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    養(yǎng)殖扶貧中的法律保障問題研究

    2018-05-05 06:59:32籍明明
    農(nóng)家科技下旬刊 2018年1期
    關(guān)鍵詞:困境分析價(jià)值分析保障體系

    籍明明

    摘 要:農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧是新時(shí)期黨和國(guó)家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn),為大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加貧困戶收入提供了重要依據(jù)。在實(shí)施養(yǎng)殖扶貧工作的過程中,應(yīng)加強(qiáng)法律在整個(gè)養(yǎng)殖扶貧過程中的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用,將養(yǎng)殖扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施規(guī)劃、決策機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等統(tǒng)一納入法律體系,加強(qiáng)養(yǎng)殖扶貧工作的法律約束性,從而有效解決養(yǎng)殖扶貧過程中的扶貧項(xiàng)目決策盲目性、配套資金難以落實(shí)、社會(huì)化資本參與度不高等問題。

    關(guān)鍵詞:養(yǎng)殖扶貧;價(jià)值分析;困境分析;保障體系

    近年來(lái),我國(guó)大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖的發(fā)展,2016年,國(guó)家投入26億元人民幣用于農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖科技示范基地和專人人才培養(yǎng),制定《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》,推動(dòng)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖生態(tài)化和綠色化發(fā)展道路,大力推動(dòng)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖主體發(fā)展。2017年,西安市建立了“政府+龍頭企業(yè)+貧困戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式,累計(jì)幫扶貧困群眾超過1300戶,戶均增收超過7500元,有效發(fā)揮了養(yǎng)殖扶貧的功能。實(shí)踐中,養(yǎng)殖扶貧的過程中存在實(shí)施主體、權(quán)益保障、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、機(jī)制建設(shè)等諸多問題,加強(qiáng)養(yǎng)殖扶貧的法律保障機(jī)制建設(shè),是更好地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖扶貧目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。

    一、養(yǎng)殖扶貧的政策背景

    民以食為天,中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),中央一直非常重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。在“十三五”規(guī)劃《綱要》中明確指出:必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系;提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。為了改變我國(guó)居民收入不均衡的問題,2013年,中共中央總書記習(xí)近平在山東省菏澤市調(diào)研時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧的概念,總書記指出“欠發(fā)達(dá)地區(qū)抓發(fā)展,更要立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),做好特色文章,實(shí)現(xiàn)差異競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展”,2015年10月16日,習(xí)近平在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào),中國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧是新時(shí)期黨和國(guó)家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn),為大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加貧困戶收入提供了重要依據(jù)。

    二、養(yǎng)殖扶貧的原則和功能

    養(yǎng)殖扶貧工作應(yīng)堅(jiān)持以下原則開展:第一,實(shí)際需求原則。扶貧工作的第一要?jiǎng)?wù)是解決農(nóng)戶的增收問題,脫貧致富是評(píng)價(jià)養(yǎng)殖扶貧工作績(jī)效的重要評(píng)價(jià)指標(biāo),因此,養(yǎng)殖扶貧工作切勿搞面子工程和形象工程,必須從農(nóng)戶的實(shí)際需求出發(fā),以農(nóng)戶脫貧致富和農(nóng)戶滿意度作為評(píng)價(jià)扶貧工作有效性的導(dǎo)向;第二,可持續(xù)發(fā)展原則。養(yǎng)殖扶貧工作應(yīng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)效工作開展,必須用造血式扶貧代替輸血式的扶貧思想,通過農(nóng)業(yè)技術(shù)扶貧、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷平臺(tái)建設(shè)等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo);第三,協(xié)調(diào)發(fā)展原則。農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧工作應(yīng)立足實(shí)際,突出優(yōu)勢(shì)和特色,將扶貧開發(fā)與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合,與農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展結(jié)合,與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)相結(jié)合,統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展。

    養(yǎng)殖扶貧的功能體現(xiàn)在以下方面:第一,社會(huì)主義社會(huì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕,發(fā)展養(yǎng)殖扶貧,以幫助少數(shù)特定貧困人口脫貧為目標(biāo),對(duì)提高居民成員質(zhì)量和滿意度、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義;第二,養(yǎng)殖扶貧的本義在于通過發(fā)展養(yǎng)殖及其相關(guān)配套產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入水平的提高,西安市建立了“政府+龍頭企業(yè)+貧困戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式實(shí)現(xiàn)戶均增收超過7500元就是養(yǎng)殖扶貧發(fā)揮增加收入功能的典范;第三,自我發(fā)展功能?!吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011―2020年)》要求更加注重增強(qiáng)貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力,以“造血式扶貧”替代“輸血式扶貧”,通過扶貧提高區(qū)域的可持續(xù)長(zhǎng)效發(fā)展能力;第四,產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能。養(yǎng)殖扶貧政策的實(shí)施能夠形成經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好契機(jī),特別通過龍頭農(nóng)業(yè)企業(yè)的參與能夠有效解決農(nóng)戶養(yǎng)殖和銷售之間的銜接問題,形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展和政府、企業(yè)、農(nóng)戶等多方共贏。

    三、養(yǎng)殖扶貧的法律困境分析

    我國(guó)養(yǎng)殖扶貧工作中的法律困境主要體現(xiàn)在社會(huì)參與機(jī)制缺失、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺失以及長(zhǎng)效保障機(jī)制缺失等方面:

    1.社會(huì)參與機(jī)制缺失

    農(nóng)業(yè)種植扶貧工作在政府的主導(dǎo)下開展,但是,僅僅依靠政府的力量和資源難以滿足農(nóng)業(yè)扶貧的需求,必須在廣泛的社會(huì)參與的基礎(chǔ)上,借助社會(huì)力量開展養(yǎng)殖扶貧工作。實(shí)踐中,養(yǎng)殖扶貧的社會(huì)效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致社會(huì)資本參與養(yǎng)殖扶貧的積極性不高,因此,在推動(dòng)養(yǎng)殖扶貧,特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中,應(yīng)積極進(jìn)行模式創(chuàng)新,提高社會(huì)資本參與養(yǎng)殖扶貧的積極性。

    2.風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失

    農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖的過程在很大程度上受到自然條件的影響,自然災(zāi)害等事故的發(fā)生將給農(nóng)戶造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失,加劇貧困人口的貧困程度。從自然災(zāi)害發(fā)生的地域性特征分析,貴州、江西、云南等相對(duì)貧困地區(qū)自然自然災(zāi)害發(fā)生的頻率相對(duì)較高。因此,在推動(dòng)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧的過程中,需要積極構(gòu)建自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的分散機(jī)制,在災(zāi)害發(fā)生的條件下通過損失分擔(dān)的形式降低貧困農(nóng)戶損失程度。

    3.績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺失

    在養(yǎng)殖扶貧工作開展的過程中,個(gè)別扶貧形式與農(nóng)戶實(shí)際需求不匹配、扶貧資金層層截留、扶貧決策程序冗余、扶貧工作流于形式甚至扶貧工作中存在吃拿卡要等嚴(yán)重背離扶貧工作初衷的現(xiàn)象。開展農(nóng)業(yè)種植扶貧工作的績(jī)效評(píng)價(jià),通過績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定和有效評(píng)估,是保障扶貧工作落到實(shí)處,解決貧困農(nóng)戶實(shí)際需求的重要保障,更有利于發(fā)揮扶貧工作的引導(dǎo)功能。

    4.長(zhǎng)效保障機(jī)制缺失

    扶貧開發(fā)工作是事關(guān)人民福祉的工作,是全面建成小康社會(huì)和和諧社會(huì)的保障,然而,由于缺乏相關(guān)法律機(jī)制的保障,扶貧工作往往缺乏長(zhǎng)效性,主要表現(xiàn)在扶貧工作的管理者和執(zhí)行者往往缺乏對(duì)扶貧工作長(zhǎng)效性的認(rèn)識(shí)、養(yǎng)殖扶貧工作缺乏長(zhǎng)效投入機(jī)制和管理機(jī)制等方面。

    四、養(yǎng)殖扶貧法律保障體系建設(shè)

    綜上,在實(shí)施養(yǎng)殖扶貧工作的過程中,應(yīng)加強(qiáng)法律在整個(gè)養(yǎng)殖扶貧過程中的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用,將養(yǎng)殖扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施規(guī)劃、決策機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等統(tǒng)一納入法律體系,加強(qiáng)養(yǎng)殖扶貧工作的法律約束性,從而有效解決養(yǎng)殖扶貧過程中的扶貧項(xiàng)目決策盲目性、配套資金難以落實(shí)、社會(huì)化資本參與度不高等問題:

    1.社會(huì)激勵(lì)法律保障體系建設(shè)

    社會(huì)主體和社會(huì)資本的參與程度不高是養(yǎng)殖扶貧工作面臨的瓶頸問題之一,在實(shí)踐中,政府通過讓渡公共資源使用權(quán)的PPP合作形式可以吸引社會(huì)資本投資農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),政府通過財(cái)稅政策的激勵(lì)功能可以激發(fā)農(nóng)業(yè)企業(yè)在實(shí)施養(yǎng)殖扶貧中的領(lǐng)頭羊作用。因此,在實(shí)踐中有必要將財(cái)政稅收激勵(lì)機(jī)制建設(shè)等納入法律體系建設(shè),從而形成農(nóng)戶企業(yè)等社會(huì)主體積極參與農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧的良好局面。

    2.風(fēng)險(xiǎn)分散法律保障體系建設(shè)

    對(duì)于貧困農(nóng)戶而言,對(duì)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖過程中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的承受能力相對(duì)較弱,有必要通過發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等形式加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分散法律保障體系建設(shè)。在參與主體方面,應(yīng)構(gòu)建政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)戶共同參與的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制;在保險(xiǎn)對(duì)象方面,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖的保險(xiǎn)覆蓋范圍;在保險(xiǎn)形式方面,積極探索價(jià)格型、收入型等不同形式的農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品,發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)貧困農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)分散功能。

    3.績(jī)效評(píng)價(jià)法律保障體系建設(shè)

    為了從農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧的實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果兩個(gè)方面保障養(yǎng)殖扶貧工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),應(yīng)將農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)納入法律保障體系:一方面,將養(yǎng)殖扶貧工作與貧困農(nóng)戶實(shí)際需求之間的匹配性、養(yǎng)殖扶貧提高農(nóng)戶收入的水平等作為定量化評(píng)價(jià)指標(biāo)納入法律保障體系;另一方面,為了防止政府部門在養(yǎng)殖扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)中“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的問題,應(yīng)建立農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)第三方社會(huì)化評(píng)價(jià)制度,保障評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性和公允性。

    4.長(zhǎng)效實(shí)施法律保障體系建設(shè)

    《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》明確了扶貧工作的戰(zhàn)略價(jià)值,即扶貧工作關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ),關(guān)系到人民福祉,是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù),必須通過法律體系建設(shè)保障扶貧工作的長(zhǎng)效性:首先,從法律層面上應(yīng)明確養(yǎng)殖扶貧的政策、實(shí)施步驟和工作重點(diǎn),從而保障養(yǎng)殖扶貧工作長(zhǎng)效實(shí)施的合法性;其次,以法治思維開展養(yǎng)殖扶貧工作,例如將養(yǎng)殖扶貧資金投入機(jī)制納入法制體系建設(shè),從而養(yǎng)殖扶貧資金投入的連續(xù)性和有效性。

    5.問責(zé)追責(zé)法律保障體系建設(shè)

    為了有效解決養(yǎng)殖扶貧過程中的扶貧項(xiàng)目決策盲目性、配套資金難以落實(shí)等不作為和亂作為等問題,應(yīng)建立農(nóng)業(yè)扶貧的問責(zé)追責(zé)法律保障體系:一方面,扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)者的決策行為的依據(jù)和決策過程需要納入法律問題體系;另一方面,扶貧工作執(zhí)行者的行為是保證扶貧工作不偏差、不走樣的重要基礎(chǔ),也是搭建良好的干部和群眾關(guān)系的基礎(chǔ),因此,需要將扶貧工作執(zhí)行者的行為納入法制保障體系建設(shè)。

    參考文獻(xiàn):

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