淺談我國科研事業(yè)單位中科研經(jīng)費管理存在的問題及對策

申倚冰

【摘 要】 縱觀我國現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r，科技是第一生產(chǎn)力的理念已深入國家的各項政治舉措中。國家對于科研經(jīng)費的投入飛速增長，對于經(jīng)費管理水平也提出了更高的要求。科研經(jīng)費是科研事業(yè)單位順利開展科學(xué)研究的物質(zhì)保障，對于科研經(jīng)費的管理水平直接關(guān)系到科學(xué)研究的質(zhì)量。目前，我國科研事業(yè)單位的經(jīng)費管理不同程度存在預(yù)算管理松懈、會計核算模糊和結(jié)余經(jīng)費管理混亂等問題。社會各界對于科研腐敗、學(xué)術(shù)不端等現(xiàn)象也日趨關(guān)注，這些問題說明科研事業(yè)單位加強科研經(jīng)費管理的必要性。只有對科研經(jīng)費的管理做到“預(yù)算—執(zhí)行—決算”全過程管理，完善制度、加強核算，規(guī)范管理體系和考評體系，才能確?？蒲薪?jīng)費的合理使用。文章首先概括了我國現(xiàn)階段科研事業(yè)單位科研經(jīng)費的管理現(xiàn)狀，然后從預(yù)算管理、會計核算管理、結(jié)余經(jīng)費管理及績效考核和監(jiān)督機制等五方面，列舉了目前科研單位經(jīng)費管理仍存在的主要問題；最后，從建立預(yù)算管理機制及強化預(yù)算過程管理、加強會計核算體系建設(shè)及日常經(jīng)費支出管理、分類別對結(jié)余經(jīng)費管理、完善科研績效和評價制度及建立健全監(jiān)督機制等方面，對加強科研事業(yè)單位科研經(jīng)費管理提出具體建議。

【關(guān)鍵詞】科研事業(yè)單位；經(jīng)費管理；預(yù)算管理

一、科研事業(yè)單位科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀

1.科研經(jīng)費增長迅速，規(guī)模不斷攀升

近年來，隨著中華民族偉大復(fù)興夢的提出和“科教興國”戰(zhàn)略的深入實施，我國對于科學(xué)研究的投入大幅的增長，科研技術(shù)繼續(xù)得到長足進步。同時，中央財政撥款中，對于科學(xué)技術(shù)支出也保持高速增長，年增長率超過15%。2016年，全國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D;）經(jīng)費15670億元左右，比上年增加1507億元，增長10.6%，增速較上年提高1.7個百分點；研發(fā)經(jīng)費投入強度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為2.11%，比上年提高0.05個百分點。研發(fā)經(jīng)費投入強度近年來呈穩(wěn)定上升趨勢，投入強度接近發(fā)達國家水平。

2.經(jīng)費使用要求多樣化，對科研經(jīng)費的產(chǎn)出要求逐漸量化

科研工作具有技術(shù)含量高、專業(yè)性強的特點，每一類的科研項目，其籌集資金的渠道也呈多元化。故管理辦法多種多樣，標(biāo)準(zhǔn)也是各有側(cè)重。歷年來，主要的科研資金來源渠道有：國家自然科學(xué)基金、國家社科基金、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃、國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃、國家科技支撐計劃等。這些不同類別的科研項目，研究側(cè)重點各有不同，但對于投入經(jīng)費的產(chǎn)出要求已經(jīng)向量化考核轉(zhuǎn)變。

3.科研經(jīng)費管理辦法相繼出臺，監(jiān)督管理日益完善

科研項目的體量不斷增加，帶來科研腐敗、學(xué)術(shù)不端等現(xiàn)象也有所上升。針對日益變化的科研環(huán)境，各科研經(jīng)費管理政府部門、財務(wù)及審計部門等監(jiān)管部門，共同完善或新出臺了多種管理規(guī)范和規(guī)章制度，使經(jīng)費的管理進入更科學(xué)合理、更完善高效的發(fā)展階段。其中最為重要的便是《國務(wù)院有關(guān)完善加大中央財政科研項目和經(jīng)費管理整改力度的若干意見》的出臺實施，為科研經(jīng)費的使用和管理提出了指導(dǎo)性意見、指明了方向。

4.科研環(huán)境發(fā)生顯著變化，監(jiān)管對象數(shù)量增加

隨著國內(nèi)經(jīng)濟形勢日新月異的發(fā)展，科研環(huán)境和監(jiān)管對象也發(fā)生著重大改變。財務(wù)交易方式、結(jié)算手段等方面，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、特色化的特點。科研人員結(jié)構(gòu)也發(fā)生著迅速變化，國外引進人才、有國外科研工作經(jīng)歷的研究人員數(shù)量增加。這些改變也增加了科研經(jīng)費管理的難度。

二、當(dāng)前科研事業(yè)單位經(jīng)費管理存在的主要問題

1.預(yù)算管理薄弱，各環(huán)節(jié)缺乏溝通

科研經(jīng)費預(yù)算編制是任務(wù)負(fù)責(zé)人編寫申請書時，對經(jīng)費收支所做的大概估算，是項目任務(wù)書的重要構(gòu)成部分。項目負(fù)責(zé)人并非是專業(yè)財務(wù)人員，思考的重點往往放在如何從技術(shù)上完成項目工作，對項目的預(yù)算管理意識普遍淡薄，財務(wù)管理知識和經(jīng)驗也比較匱乏，因此，最終做出的預(yù)算缺乏準(zhǔn)確度。同時，由于項目申報階段，上報的預(yù)算金額通常會被核減一部分，因此，為確保能得到基本的預(yù)算金額，課題負(fù)責(zé)人會最低預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，浮動上調(diào)預(yù)算金額，而忽略日后實際支出需求要與預(yù)算相符，導(dǎo)致用金額倒推支出預(yù)算、為了“編”而編的情況出現(xiàn)。在這樣的認(rèn)知下，自然很難編制出高質(zhì)量的經(jīng)費預(yù)算，后期在項目執(zhí)行中，預(yù)算可以說形同虛設(shè)了。

事業(yè)單位科研經(jīng)費管理涉及科研一線人員、科研管理部門和財務(wù)部門，不同部門和人員對科研經(jīng)費的管理認(rèn)識各有側(cè)重。項目負(fù)責(zé)人立足于項目的執(zhí)行、結(jié)題和成果，以及經(jīng)費使用的自由度；科研管理部門關(guān)注項目對單位和社會影響和貢獻；財務(wù)部門則側(cè)重于項目經(jīng)費使用的合法合規(guī)性及支出是否合理。幾個部門訴求不一致，很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.科研項目核算不準(zhǔn)確，預(yù)算支出科目范圍定義模糊

日常核算中，財務(wù)人員會面臨會計科目與預(yù)算科目無法對應(yīng)的困惑，導(dǎo)致核算科目不準(zhǔn)確的錯誤出現(xiàn)。同時，直接費用與間接費用界限定義模糊，造成成本核算缺失。直接費用一般比較直觀，但間接費用在核算中界限較模糊。從成本管理的角度來說，某項科研任務(wù)的成本應(yīng)包含其所消耗的所有費用，但科研課題實際發(fā)生的水電費等，通常無法實現(xiàn)單獨計價，故不能正確的計入項目成本中，個別單位即使采用全成本核算，也無法確保水電費真正合理分?jǐn)?，并且這部分費用金額往往又大大超出間接費用的比例限額。

3.結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象多，結(jié)余經(jīng)費管理混亂

根據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在我國科研事業(yè)單位課題結(jié)算已完成但剩余資金未跟進結(jié)算的現(xiàn)象很普遍，這部分尚未結(jié)算處理的結(jié)余資金往往會被課題管理單位私自挪用其他用途，使得上級財務(wù)部門無法準(zhǔn)確了解科研項目的支出成本，對項目的風(fēng)險評估、產(chǎn)出評估出現(xiàn)偏差，不能真正體現(xiàn)科技發(fā)展?fàn)顟B(tài)。同時，由于科研管理部門和財務(wù)部門相互脫節(jié)，結(jié)題后不及時關(guān)閉課題、不按時確認(rèn)后續(xù)費用的支出情況，使得同一項目負(fù)責(zé)人的多個項目經(jīng)費交叉使用，甚至為了應(yīng)付課題驗收，成本支出來回調(diào)賬的情況屢屢出現(xiàn)。最終導(dǎo)致會計賬面出現(xiàn)越來越多與現(xiàn)實不相符賬目，單位財務(wù)報表嚴(yán)重失真。

4.科研經(jīng)費支出不夠科學(xué)，存在嚴(yán)重濫用情況

目前，我國相關(guān)部門對于科研經(jīng)費的管理程度大幅度加強，出臺了一系列相對嚴(yán)格的管理辦法，但這些制度管理更側(cè)重于財政縱向課題，而對于一些科研人員自己爭取的橫向課題，如地方政府委托、企業(yè)委托及國際合作項目等，目前我國對于此類項目的經(jīng)費管理并沒有具體的法律條文，很多單位對此類課題只是將其作為科研創(chuàng)收管理，對成本管理的重視程度相對要低。同時，由于有些科研單位的工資構(gòu)架中、科研人員的績效工資由課題承擔(dān)，財政課題的間接經(jīng)費又有比例限制，所以動用橫向課題經(jīng)費發(fā)工資、發(fā)勞務(wù)費的情況日益普遍。

5.科研項目經(jīng)費使用缺乏行之有效的監(jiān)督，管理環(huán)節(jié)薄弱

就我國目前科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀總體而言，科研經(jīng)費支出要遵循的各層級法律法規(guī)并不少，但就每一個法律法規(guī)而言，不光完善性上有待提高，不同的規(guī)章制度之間也存在某些矛盾性，實際操作中很難融合使用，操作性較差。同時，在對財務(wù)費用的監(jiān)管過程中，并未有十分詳細的相關(guān)制度，且由于各項相關(guān)條例之間也存在漏洞，管理上很容易出現(xiàn)相互干擾，因而很難實現(xiàn)全面、系統(tǒng)的監(jiān)督機制。

三、事業(yè)單位中科研經(jīng)費管理改進對策

1.強化科研經(jīng)費預(yù)算管理

（1）建立健全預(yù)算體系

事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展情況，建立健全切實符合本單位管理需要的預(yù)算管理體系。通常，預(yù)算體系可分為3個層次：依次為預(yù)算決算層、預(yù)算管理職能部門和預(yù)算責(zé)任部門。預(yù)算決算層主要職能是構(gòu)建適合自身發(fā)展的預(yù)算管理體系，設(shè)立符合自身現(xiàn)狀的預(yù)算目標(biāo)，審批金額和影響較大的預(yù)算調(diào)整，對單位預(yù)算整體評估。預(yù)算管理職能部門由科研項目管理部門和財務(wù)部門構(gòu)成，職責(zé)是協(xié)同負(fù)責(zé)預(yù)算管理的具體事務(wù)，承擔(dān)預(yù)算編制審核、預(yù)算執(zhí)行和決算的監(jiān)督，對預(yù)算決策層負(fù)責(zé)。預(yù)算的責(zé)任部門由各課題組構(gòu)成，主要職能是將預(yù)算指標(biāo)貫徹到日常實踐中，為預(yù)算控制提供有關(guān)基礎(chǔ)信息，為管理層決策提供科學(xué)依據(jù)，完善預(yù)算管理體系。預(yù)算管理體系中的各層級應(yīng)根據(jù)自身定位，充分發(fā)揮職能，將職責(zé)貫穿從預(yù)算編制到后期執(zhí)行的全過程。

（2）加強預(yù)算編制管理

我國科研項目任務(wù)書中的預(yù)算編制工作，長期以來存在的狀況是：預(yù)算與實際支出、預(yù)算與科研任務(wù)相脫節(jié)。因此，預(yù)算管理體系中的管理職能部門，應(yīng)堅持在科研項目管理中的地位，管理部門的人員之間、與科研人員之間，充分溝通和交流，充分了解科研項目需求，綜合分析項目執(zhí)行需求、經(jīng)濟因素及政策因素，幾方共同協(xié)作，完成項目預(yù)算的編制工作。項目任務(wù)書上報之前，應(yīng)提前上報科研管理部門、財務(wù)部門審核，審核通過后可對外申報。

（3）嚴(yán)格把控預(yù)算的落實和執(zhí)行

預(yù)算一經(jīng)相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，應(yīng)認(rèn)真按照預(yù)算執(zhí)行，注重過程管理，根據(jù)項目進行程度，對預(yù)算執(zhí)行進行把控。各環(huán)節(jié)應(yīng)關(guān)注在項目執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，分析原因，采取相應(yīng)對策。這一過程中，可運用計算機系統(tǒng)，采取實時監(jiān)控及預(yù)警。據(jù)調(diào)查，很多科研單位在ARP系統(tǒng)中，都增加了預(yù)算模塊，在預(yù)算下達后，將預(yù)算錄入系統(tǒng)中設(shè)置好的預(yù)算模板中，模板中的預(yù)算科目與會計核算科目相對應(yīng)，課題支出的每一筆經(jīng)費，在財務(wù)作賬的同時，相應(yīng)記入預(yù)算管理模塊的已執(zhí)行數(shù)列中，實時與預(yù)算數(shù)據(jù)相比照，如果出現(xiàn)超支情況，系統(tǒng)及時預(yù)警，同時發(fā)送信息給課題負(fù)責(zé)人，實現(xiàn)預(yù)算的實時管理。同時，進行預(yù)算執(zhí)行分析，對經(jīng)費執(zhí)行進度與科研任務(wù)期限結(jié)合起來進行比對，提供全面的數(shù)據(jù)分析。

2.強化科研經(jīng)費成本核算管理

（1）建立健全經(jīng)費核算體系

科研項目研究領(lǐng)域十分復(fù)雜，不同項目的經(jīng)費管理與核算也有較大差異。我國當(dāng)前已出臺多部針對科研經(jīng)費的管理與核算制度，但很難適用于所有項目，這就對科研項目承擔(dān)單位的經(jīng)費管理提出了更高的要求。不同的事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀與需求，構(gòu)建一套科學(xué)的、可行性高的經(jīng)費核算體系。這一體系要包括對日常經(jīng)費使用和劃撥的審批流程、審批標(biāo)準(zhǔn)和審批權(quán)限，并結(jié)合單位內(nèi)控制度，將每一控制點融入日常核算中，從根本上預(yù)防科研經(jīng)費使用漏洞。對于科研單位本身具有自身特性化支出的核算制度，科研單位應(yīng)囊括在核算體系中，避免存在內(nèi)控空白點。

（2）加強科研經(jīng)費支出管理

科研事業(yè)單位的財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)國家對科研經(jīng)費的各項管理規(guī)定，制定符合本單位特點的經(jīng)費管理辦法，并在日常核算中貫徹執(zhí)行。在日常財務(wù)報銷時，除審核每筆業(yè)務(wù)是否符合國家、行業(yè)及單位的規(guī)章制度外，還要參照項目預(yù)算書中的預(yù)算科目和項目內(nèi)容，對費用的合理性進行審核，超出預(yù)算內(nèi)容的應(yīng)與科研人員溝通，進行糾正或依照規(guī)定辦理調(diào)整預(yù)算手續(xù)。這一過程，可以借助計算機系統(tǒng)進行實時比對與預(yù)警，增強時效性與準(zhǔn)確性。

（3）規(guī)范科研經(jīng)費日常會計核算

對科研經(jīng)費的核算不僅僅是簡單的按科目做賬，管理人員應(yīng)根據(jù)項目的實際需求，對其實際發(fā)生的支出進行分析，確保其符合預(yù)算。首先，控制支出范圍。在日常研究中發(fā)生與之無關(guān)的費用不得計入經(jīng)費中核算，按照預(yù)算科目進行財務(wù)核算。同時，嚴(yán)格界定科研項目中直接費用和間接經(jīng)費的核算范圍，科研單位應(yīng)出臺明確的管理制度、分?jǐn)傓k法等，項目核算時可按照相關(guān)規(guī)定，依據(jù)一定比例，對其進行分?jǐn)偺幚?，最終計入成本，實現(xiàn)科研項目的全成本核算，確保支出核算的準(zhǔn)確合理。其次，控制支出標(biāo)準(zhǔn)，對于國家或單位規(guī)章制度中規(guī)定的各類支出報銷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)嚴(yán)格把控，嚴(yán)禁超標(biāo)。

3.建立科研經(jīng)費結(jié)余資金管理

事業(yè)單位科研經(jīng)費節(jié)余產(chǎn)生的原因多種多樣，包括：預(yù)算不合理而產(chǎn)生、核算不準(zhǔn)確而產(chǎn)生、項目之間有重疊而產(chǎn)生、課題負(fù)責(zé)人節(jié)約使用經(jīng)費而產(chǎn)生等。根據(jù)現(xiàn)行科研結(jié)余經(jīng)費管理辦法的規(guī)定，結(jié)題項目的結(jié)余資金一般兩年內(nèi)留用，專門用于基礎(chǔ)研究的直接支出，兩年后仍有剩余的予以收回；若未達到驗收標(biāo)準(zhǔn)或未取得良好信用成績的項目結(jié)余經(jīng)費，剩余經(jīng)費立即退回。針對不同原因產(chǎn)生的結(jié)余經(jīng)費，資金管理部門應(yīng)采取不同的處理辦法，預(yù)算不合理、核算不準(zhǔn)確的結(jié)余經(jīng)費，應(yīng)予以收回；對項目重疊、反復(fù)申請而產(chǎn)生結(jié)余的，應(yīng)給與處罰；對于本著節(jié)約原則，并且項目順利完成取得成效的，要給予政策上優(yōu)惠或獎勵。除細化制度外，項目依托單位的科研管理部門和財務(wù)部門也應(yīng)重視結(jié)余經(jīng)費的管理。項目結(jié)題后，科研管理部門應(yīng)及時通知財務(wù)部門，并規(guī)定課題承擔(dān)人員在規(guī)定時間內(nèi)完成結(jié)賬手續(xù)；財務(wù)部門應(yīng)及時清理應(yīng)收、應(yīng)付款項，要求課題人員按時沖賬、歸還借款、彌補赤字等。對于已驗收通過的結(jié)余經(jīng)費，財務(wù)部門應(yīng)重點關(guān)注其使用范圍，只能用于科學(xué)研究的直接支出，不得超范圍使用。

4.建立科學(xué)的績效評估和信用評價體系

建立科研經(jīng)費的績效評估，是提高科研經(jīng)費使用效率的有效保障，是“以結(jié)果為導(dǎo)向”的科研管理理念的延伸和實踐。我國相關(guān)管理部門應(yīng)借鑒國外先進經(jīng)驗，加快推進對科研項目成果及經(jīng)費使用的績效評價，探索出一套適合我國國情的科研經(jīng)費績效評價體系。通過構(gòu)建評價體系，制定評價方法，對科研項目成果的效益和成果進行考評，并通過后補助、獎勵等方式與項目預(yù)算安排動態(tài)“掛鉤”。

5.建立健全有效的監(jiān)督機制，增加科研經(jīng)費管理透明度

對科研經(jīng)費的科學(xué)管理，完善制度、強化機制的同時，還要對經(jīng)費的使用情況進行一定程度的公開和透明化?？蒲许椖康囊劳袉挝粦?yīng)建立相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)定科研經(jīng)費應(yīng)按規(guī)模和重要性，將經(jīng)費的使用情況分級別在本課題組、本部門或本單位公開；涉及國家重點項目或影響程度深遠的課題，要將評審、經(jīng)費分配及使用情況向社會公示，接受監(jiān)督，并將結(jié)果列入績效考評，與課題負(fù)責(zé)人的信用評估掛鉤。同時，將各國家部委、地方政府部門等項目評審系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，成立項目庫，杜構(gòu)建統(tǒng)一項目管理信息平臺，杜絕重復(fù)立項、一個成果多家用等情況出現(xiàn)。

四、結(jié)束語

在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的帶動下，我國對于科研項目的經(jīng)費投入金額也與日俱增，資金渠道也日益豐富。在這種形勢下，高效科學(xué)的管理機制對科研創(chuàng)新活動的作用尤為重要，是科研工作能夠得以順利進行的基礎(chǔ)保障。對于科研經(jīng)費的管理，要做到預(yù)算——執(zhí)行——決算全過程管理，完善制度，加強核算，規(guī)范管理體系和考評體系，確?？蒲薪?jīng)費的合理使用。

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