)行政策性擔(dān)保功能和實現(xiàn)市場化運(yùn)作的制度設(shè)計及其實施。政策性擔(dān)保是指揮棒，市場化運(yùn)作是方法，治理機(jī)制是保障。

二、關(guān)于農(nóng)業(yè)擔(dān)保與地方政府的關(guān)系

農(nóng)業(yè)擔(dān)保離不開地方政府的支持，也脫不開地方政府的影響。

緩解融資難、融資貴問題，支持新型經(jīng)營主體發(fā)展，是農(nóng)業(yè)擔(dān)保和地方政府共同的使命擔(dān)當(dāng)和奮斗動力。農(nóng)業(yè)擔(dān)保與地方政府不存在行政上的隸屬關(guān)系，也不存在管理與被管理的關(guān)系，雙方是對等的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。雙方形成良好合作，將相互促進(jìn)、相互成就。農(nóng)業(yè)擔(dān)保與地方政府的關(guān)系，主要體現(xiàn)在擔(dān)保體系建設(shè)模式和擔(dān)保項目合作模式上。

擔(dān)保體系建設(shè)主要通過資金、業(yè)務(wù)紐帶來實現(xiàn)，建設(shè)途徑主要有母公司自建、與地方共建、地方自建，對應(yīng)的建設(shè)模式有分支機(jī)構(gòu)和全資公司模式、股權(quán)模式、再擔(dān)保模式。分支機(jī)構(gòu)和全資公司模式下，母公司控制力最強(qiáng)，但沒有引導(dǎo)地方政府出資，面臨人才管理（外派和當(dāng)?shù)鼗┖推胶獾胤降入y題，分支機(jī)構(gòu)還面臨授權(quán)管理的難題。股權(quán)模式放大了母公司的影響和控制的資本金規(guī)模，但面臨妥善處理與地方股東關(guān)系、解決伴隨而來的管理效率問題。再擔(dān)保模式將擔(dān)保機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系，轉(zhuǎn)為擔(dān)保機(jī)構(gòu)與地方擔(dān)保的關(guān)系，是公司與公司之間的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，受地方的影響最小，需要解決好如何分擔(dān)風(fēng)險和增進(jìn)信用問題。

目前擔(dān)保機(jī)構(gòu)與地方政府的合作模式主要有擔(dān)?；鹉Ｊ?、風(fēng)險分擔(dān)模式和項目推進(jìn)模式等，如重慶農(nóng)業(yè)擔(dān)保與區(qū)縣共同建立保證金，安徽省擔(dān)保機(jī)構(gòu)“4321”模式及國家農(nóng)業(yè)擔(dān)保聯(lián)盟再擔(dān)保模式，重慶農(nóng)業(yè)擔(dān)保的“金融聯(lián)絡(luò)站”模式。重慶農(nóng)業(yè)擔(dān)保與區(qū)縣共建“聯(lián)絡(luò)站”，很好地發(fā)揮了地方政府的項目推薦、風(fēng)險初評和保后管理作用。

擔(dān)保體系建設(shè)模式多決定于上級政府和農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擔(dān)保項目合作模式多取決于地方積極性，都需要在政策導(dǎo)向、地方財力、已有基礎(chǔ)等方面進(jìn)行平衡、妥協(xié)，盡力發(fā)揮調(diào)動擔(dān)保機(jī)構(gòu)和地方政府的積極性，在既定條件下選擇最適合實情的模式。充分發(fā)揮擔(dān)保增信作用，合作模式更關(guān)鍵，應(yīng)推動兩種模式緊密結(jié)合、融合，這樣擔(dān)保機(jī)構(gòu)和地方政府收益才都能實現(xiàn)最大化。

表面上看，擔(dān)保機(jī)構(gòu)與地方政府進(jìn)行合作，實際上地方政府只發(fā)揮搭橋、推動作用，擔(dān)保機(jī)構(gòu)與經(jīng)營主體的合作才是實質(zhì)和根本，應(yīng)充分認(rèn)識合作實質(zhì)，遵循市場規(guī)律，做好風(fēng)險防控。

三、關(guān)于擔(dān)保與銀行的關(guān)系

擔(dān)保貸款必須研究擔(dān)保和銀行的關(guān)系。

以戰(zhàn)略思維看全局，擔(dān)保、銀行的天職都是服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。從源頭看，銀行是為服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生，并隨之發(fā)展而發(fā)展，擔(dān)保是為解決實體經(jīng)濟(jì)融資難而產(chǎn)生，是推動實體經(jīng)濟(jì)與銀行對接的橋梁。從歷史看，銀行、擔(dān)保等金融機(jī)構(gòu)“脫虛入實”不僅打擊了實體經(jīng)濟(jì)，也損傷金融業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，甚至對金融機(jī)構(gòu)自身造成毀滅性打擊，如次貸危機(jī)、歐債危機(jī)。從政策導(dǎo)向看，黨中央、國務(wù)院再三強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮金融對實體經(jīng)濟(jì)的支撐作用，促進(jìn)大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)。擔(dān)保、銀行應(yīng)以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)作為出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。

以經(jīng)濟(jì)思維看利益，共擔(dān)風(fēng)險符合雙方長期共同利益。在我國，目前多數(shù)銀行將擔(dān)保作為轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的“避風(fēng)港”，“涸澤而漁”的做法不利于銀行業(yè)發(fā)展，共擔(dān)風(fēng)險方能實現(xiàn)共贏。從銀行來看，擔(dān)保對銀行發(fā)展發(fā)揮著重要的積極作用，主要體現(xiàn)在“三減一增”，即增信減成本（降低交易成本）、代償減損失、交叉檢驗減風(fēng)險、合作增實力（擔(dān)保資金的使用、業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大）。從歐美國家實踐看，共擔(dān)風(fēng)險既是通行做法和成功經(jīng)驗，也是實現(xiàn)雙方公平、長期合作的基礎(chǔ)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的比例一般為70—80%。從國內(nèi)的理論研究和實踐經(jīng)驗看，共擔(dān)風(fēng)險確實可以達(dá)到共贏，并且成為理論界和政府機(jī)關(guān)的共識。

以發(fā)展思維看前景，堅定風(fēng)險共擔(dān)的信心。銀行與擔(dān)保合作意愿不強(qiáng)，主要癥結(jié)是擔(dān)保機(jī)構(gòu)實力弱。從農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保看，通過中央財政支持，國家層面建立了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟，省級層面建立省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保，并且形成覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，同時給予經(jīng)營風(fēng)險補(bǔ)助、風(fēng)險救助、稅收優(yōu)惠等政策。從經(jīng)濟(jì)形勢看，我國已經(jīng)進(jìn)入中高速增長階段，銀行不良貸款率攀升，在控制風(fēng)險前提下實現(xiàn)發(fā)展是銀行面臨的重大挑戰(zhàn)。這些都為農(nóng)業(yè)擔(dān)保與銀行合作創(chuàng)造了有利條件。

以底線思維看合作，堅守風(fēng)險共擔(dān)的底線。對擔(dān)保來說，堅守風(fēng)險共擔(dān)意義重大，主要體現(xiàn)在：借助銀行力量減少行政干預(yù)、減少銀行抽貸沖動、交叉檢驗減少風(fēng)險。

對擔(dān)保來說，建立風(fēng)險共擔(dān)的合作模式，非常艱難，越是艱難越需堅守底線，寧可放棄速度不可放棄底線，規(guī)則一立，變改更難。從路徑上看，可以從兩類銀行入手：第一類，村鎮(zhèn)銀行和地方農(nóng)商行，這類銀行機(jī)制靈活、成本壓力大，合作動力強(qiáng)、意愿強(qiáng)。第二類，已有風(fēng)險共擔(dān)實踐的銀行，有例可援，容易做工作，容易獲得總行許可。同時，國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟應(yīng)發(fā)揮體系力量，與大型銀行建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，打通總對總通道，為地方農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)建立銀擔(dān)風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制提供支持和參照。

四、關(guān)于發(fā)展與風(fēng)險的關(guān)系

擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險、承擔(dān)風(fēng)險、管控風(fēng)險，發(fā)展與風(fēng)險時刻并存，發(fā)展是基礎(chǔ)、風(fēng)控是前提，發(fā)展是目標(biāo)、風(fēng)控是手段，發(fā)展要求適應(yīng)市場、風(fēng)控要求監(jiān)測市場，發(fā)展考察規(guī)模、收益，風(fēng)控考察杠桿、代償。

發(fā)展是硬道理、是天生使命。只有發(fā)展才能滿足大數(shù)法則的條件分散風(fēng)險，只有發(fā)展才能可持續(xù)，而且作為政策性擔(dān)保，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保必須發(fā)展，這是天生使命。在發(fā)展中必須反對兩種錯誤認(rèn)識：一是把風(fēng)控擺在發(fā)展的對立面，認(rèn)為風(fēng)控阻礙發(fā)展。二是通過少發(fā)展、甚至否定發(fā)展來控制風(fēng)險、逃避風(fēng)險。

發(fā)展方向上，首先必須明確發(fā)展目標(biāo)，制定3—5年發(fā)展規(guī)劃，激勵全員為之奮斗，監(jiān)管部門應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)督促作用。發(fā)展策略上以穩(wěn)健為主，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下更需謹(jǐn)慎，“留得五湖明月在，不愁無處下金鉤”，但3—5年擔(dān)保放大倍數(shù)應(yīng)達(dá)到平均水平。發(fā)展路徑上，集中力量專注主業(yè)，研發(fā)推廣產(chǎn)品、捆綁地方政府、培養(yǎng)鍛煉人才等。

風(fēng)控策略上，首要的是借助銀行力量，盡量規(guī)避減少行政干預(yù)帶來的巨大風(fēng)險。其次是明確風(fēng)險偏好，確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)怎樣的風(fēng)險、承擔(dān)程度，這是立項、決策依據(jù)。風(fēng)控措施上，主要有控制、分散?？刂骑L(fēng)險，首要是激發(fā)內(nèi)生動力，明確風(fēng)險管理責(zé)任、責(zé)任人、業(yè)務(wù)程序，提高風(fēng)險識別、監(jiān)測、管控能力。其次是強(qiáng)化外部監(jiān)管，形成集體決策機(jī)制，杜絕一把手“一言堂”。分散風(fēng)險，包括爭取政府擔(dān)?；?、代償補(bǔ)償、風(fēng)險救助政策等，爭取上級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的再擔(dān)保、聯(lián)保、共保等支持，及擔(dān)保業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)均衡，以滿足大數(shù)法則“大量性”、“均衡性”條件。

萬事開頭難，難處在后頭，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保建立后可能會遇到意想不到的困難，堅定信念向前走，辦法總比困難多。

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（作者單位：天津市農(nóng)村工作委員會，天津市財政局農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰