創(chuàng)新新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理策略研究

柳自斌

摘要：隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的不斷深入，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作受到了各行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及相關(guān)研究學(xué)者的廣泛關(guān)注。自我國(guó)實(shí)施財(cái)政體制改革以來(lái)，關(guān)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理的研究成果不斷推進(jìn)，這些成果對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作而言起到了舉足輕重的作用，促進(jìn)了我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作的進(jìn)一步完善。但是，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作任務(wù)繁重，各單位實(shí)際情況不一，理論與實(shí)踐的融合還需要多方研究，深入探討，才能不斷完善當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理工作中存在的問題。據(jù)此，本文從財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理的角度，對(duì)新時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理工作中存在的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而針對(duì)問題提出相應(yīng)的解決措施，以期研究結(jié)論能為新時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理工作提供一定的指導(dǎo)性建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；財(cái)政預(yù)算；績(jī)效；評(píng)價(jià)

當(dāng)前，盡管我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理工作在各地方單位實(shí)施了不同程度的改革，但是我國(guó)各地方單位的財(cái)政預(yù)算管理工作仍然存在部分問題，比如：財(cái)政資金使用效益較低、預(yù)算績(jī)效管理較為被動(dòng)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善等。這些問題嚴(yán)重阻礙了我國(guó)財(cái)政預(yù)算的科學(xué)實(shí)施，也制約了財(cái)政資金的最大化使用效益。為認(rèn)真貫徹及執(zhí)行財(cái)政部提出的“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的方針政策，解決新時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理工作中存在的各種問題，本文從財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理角度，緊密結(jié)合實(shí)際，大膽提出了各種完善財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作的措施。這些措施及研究結(jié)論對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作具有積極的借鑒意義。

一、財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

強(qiáng)化預(yù)算編織的科學(xué)性需要對(duì)各單位形成完善系統(tǒng)的預(yù)算管理體系。在當(dāng)前預(yù)算審核環(huán)節(jié)、預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)和預(yù)算評(píng)價(jià)與總結(jié)環(huán)節(jié)等缺乏嚴(yán)格的控制力度，預(yù)算的編制環(huán)節(jié)在種種因素下也缺乏科學(xué)性。其主要表現(xiàn)在：一是，盡管當(dāng)前各地方單位預(yù)算編制方法開始采用零基預(yù)算法，但是部分單位在對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，仍然沿用傳統(tǒng)的基于歷史數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上適量增加預(yù)算的固定預(yù)算法，而預(yù)算的編報(bào)環(huán)節(jié)在由各預(yù)算單位項(xiàng)目執(zhí)行部門自行編制好相關(guān)預(yù)算后，上報(bào)給財(cái)務(wù)部門，再由財(cái)務(wù)部門審核匯總后上報(bào)給財(cái)政部門。在這預(yù)算編報(bào)流程中財(cái)務(wù)部門與財(cái)政部門往往因人手限制和制度等原因，對(duì)預(yù)算的科學(xué)性缺乏嚴(yán)格審核，從而使得預(yù)算編制結(jié)果易與實(shí)際脫節(jié)。二是，整個(gè)預(yù)算評(píng)價(jià)與考核體系中對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的編制結(jié)果與實(shí)際脫節(jié)等問題，缺乏嚴(yán)格的調(diào)研與責(zé)任追究制度，從而使得預(yù)算編制在科學(xué)性方面缺乏較強(qiáng)的約束力[1]。

（二）績(jī)效管理推行較被動(dòng)

現(xiàn)行的各地方單位的預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、考核、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，在具體執(zhí)行過(guò)程中缺乏較強(qiáng)的約束力度，相關(guān)監(jiān)督與管理部門對(duì)預(yù)算的控制力度缺乏制度和權(quán)限保障。預(yù)算整個(gè)管理體系涉及相關(guān)部門眾多，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行考核及追責(zé)也易出現(xiàn)責(zé)任不清、推諉塞責(zé)等問題。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，缺乏嚴(yán)格管理的預(yù)算體系，使得部分部門習(xí)慣于對(duì)預(yù)算資金不經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃而隨意使用的管理方式[2]?？?jī)效管理工作在缺乏大力宣傳的情況下，各部分對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理念及其重要性缺乏正確認(rèn)識(shí)，部分單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作只是被動(dòng)應(yīng)付、盲目接受，從而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理的推動(dòng)工作較為艱難。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏權(quán)威性

現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要由預(yù)算單位自行組織，預(yù)算單位可以由單位的內(nèi)部審計(jì)部門自行完成當(dāng)期的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，也可以聘請(qǐng)外部的注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)對(duì)當(dāng)期的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。但無(wú)論是哪種預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方式，在一定程度上均缺乏權(quán)威性。預(yù)算單位由內(nèi)部的審計(jì)部門來(lái)完成當(dāng)期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，其內(nèi)部審計(jì)部門可能會(huì)受到單位管理層的干預(yù)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果往往會(huì)出現(xiàn)突出成績(jī)、規(guī)避問題、夸大優(yōu)點(diǎn)、隱蔽缺點(diǎn)，甚至可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)審計(jì)過(guò)程中所出現(xiàn)的賬實(shí)不符等問題，采取提前調(diào)賬等方法來(lái)達(dá)到賬實(shí)相符的目的[3]。進(jìn)而使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏參考價(jià)值。而單位所自行聘請(qǐng)的外部注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所所出具預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同樣可能遇到上述相關(guān)問題，即評(píng)價(jià)報(bào)告需先經(jīng)過(guò)預(yù)算單位審核調(diào)整后，再上報(bào)財(cái)政部門，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果失真。

二、創(chuàng)新新時(shí)期財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理的策略

（一）加大理念宣傳力度，牢固樹立績(jī)效管理理念

預(yù)算績(jī)效管理制度之所以出現(xiàn)各預(yù)算執(zhí)行單位被動(dòng)應(yīng)付、盲目接受等現(xiàn)象，主要原因還在于預(yù)算績(jī)效管理理念宣傳不足，部分單位或者難以理解預(yù)算績(jī)效管理工作的重要性，或者缺乏相關(guān)專業(yè)的知識(shí)將宏觀的理論指導(dǎo)細(xì)化為微觀的執(zhí)行措施。因此，為積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)行為，建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資金使用效益，做好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作，需要預(yù)算績(jī)效管理推行部門通過(guò)多種渠道，來(lái)大力倡導(dǎo)和宣傳預(yù)算績(jī)效管理理念，以推動(dòng)各單位預(yù)算績(jī)效管理工作從被動(dòng)接受轉(zhuǎn)為主動(dòng)推進(jìn)、自覺行動(dòng)。對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理理念的宣傳，需先了解各單位被動(dòng)應(yīng)付該項(xiàng)工作的具體原因，然后再針對(duì)具體原因通過(guò)組織宣傳會(huì)議、拍攝宣傳視頻、發(fā)放宣傳手冊(cè)、舉辦宣傳咨詢臺(tái)等方式，將預(yù)算績(jī)效管理的重要性進(jìn)行積極講解，并將預(yù)算績(jī)效管理的意義與各單位工作人員的自身利益積極掛鉤，推動(dòng)各單位工作人員自覺主動(dòng)地推行預(yù)算績(jī)效管理工作[4]。而對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作中所出現(xiàn)的難以將宏觀政策微觀化等現(xiàn)象，預(yù)算績(jī)效管理推行部門應(yīng)積極組織專業(yè)人士進(jìn)入各單位進(jìn)行實(shí)際指導(dǎo)，以確保預(yù)算績(jī)效管理的順利推行。

（二）強(qiáng)化事前目標(biāo)管理，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性

預(yù)算編制要保障科學(xué)性需要預(yù)算編制人員采取科學(xué)的編制方法，并對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行實(shí)地的、詳細(xì)的數(shù)據(jù)調(diào)研和可行性調(diào)研。強(qiáng)化事前目標(biāo)管理，需要預(yù)算編制人員和預(yù)算審核人員對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，采取實(shí)地走訪和數(shù)據(jù)采集與分析、對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的可行性和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分考察，確保項(xiàng)目具有建設(shè)價(jià)值，以及明確項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率和追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)的預(yù)警措施[5]。同時(shí)，在對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行審核時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格按照年度項(xiàng)目資金“績(jī)效優(yōu)先”的分配原則進(jìn)行經(jīng)費(fèi)分配，優(yōu)先安排績(jī)效評(píng)估結(jié)果較好的項(xiàng)目，而對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果顯示為良好以下的項(xiàng)目，應(yīng)酌情收回年度未執(zhí)行或未按規(guī)定執(zhí)行的預(yù)算項(xiàng)目，并在以后的年度預(yù)算安排中減少該類項(xiàng)目資金安排或不予安排，在安排該部門其他相關(guān)項(xiàng)目資金時(shí)，應(yīng)從嚴(yán)要求，加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證和綜合分析，以確保項(xiàng)目資金使用的安全有效。

（三）強(qiáng)化事中績(jī)效監(jiān)控，確?？?jī)效目標(biāo)良好實(shí)現(xiàn)

預(yù)算經(jīng)費(fèi)在科學(xué)編制的前提下，要確?？?jī)效目標(biāo)良好地實(shí)現(xiàn)，需要各單位的財(cái)務(wù)部門和地方財(cái)政部門做好預(yù)算監(jiān)控和干預(yù)措施。對(duì)于監(jiān)督部門實(shí)施相關(guān)監(jiān)督責(zé)任，首先，需要建立績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，以制度的方式明確監(jiān)督部門的崗位職責(zé)和權(quán)限。其次，建立聯(lián)合各單位財(cái)務(wù)部門和財(cái)政部門的預(yù)算管理監(jiān)督信息系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行人員在申請(qǐng)預(yù)算支出經(jīng)費(fèi)時(shí)，需要提供真實(shí)、有效的合同或發(fā)票，待相關(guān)監(jiān)督部門和權(quán)力部門對(duì)合同或發(fā)票進(jìn)行審核后，相關(guān)預(yù)算經(jīng)費(fèi)才予以支出。同時(shí)，信息系統(tǒng)及時(shí)記錄預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出及審核的所有相關(guān)人員信息，以作為后期預(yù)算考核及評(píng)價(jià)工作的信息憑證，且相關(guān)監(jiān)督部門能夠在信息系統(tǒng)中隨時(shí)監(jiān)察每一筆預(yù)算資金的支出情況。最后，預(yù)算監(jiān)督人員應(yīng)組織項(xiàng)目領(lǐng)域的第三方評(píng)價(jià)專家對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)地跟蹤考察和項(xiàng)目參與式評(píng)估，既要了解每一筆經(jīng)費(fèi)支出的效益是否達(dá)到最大化，又要了解項(xiàng)目建設(shè)情況是否達(dá)到相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)。

（四）強(qiáng)化事后績(jī)效評(píng)價(jià)，促使評(píng)價(jià)結(jié)果權(quán)威有效

對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的事后績(jī)效評(píng)價(jià)，需要從評(píng)價(jià)隊(duì)伍、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)模式、評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用、考核結(jié)果責(zé)任追究等幾方面來(lái)實(shí)施。對(duì)于評(píng)價(jià)隊(duì)伍和評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施情況的監(jiān)督隊(duì)伍，需要獨(dú)立的、權(quán)威的第三方來(lái)完成，因此，建議在評(píng)價(jià)隊(duì)伍方面應(yīng)大力推行第三方權(quán)威獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)各單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施情況的監(jiān)督隊(duì)伍方面，應(yīng)建立“人大代表政協(xié)委員”與“評(píng)價(jià)管理專家”雙管齊下的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，以權(quán)威的評(píng)價(jià)結(jié)果和權(quán)威的監(jiān)督隊(duì)伍來(lái)倒逼評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性。在評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，重點(diǎn)突出“大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)”與“部門整體支出評(píng)價(jià)”指標(biāo)的設(shè)定，每項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)需最大化細(xì)化和量化，盡量較少定性式指標(biāo)。預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)需覆蓋預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)控到預(yù)算執(zhí)行等過(guò)程，促使預(yù)算管理環(huán)節(jié)中的任一環(huán)節(jié)發(fā)揮相應(yīng)的管理作用。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)以用最少預(yù)算資金標(biāo)準(zhǔn)化地完成預(yù)算項(xiàng)目，且每期預(yù)算資金在最大化利用前提下不斷縮減預(yù)算資金為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促使預(yù)算執(zhí)行人不斷發(fā)揮管理能力，精簡(jiǎn)流程、購(gòu)買性價(jià)比較高的建設(shè)材料等，來(lái)節(jié)省預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用。在績(jī)效評(píng)價(jià)模式方面，應(yīng)形成“目標(biāo)—分層次指標(biāo)—評(píng)價(jià)—結(jié)果應(yīng)用”四點(diǎn)聯(lián)動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)管理模式，使績(jī)效評(píng)價(jià)模式更加科學(xué)化、合理化。在評(píng)價(jià)體系方面，第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的授權(quán)下，不定期突擊被評(píng)價(jià)單位進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，審計(jì)結(jié)果直接向“人大代表政協(xié)委員”與“評(píng)價(jià)管理專家”等匯報(bào)，并建立“參與式預(yù)算評(píng)估”與“第三方績(jī)效評(píng)價(jià)”相銜接的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，同時(shí)，構(gòu)建“財(cái)政組織評(píng)價(jià)”與“部門自行評(píng)價(jià)”相結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋機(jī)制。在評(píng)價(jià)對(duì)象方面，應(yīng)以在一定金額以上，與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目為主，且評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)以項(xiàng)目支出為首，對(duì)于項(xiàng)目支出中的一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)重點(diǎn)對(duì)貫徹中央重大政策出臺(tái)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生有重大影響的支出為重點(diǎn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革工作中以預(yù)算績(jī)效管理工作推行困難、各單位被動(dòng)應(yīng)付、盲目接受，預(yù)算編制不科學(xué)導(dǎo)致預(yù)算管理工作實(shí)行困難和績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏權(quán)威性這三個(gè)問題最為突出。為了使得各單位最大化地利用預(yù)算資金，提高財(cái)政資金的使用效率，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)水平等，需要進(jìn)一步深入推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作，從加大理念宣傳力度與牢固樹立績(jī)效管理理念，強(qiáng)化事前目標(biāo)管理與增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，強(qiáng)化事中績(jī)效監(jiān)控與確?？?jī)效目標(biāo)良好實(shí)現(xiàn)等幾方面來(lái)實(shí)施，以從預(yù)算管的源頭開始讓預(yù)算工作更加科學(xué)化和合理化，從而使得預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)更加可控化和權(quán)威化，最終促使預(yù)算管理工作達(dá)到最佳的經(jīng)費(fèi)控制效果。

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（作者單位：天津市西青區(qū)財(cái)政局）