事業(yè)單位如何有效開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的思考

王娟

【摘 要】本文基于行政事業(yè)單位2016年開展的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)背景，從事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)緊迫性入手，指出了當(dāng)前事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作中遇到的主要問題，并對(duì)如何有效開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作提出了針對(duì)性措施，以期為完善事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作和2017年開始實(shí)施的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度提供一些實(shí)踐借鑒。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)開展的背景和現(xiàn)實(shí)意義

長期以來，事業(yè)單位在我國一直是提供社會(huì)公共服務(wù)的主體，所從事的多是政府職能所派生出來的具體事務(wù)，基本上由國家財(cái)政統(tǒng)一撥給各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)。近年來，事業(yè)單位體制改革步伐不斷加快和深入，但由國家財(cái)政撥款供養(yǎng)的全額事業(yè)單位和差額事業(yè)單位在事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)比重中仍然占據(jù)重要地位。對(duì)這部分與公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)緊密相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)控，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，是事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要責(zé)任。從表現(xiàn)形式上看，事業(yè)單位發(fā)生的貪污賄賂、營私舞弊、揮霍浪費(fèi)、管理不善等問題原因各不相同，但究其深層次原因，大部分是單位內(nèi)控系統(tǒng)失效形成的。完善的內(nèi)部控制體系可以在合理的范圍內(nèi)確保單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、國有資產(chǎn)安全、會(huì)計(jì)信息真實(shí)、單位管理效率的提高。

事業(yè)單位主要從事的是非營利性事業(yè)，一方面缺乏內(nèi)部控制建設(shè)的主觀能動(dòng)性；另一方面由于事業(yè)單位類型的多樣性，難以制定統(tǒng)一的約束機(jī)制和制度規(guī)范。與已經(jīng)穩(wěn)步發(fā)展的企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)相比，事業(yè)單位內(nèi)部控制無論在制度建設(shè)上，還是在運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制方面，都呈現(xiàn)出一個(gè)發(fā)展緩慢的態(tài)勢(shì)。2014年，財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式實(shí)施以來，雖然在內(nèi)控建設(shè)上事業(yè)單位取得了一定成效，但長久以來形成的管理觀念的差異，在實(shí)踐工作中，事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)的重視程度仍達(dá)不到內(nèi)部控制規(guī)范所要求的高度，進(jìn)而對(duì)單位內(nèi)控體系建設(shè)的推動(dòng)作用也很有限。建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度，通過單位自我評(píng)價(jià)和主管部門外部評(píng)價(jià)雙舉措，已經(jīng)成為加快我國事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有力推手。

2016年，財(cái)政部在全國范圍開展了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，要求行政事業(yè)單位摸清底細(xì)、全面客觀地對(duì)自身的內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況加以評(píng)價(jià)。這既是積極響應(yīng)黨中央十八大以來反腐敗制度建設(shè)中的一項(xiàng)重要舉措，也是國家全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程中邁出的關(guān)鍵一步。只有公正、客觀地評(píng)價(jià)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和運(yùn)行狀況，對(duì)現(xiàn)有的控制體系存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患認(rèn)識(shí)到位、分析透徹，才能提出有效的修訂和完善意見，促進(jìn)內(nèi)部控制體系向前穩(wěn)步發(fā)展。因此，能否有效開展事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，對(duì)于推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建，下一步全面落實(shí)內(nèi)部控制報(bào)告管理制度，保障事業(yè)單位健康有序發(fā)展有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)實(shí)施中存在的問題

1.內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)目標(biāo)不明晰，重視程度不夠

在事業(yè)單位開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主要是通過對(duì)單位內(nèi)控基礎(chǔ)情況進(jìn)行摸底評(píng)價(jià)，明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，并圍繞重點(diǎn)工作開展內(nèi)部控制體系建設(shè)。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)單位有內(nèi)控基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有目的、有重點(diǎn)地建立健全內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制對(duì)事業(yè)單位而言，是對(duì)權(quán)利的約束，特別是對(duì)單位一些主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利的約束，因而內(nèi)部控制實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力不足。目前事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的動(dòng)力主要來源于單位外部的監(jiān)督和推動(dòng)力量，造成有些事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)的積極性不高，繼而對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)工作重視程度不夠，僅僅將其當(dāng)作財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)工作，交由個(gè)別財(cái)務(wù)人員填報(bào)完成，既沒有成立相應(yīng)的評(píng)價(jià)工作組織機(jī)構(gòu)，也沒有制定實(shí)施方案、在前期部署和部門協(xié)調(diào)上做工作，使內(nèi)控評(píng)價(jià)工作質(zhì)量打了折扣。

2.內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)原則貫徹不到位

財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》中明確要求，在開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持幾項(xiàng)基本原則。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，有些事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)工作既沒有涵蓋單位的領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、單位職工，也沒有全面涉及單位層面和業(yè)務(wù)層面的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，評(píng)價(jià)結(jié)果不能綜合反映單位真實(shí)的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平，沒有遵循全面性原則；每個(gè)單位都存在管理的薄弱環(huán)節(jié)，通過內(nèi)控評(píng)價(jià)有助于將其查找出來，作為重點(diǎn)進(jìn)行防控，但有些單位評(píng)價(jià)人員本身業(yè)務(wù)水平不高，不能準(zhǔn)確把握單位內(nèi)部管理的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患，使其不能作為內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的重點(diǎn)來進(jìn)行，違背了重要性原則；還有的單位沒有將評(píng)價(jià)與單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等客觀實(shí)際相結(jié)合，根據(jù)不同行業(yè)管理與業(yè)務(wù)的不同要求開展評(píng)價(jià)，違背了適應(yīng)性原則。

3.評(píng)價(jià)主觀性強(qiáng)、不能客觀公正進(jìn)行自我評(píng)價(jià)

目前，內(nèi)控基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)采用了指標(biāo)評(píng)分表的形式對(duì)各單位內(nèi)控建設(shè)情況進(jìn)行測(cè)評(píng)，其中：單位層面占60分，業(yè)務(wù)層面占40分，單位層面指標(biāo)分值大大高于業(yè)務(wù)層面分值，說明基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)本身更側(cè)重于單位重視程度和制度健全情況。有些事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)本就沒有足夠的重視，內(nèi)部控制僅局限于制定一些零散的規(guī)章制度，沒有形成一個(gè)完整的制約體系，涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域或是一些敏感的評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，例如“單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)內(nèi)部控制建立與實(shí)施責(zé)任指標(biāo)”、“對(duì)權(quán)利運(yùn)行的制約情況指標(biāo)”則權(quán)衡利弊，在自評(píng)過程中如果真實(shí)評(píng)價(jià)則擔(dān)心分值偏低，對(duì)單位造成不良影響，因而有意識(shí)的對(duì)評(píng)價(jià)得分進(jìn)行調(diào)控，不符合實(shí)際工作狀態(tài)。

4.內(nèi)控管理信息化建設(shè)程度低

內(nèi)控評(píng)價(jià)體系要求內(nèi)控管理信息系統(tǒng)在功能設(shè)計(jì)上將單位的主要業(yè)務(wù)控制及流程全面覆蓋，涵蓋預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同六大業(yè)務(wù)，但實(shí)際情況是事業(yè)單位信息化水平還普遍較低，受單位管理理念、資金投入等因素影響，部分事業(yè)單位正在逐步實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化，很多基層事業(yè)單位辦公自動(dòng)化至今尚未實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)的建設(shè)還遠(yuǎn)未提到單位工作日程上來。

三、提高事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)有效性的措施

1.提高思想認(rèn)識(shí)，不斷提升內(nèi)控的重要性

強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制是推進(jìn)事業(yè)單位體制改革和財(cái)政部門預(yù)算管理改革順利實(shí)施的重要舉措。單位應(yīng)當(dāng)通過形式多樣的宣傳活動(dòng)提高對(duì)內(nèi)控重要性的認(rèn)識(shí)，例如進(jìn)行內(nèi)控專題講座、培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)等方法，使單位領(lǐng)導(dǎo)層和重要領(lǐng)域、重要崗位的職工充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制體系是為了適應(yīng)政府廉政建設(shè)需要、確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、有效防控單位管理不善導(dǎo)致的各種問題，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)崗位人員能夠切實(shí)履行好自己的職責(zé)，確保內(nèi)部控制在每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)得以有效落實(shí)。

2.融會(huì)貫通，切實(shí)把握好內(nèi)部控制評(píng)價(jià)原則

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)原則是指引事業(yè)單位開展評(píng)價(jià)工作的基本要求，單位在開展此項(xiàng)工作時(shí)：

（1）成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，成員構(gòu)成分別涵蓋單位領(lǐng)導(dǎo)、管理層、重要領(lǐng)域和重點(diǎn)崗位的職工，明確各自在評(píng)價(jià)工作中的任務(wù)和職責(zé)，而不應(yīng)由單位隨意指派與相關(guān)業(yè)務(wù)和崗位無關(guān)的人員來完成此項(xiàng)工作。

（2）對(duì)單位目前的內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，任用具備一定專業(yè)水平的人員，能較為準(zhǔn)確的分析找到單位在預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同等重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中存在的薄弱環(huán)節(jié)和安全漏洞，出具評(píng)價(jià)報(bào)告，提請(qǐng)?jiān)u價(jià)小組審核。

（3）評(píng)價(jià)小組針對(duì)評(píng)價(jià)出的各類問題逐項(xiàng)分析，提出完善建議，向單位主要負(fù)責(zé)人匯報(bào)，為單位明確下一步內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)和改進(jìn)方向提供依據(jù)。需要注意的是，事業(yè)單位類型的多樣性決定了每個(gè)單位應(yīng)該找準(zhǔn)內(nèi)控評(píng)價(jià)的立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從本單位實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合單位業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同之處，因地制宜，有的放矢的規(guī)劃和實(shí)施單位內(nèi)控評(píng)價(jià)。

3.引進(jìn)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，提高評(píng)價(jià)客觀公正性

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)就像單位對(duì)自己進(jìn)行“把脈”，只有準(zhǔn)確的診斷，才能對(duì)癥下藥，從而進(jìn)一步進(jìn)行有效的治理。內(nèi)控評(píng)價(jià)不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，應(yīng)該作為單位各個(gè)層面共同來完成的一項(xiàng)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞，會(huì)直接影響到單位對(duì)自身內(nèi)控現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)、進(jìn)而影響到內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)。為避免人為、主觀的因素影響評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)要求單位審計(jì)、監(jiān)察部門加入，對(duì)評(píng)價(jià)的全過程進(jìn)行監(jiān)督，促使評(píng)價(jià)質(zhì)量得到一定程度的保障。從更高的層面來說，事業(yè)單位的上級(jí)主管部門甚至財(cái)政部門都可以從外部發(fā)力，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作開展情況進(jìn)行監(jiān)管，采用抽查、專項(xiàng)檢查、行業(yè)評(píng)比等方式，督促事業(yè)單位提高內(nèi)控建設(shè)自覺性，真實(shí)、準(zhǔn)確的做好自我評(píng)價(jià)。

4.加大資金投入，進(jìn)行內(nèi)控管理系統(tǒng)信息化建設(shè)

內(nèi)控管理系統(tǒng)信息化建設(shè)屬于技術(shù)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)借助專業(yè)機(jī)構(gòu)，基于本單位的內(nèi)部控制目標(biāo)、結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對(duì)單位組織和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理、再造、編制流程圖。將單位重要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、管控措施嵌入信息系統(tǒng)中，用系統(tǒng)控制替代人工控制，降低人為操縱對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更科學(xué)、更有效的內(nèi)部控制，以達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)和腐敗的目的。同時(shí)。單位應(yīng)爭取內(nèi)控管理系統(tǒng)信息化建設(shè)資金，制定明確的內(nèi)控管理系統(tǒng)信息化建設(shè)計(jì)劃，為穩(wěn)步推進(jìn)系統(tǒng)信息化建設(shè)提供充足的資金保障。

四、結(jié)語

目前，我國事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還處在不斷探索階段，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)反映了本單位內(nèi)控建設(shè)的客觀現(xiàn)狀，更為以后內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)指引了方向，在單位內(nèi)控建設(shè)體系中有著舉足輕重的作用。內(nèi)控基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)長期的工作機(jī)制在單位定期進(jìn)行，除了是對(duì)當(dāng)前單位內(nèi)控體系建設(shè)的推進(jìn)，更是適應(yīng)單位不斷發(fā)展和管理的需要，把握單位內(nèi)控建設(shè)的變化趨勢(shì)并對(duì)其不斷完善，只有做好了內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，才能在內(nèi)控建設(shè)的征程上走得更遠(yuǎn)更堅(jiān)實(shí)。

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