風(fēng)險導(dǎo)向下的高校專項資金績效審計研究

薛冰

[摘 要]本文通過對高校專項資金高風(fēng)險領(lǐng)域分析，在風(fēng)險導(dǎo)向的審計視角下，來闡釋高校專項資金績效審計的必要性和可能性，以專項資金的立項、使用和績效評估為著力點(diǎn)，分析高校專項資金績效審計的關(guān)注點(diǎn)和基本路徑，試圖為在高校開展專項資金內(nèi)部績效審計提供一些借鑒。

[關(guān)鍵詞]風(fēng)險；專項資金；績效

[中圖分類號]F239.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

高校專項資金，是指政府部門撥付，不包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，用于高校建設(shè)和發(fā)展的資金。專項資金包括建設(shè)專項資金、中央支持地方專項資金、內(nèi)涵發(fā)展專項資金、科研專項資金等。專項資金有著資金量大、目標(biāo)單一、政策性強(qiáng)等特點(diǎn)，受到政府和社會各界的廣泛關(guān)注。

1 高校專項資金的現(xiàn)狀分析

1.1 項目申報立項隨意性大

作為政府對高校發(fā)展的資金支持，極大地推動了高校各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展。然而，在項目申報立項的過程中，存在隨意性大的情況。一方面，主管部門要求高校在規(guī)定時間內(nèi)上報項目申請，高校在對項目的科學(xué)規(guī)劃和詳細(xì)論證的準(zhǔn)備不足。另一方面，高校在申請的過程中，為了爭取資金支持，廣泛動員，使得項目立項過程中，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和詳細(xì)論證。

1.2 專項資金使用過程中財務(wù)管理有待加強(qiáng)

專項資金是有著專門用途的財政資金，目的性強(qiáng)，目標(biāo)比較單一，因此，必須做到?？顚Ｓ?。然而，在實際使用過程中，存在著對專項資金的功能定位認(rèn)識不清，使資金使用往往比較滯后，資金使用的范圍沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，資金使用效率更多地依賴項目負(fù)責(zé)人的主觀能動性，缺乏科學(xué)性等問題，影響了專項資金實際效果的發(fā)揮。

2 開展專項資金績效審計的必要性和可行性

2.1 開展專項資金績效審計的必要性

在各項管理制度日趨完善的今天，高校在專項資金的管理使用上仍亟需加強(qiáng)。存在專項資金使用時效性不強(qiáng)、支出口徑?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)范、關(guān)于專項資金的使用和管理制度不健全等問題。在這種情況下，高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專項資金管理，加大專項資金審計強(qiáng)度，開展專項資金審計很有必要。

2.2 開展專項資金績效審計的可行性

高校作為非營利性的事業(yè)單位，由于其具備的目標(biāo)的多樣性和公益性，對其資金的使用開展績效審計往往比較困難。高校同時需要進(jìn)行教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)等活動，其成果也是多層次多維度的，量化比較困難，很難用單一指標(biāo)來進(jìn)行績效審計。又因為高校的公益性特點(diǎn)，也無法通過利潤指標(biāo)來進(jìn)行績效審計。而專項資金由于來源單一、目標(biāo)確定，金額固定，具備?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)，項目成果又相對直觀和直接，因此，對專項資金進(jìn)行績效審計，在操作上就具備了可行性。

3 高校專項資金績效審計風(fēng)險的主觀原因

3.1 高校專項資金績效審計人員職業(yè)勝任能力不足

高校專項資金所涉及的覆蓋面十分廣泛，涉及到高校基本建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、內(nèi)涵建設(shè)等方方面面，要求審計人員具備工程造價相關(guān)業(yè)務(wù)能力，還要具備不同學(xué)科領(lǐng)域的相關(guān)知識，同時還要對高?？蒲泻腿瞬排囵B(yǎng)有所涉獵，在現(xiàn)實中是很難實現(xiàn)的。實際上，審計人員在具有一定的審計業(yè)務(wù)知識和技能的情況下，對所審計的專項資金所涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，有時候也是外行。更何況，專項資金的政策性很強(qiáng)，不同級別的專項資金，同一級別不同類型的專項資金，政府部門會出臺不同的專項資金管理辦法，熟悉和掌握這些相關(guān)規(guī)定，在實際操作過程中不出現(xiàn)偏差，也是一項很大的挑戰(zhàn)。在這種情況下，開展高校專項資金績效審計，面臨著人員職業(yè)勝任能力的風(fēng)險。

3.2 高校專項資金績效審計的審計理念和方法落后

高校內(nèi)審工作做得比較多的是財務(wù)審計，績效審計還是一個新生事物，無論是審計理念和審計的技術(shù)方面，可供借鑒的經(jīng)驗不多。在績效審計的實際工作中，還是按照財務(wù)審計的工作程序，通過前期資料的收集了解項目情況，通過審計財務(wù)賬來審計項目的實際履行情況，反映在賬目上的事項了解比較充分，而賬目上沒有體現(xiàn)的事項則無法充分掌握。如果說財務(wù)審計中以賬項基礎(chǔ)審計為取證模式還算合理的話，那么，績效審計也要采用賬項基礎(chǔ)審計的理念，就很難反映高校專項資金的全貌，也很難做出合理審計評價。而制度基礎(chǔ)審計和風(fēng)險導(dǎo)向的審計取證模式在實際工作中，還遠(yuǎn)未被廣大審計人員所熟練掌握。

在績效審計方法上，績效審計的重點(diǎn)基本是圍繞專項資金項目的特點(diǎn)及使用規(guī)定來確定，評價指標(biāo)的選擇是根據(jù)專項資金使用的成果、專項資金管理情況來確定，績效審計沒有特定的技術(shù)方法，績效審計的過程也缺乏完整的操作規(guī)范。

3.3 高校專項資金績效審計資源有限

高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)根據(jù)學(xué)校的統(tǒng)一工作安排，負(fù)責(zé)內(nèi)部的財務(wù)收支審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、工程造價審計、專項審計檢查、績效審計和跟蹤審計，在這種情況下，能分配給專項資金績效審計的審計資源有限，同時，內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員配備一般也比較少，人力物力都十分有限。加之，高校專項資金績效審計開展情況不是很普遍，相關(guān)經(jīng)驗也比較少，因此，高校專項資金績效審計資源緊張情況限制了其工作的開展。

4 高校專項資金績效審計風(fēng)險的客觀原因

4.1 專項資金申報階段

專項資金申報的過程中，需要高校上報所申請經(jīng)費(fèi)的項目的相關(guān)材料，上級下達(dá)經(jīng)費(fèi)是以高校所上報項目的項目經(jīng)費(fèi)批復(fù)的形式下達(dá)，項目是經(jīng)費(fèi)的劃撥和執(zhí)行的重要依據(jù)。項目評審獲得通過后，才將經(jīng)費(fèi)撥付給高校，由其實施?？梢哉f，項目是專項資金管理和使用過程中的重要載體。

人們在項目申報過程中往往有認(rèn)識上的偏差，盡可能地爭取到資金支持成為其申報項目過程中的重要努力方向。申報項目的選擇上，往往不是選擇亟需解決的研究方向，而是選擇那些更容易獲得資助，申報材料更易獲得，結(jié)項更容易完成的項目。導(dǎo)致“重申報、輕管理”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

專項資金來源多種多樣，各不相同，有不同的政府部門，也有中央和地方不同層級的政府專項資金。由于信息溝通不暢，在項目申報過程中，重復(fù)申報成為可能。相同或者相似的項目材料有可能在不同的專項資金渠道申報成功。一方面，會造成專項資金的浪費(fèi)。另一方面，項目的重復(fù)建設(shè)，無法發(fā)揮專項資金最大的社會效益。

4.2 專項資金執(zhí)行階段

在專項資金的執(zhí)行階段，由于高?，F(xiàn)階段關(guān)于專項資金的支出相關(guān)配套的管理制度不完善，不同專項資金管理制度存在不夠細(xì)化不統(tǒng)一的問題，對支出范圍沒有統(tǒng)一規(guī)范化的規(guī)定，導(dǎo)致專項資金支出比較寬泛，支出結(jié)構(gòu)也不盡合理。

由于高校存在“重申報、輕執(zhí)行”的習(xí)慣性思維，認(rèn)為專項資金申請下來，就可以松口氣了，資金使用和執(zhí)行不必著急。往往造成資金使用過于滯后，難以發(fā)揮專項資金的效果。另一方面，上級專項資金撥付延遲，年中或者年末才撥付到位，也影響了專項資金當(dāng)年的支出使用進(jìn)度。

與此同時，上級對專項資金的使用有時間限制，高校面臨著項目檢查和未執(zhí)行資金被收回的雙重壓力，很容易出現(xiàn) “突擊花錢”情況的發(fā)生，突擊采購或者集中報銷，很容易出現(xiàn)財務(wù)違規(guī)風(fēng)險。

4.3 專項資金評價階段

高校專項資金缺乏有效統(tǒng)一的績效評價機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，不能確保專項資金發(fā)揮經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，目前，普遍實行專項資金項目負(fù)責(zé)人制，項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)專項的申報、資金使用和結(jié)項。財務(wù)部門只是負(fù)責(zé)資金核算和票據(jù)審核，無法監(jiān)督其資金使用效益。內(nèi)審部門是根據(jù)專項資金的管理規(guī)定，審查其支出的合理性和規(guī)范性。無法深入到項目立項和執(zhí)行的業(yè)務(wù)層面。項目評審借助專家評審較多。內(nèi)部審計無法開展對專項資金的績效審計。

5 開展專項資金績效審計方法

績效審計是審計機(jī)關(guān)對被審計單位財務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審查和評價。經(jīng)濟(jì)性是指投入的節(jié)約，效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，效果性是指是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。專項資金績效審計主要圍繞以下三個方面展開。

5.1 資料收集

審計人員進(jìn)行專項資金績效審計時，資料收集是第一步，應(yīng)該收集項目立項的相關(guān)資料，比如，項目任務(wù)書，上級有關(guān)項目申報的具體要求和相關(guān)規(guī)定，項目實施辦法和實施方案，項目執(zhí)行情況的相關(guān)資料；項目資金使用的財務(wù)數(shù)據(jù)，明細(xì)賬和分類賬。項目取得的成果相關(guān)材料；項目結(jié)項報告和項目驗收材料等。

5.2 資料分析

通過對專項資金相關(guān)資料進(jìn)行分析，將大量分散的材料進(jìn)行比較分析，進(jìn)行校驗、篩選、分類、計算和比較，發(fā)現(xiàn)存在的問題。利用項目立項的相關(guān)文件與立項申報材料進(jìn)行比較，查看項目申報材料是否符合相關(guān)要求，申報材料是否充分，是否存在重復(fù)申報、虛構(gòu)材料的可能。通過對財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，查看資金使用是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的要求，是否存在資金使用與項目實際需求不一致，是否存在資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。通過對項目成果材料的分析，判斷項目實施是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否取得了預(yù)期的效果。從而得出專項資金效果性的專業(yè)判斷。

5.3 績效評價方法

通過對收集的資料的進(jìn)一步分析，可以初步得出專項資金在合理性、規(guī)范性等方面的結(jié)論。但是，對專項資金在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的績效審計評價，需要借助專門的評價方法。

評價經(jīng)濟(jì)性的方法一般包括投入合理性評價、投入充分性評價、投入時機(jī)恰當(dāng)性評價、投入管理和控制評價、投入環(huán)境影響評價、利用量本利關(guān)系對投入進(jìn)行評價等方法。針對高校內(nèi)部審計的特點(diǎn)，主要應(yīng)采用投入管理和控制評價方法，評價項目和資金管理制度和管理機(jī)制方面存在的問題。促進(jìn)加強(qiáng)效益觀念、節(jié)約資金、提高資金管理水平和使用效益。對專項資金管理內(nèi)部控制情況進(jìn)行評價，提高內(nèi)部控制水平。

評價效率性的方法一般包括成本收益法、成本效果法、價值分析法、凈現(xiàn)值與凈現(xiàn)值率、現(xiàn)值指數(shù)與盈利指數(shù)、內(nèi)含收益率法和投資回收期法。有的績效評價方法適合于投資項目績效評價。而針對高校專項資金的效率性評價，可以采用成本效果法。分析成本與效果之間的關(guān)系，以每單位效果所消耗的成本來評價項目效益?？梢杂贸杀九c效果比值或者邊際成本與效果比值表示。效果可以不用貨幣計量，適合對高校專項資金使用效率進(jìn)行衡量。

評價效果性的方法一般包括目標(biāo)評價法、目標(biāo)成果法、事前事后法、標(biāo)桿法和評分法。不同方法從不同角度和技術(shù)方法來評價項目績效。針對高校專項資金績效審計的特殊性，我們可以采取目標(biāo)評價法和目標(biāo)成果法來進(jìn)行績效評價。目標(biāo)評價法是將產(chǎn)出與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行對比，考察預(yù)期目標(biāo)是否可行合理。產(chǎn)出是否達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。目標(biāo)成果法是根據(jù)實際成果評價項目目標(biāo)實現(xiàn)與否。該方法將成果與目標(biāo)聯(lián)系起來，確定目標(biāo)實現(xiàn)程度，找出原因從而提高效益。

6 加強(qiáng)和改善高校專項資金績效審計工作的建議

6.1 完善專項資金管理制度配套

高校專項資金在立項之初或者資金撥付之前，都會由上級主管部門出臺針對專項資金管理的管理辦法，但是在資金撥付之后，高校缺乏與之配套的實施細(xì)則。要落實專項資金管理的相關(guān)規(guī)定，高校須結(jié)合本校的實際情況，配套更加細(xì)化的制度規(guī)定。對各類專項資金的申報和立項程序、專項資金立項后的審批和使用、專項資金的監(jiān)督機(jī)制以及績效考評原則和辦法等方面內(nèi)容，盡可能作出詳盡的規(guī)定，使專項資金從申請到使用直至使用后產(chǎn)生效益的評價，有章可循，有規(guī)可依。高校內(nèi)部通過統(tǒng)一的專項資金管理規(guī)定，強(qiáng)化內(nèi)部控制，統(tǒng)籌考慮專項資金的使用，最大程度地發(fā)揮其效果。同時，由于學(xué)校內(nèi)部關(guān)于專項資金配套管理制度的缺失，對專項資金進(jìn)行績效審計時，也面臨著無法可依的困境。

6.2 加強(qiáng)審計在專項資金管理使用中的全過程監(jiān)督

在專項資金管理的過程中，僅僅在項目完成后進(jìn)行績效審計是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有必要將審計關(guān)口前移，做好事前、事中和事后的全過程監(jiān)督。高校內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，具備熟悉本校情況和就地審計等優(yōu)勢，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在項目申報、資金使用和項目績效評價等方面的作用。發(fā)揮內(nèi)部審計的財務(wù)審計監(jiān)督的優(yōu)勢，跟蹤審計專項資金的使用范圍和效益的全過程，對提高專項資金審計效益，會起到良好的效果。

6.3 強(qiáng)化風(fēng)險導(dǎo)向的績效審計工作

在專項資金績效審計的過程中，應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬕庾R，根據(jù)專項資金可能存在的風(fēng)險，來確定績效審計的重點(diǎn)。在審計人員和時間確定的條件下，風(fēng)險導(dǎo)向的審計模式，可以將審計資源重點(diǎn)關(guān)注到專項資金申報，資金使用中的高風(fēng)險點(diǎn)，從而提高審計效率，降低審計風(fēng)險。同時風(fēng)險導(dǎo)向的績效審計對于提高專項資金管理水平，提高資金的使用效益，也會起到事半功倍的效果。

6.4 全面提高內(nèi)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

開展高校專項資金績效審計工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)是關(guān)鍵因素，良好的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，將有力推動工作的順利進(jìn)行。高校財務(wù)審計相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗相對豐富，而績效審計開展的相對較少，業(yè)務(wù)能力相對欠缺。這就需要加強(qiáng)對審計人員關(guān)于績效審計的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其從事績效審計的業(yè)務(wù)能力，為高校開展專項資金績效審計提供人才保障。

6.5 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財務(wù)審計和績效審計

在審計資源的分配上，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財務(wù)審計和績效審計的關(guān)系。以往的高校內(nèi)部審計工作重心是在財務(wù)審計上，針對專項資金開展的績效審計較少。在新常態(tài)下，內(nèi)部審計要在防范風(fēng)險和提高效益上發(fā)揮更大的作用，就必須將一部分審計資源轉(zhuǎn)移到專項資金的績效審計上來。以提高資金使用效益和防范風(fēng)險作為新時期的審計重點(diǎn)。內(nèi)部審計在加強(qiáng)高校專項資金的內(nèi)部控制和提高管理水平等方面也必將發(fā)揮越來越大的作用。

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