PPP模式與律師駐隊合法化研究

葉丹丹

摘 要：隨著十九大的召開，我國城市社會服務(wù)管理體制改革日益被提上日程。在全球視角下PPP模式與政府購買公共服務(wù)也并列出現(xiàn)，一方面，在經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅期與深水期，城市社會管理的復(fù)雜性不斷加大，另一方面，我國的律師行業(yè)蓬勃發(fā)展，大量的人才涌入法律行業(yè)，青年律師的成長以及生存問題也日益凸顯，深圳沙河模式走在創(chuàng)新管理體制轉(zhuǎn)變政府職能的前列。針對天津城管執(zhí)法模式特點，以契約形式化解社會矛盾，轉(zhuǎn)變行政化執(zhí)法新思維，為天津市城市化社區(qū)執(zhí)法改革提供有力依據(jù)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城管執(zhí)法；律師駐隊；借鑒完善；

1.導(dǎo)言

“政府付費”支撐的“律師駐隊”模式促進(jìn)了現(xiàn)代化行政執(zhí)法思維轉(zhuǎn)變，將PPP模式與城管執(zhí)法結(jié)合起來，借鑒德法政府購買公共服務(wù)的成功范例，以天津市為切入點，將深圳模式的成功經(jīng)驗化作一般規(guī)律，將PPP模式運用到城管執(zhí)法行為，是發(fā)出天津之聲的必經(jīng)之路。

2.PPP模式的內(nèi)涵與發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府與社會資本合作模式（Public Private Partnership，PPP）在公共服務(wù)領(lǐng)域吸收民間資本，不僅促進(jìn)伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險分擔(dān)三者的合理分配，在減輕政府負(fù)擔(dān)，提升社會公共服務(wù)質(zhì)量方面扮演著重要角色。

1982年，英國政府最早將PPP模式引入社會大眾的視野，即政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。PPP模式有廣義與狹義之分，狹義僅指外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，廣義則指公共部門與私人部門，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，是BOT、BOO、PFI的綜合體。法國的“協(xié)同政府”治理機制，日本的“建立對國民開放的和值得信賴的行政”是行政化思維轉(zhuǎn)變成功的范例?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展律師參與城市管理執(zhí)法工作的意見》，對開展律師參與城市管理執(zhí)法工作做出部署，充分發(fā)揮律師在促進(jìn)依法行政、化解矛盾糾紛中的職能作用。

3.深圳城市管理執(zhí)法模式概述

3.1城市管理執(zhí)法現(xiàn)狀

起初，法治政府中熵增現(xiàn)象在深圳并沒有奏效。2013年，發(fā)生在這里的暴力抗法事件有30多起。在2012年和2013年，沙河街道執(zhí)法隊的案件執(zhí)行率僅為40%，難以擺脫“整治—回溯—再整治—再回溯”的泥潭。教育、整改、暫扣、罰款、申請法院強制執(zhí)行、恢復(fù)原狀、強拆等七種執(zhí)法形式往往得不到有效實施。

2014年7月，“律師駐隊、隨隊執(zhí)法”在廣東省深圳市城管開始展開試點工作，2015年9月，深圳南山區(qū)開始在全區(qū)推廣“律師駐隊”模式。同年9月，深圳市城管局與司法局聯(lián)合發(fā)文全市推廣。目前，“律師駐隊”模式覆蓋深圳57支執(zhí)法隊，覆蓋率達(dá)89%。此外，廣東省多地也開始試行律師駐隊模式，如惠州、珠海等。暴力抗法事件銳減，案件執(zhí)行率急速提升都?xì)w結(jié)于深圳城管執(zhí)法引入PPP模式，采用“律師駐隊”參與城管執(zhí)法工作，與廣東省國暉律師事務(wù)所的合作，一改暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法的現(xiàn)狀，打破傳統(tǒng)城管與商販“貓鼠之爭”的緊張關(guān)系，轉(zhuǎn)變行政化思維新模式，將城管執(zhí)法納入合法化規(guī)制的軌道。

3.2深圳沙河模式分析

3.2.1城市管理模式新變化—律師駐隊

深圳城管執(zhí)法新模式的“起點”始于白石洲村，各種小商小販魚龍混雜，在執(zhí)法模式改革前，第一步，應(yīng)該對違法行為人進(jìn)行勸說教育；第二步，若勸說無效，城管執(zhí)法工作人員可以開具相關(guān)法律文書。但法律文書發(fā)下去，基本只有4成能解決問題，在執(zhí)法業(yè)績的壓力下，基層執(zhí)法隊員便開始傾向于采用簡單粗暴的強制手段，從而陷入暴力“執(zhí)法”與“抗法”的惡性循環(huán)。

用法治的力量來引導(dǎo)城管執(zhí)法，再加以輔助社會監(jiān)督、機制測評和社會服務(wù)，沙河街道成為全國首個推行“律師駐隊”模式的城管執(zhí)法隊。深圳政府推行政府法律顧問制度，法律顧問會全面參與政府事務(wù)，即PPP模式。具體內(nèi)容是：沙河執(zhí)法隊通過購買服務(wù)，與廣東省國暉律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議。律師事務(wù)所則派2名律師常駐執(zhí)法隊，隨隊執(zhí)法。從而轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政化思維，執(zhí)法程序即為：第一步，由城管執(zhí)法人員對違法商販進(jìn)行說服教育，減少直接對抗，同時由駐隊律師對執(zhí)法行為進(jìn)行合法化與合理化監(jiān)督，不斷規(guī)范基層城管執(zhí)法行為；第二步，若違法行為人不配合，由隨隊律師作為中立第三方，對其進(jìn)行違法行為性質(zhì)講解，同時派送律師函，協(xié)調(diào)城管人員與商販的傳統(tǒng)關(guān)系，引導(dǎo)城管執(zhí)法人員以法治思維與法治方式化解執(zhí)法矛盾，推動執(zhí)法行為的貫徹落實。駐隊律師的工作事項包括：第一，提供法律咨詢；第二，開展法制宣傳和培訓(xùn)。協(xié)助城管執(zhí)法部門做好法制宣傳和群眾教育工作，定期組織執(zhí)法隊員、協(xié)管員進(jìn)行法制培訓(xùn)。第三，提出律師告知函。與此同時，地方政府制定開展“律師駐隊”工作的實施辦法，落實“律師駐隊”的專項經(jīng)費，將律師參與城市管理執(zhí)法事項列入政府購買服務(wù)目錄，以求形成部門聯(lián)動、齊抓共管、分工協(xié)作的工作格局。

3.2.2 律師駐隊的作用

律師駐隊執(zhí)法是問題導(dǎo)向倒逼出來的城管執(zhí)法改革，律師駐隊模式是“法治城管”的體現(xiàn)，執(zhí)法隊伍法律素養(yǎng)和文明形象關(guān)系到能否改善城管執(zhí)法尷尬現(xiàn)狀。在深圳沙河模式的帶動下，北京民政信訪“三師一員”模式不斷拓展，即北京市民政局通過政府購買公共服務(wù)的方式，引入律師、心理咨詢師、社會工作師和人民調(diào)解員，在解決群眾問題的同時，提高社會公信力。律師駐隊模式不僅執(zhí)法普法雙管齊下，還有利于提高法律的震懾力，推動法治化進(jìn)程。

首先，在“律師駐隊”模式中，隨隊律師以社會中立第三方的身份從立案、調(diào)查、詢問、取證、處罰等全過程跟從城管執(zhí)法，又注重調(diào)查證據(jù)以及程序的完整性，不僅參與介入現(xiàn)場處置，指導(dǎo)證據(jù)收集、而且為行政執(zhí)法處罰提供法律意見、并對行政處罰后進(jìn)行答疑說明等，有利于規(guī)范城管執(zhí)法程序，監(jiān)督行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，減少冤假錯案的發(fā)生，緩和對立情緒，減少暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為的發(fā)生，其次，在日常城市社區(qū)綜合治理執(zhí)法過程中進(jìn)行現(xiàn)場講法，并且進(jìn)行說服教育，對辦案過程、裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、處罰情節(jié)等信息進(jìn)行公開化信息化，有利于提高群眾法治意識與法律常識，提高社會公信力。最后，柔性執(zhí)法、文明執(zhí)法和人性化執(zhí)法模式有利于培養(yǎng)規(guī)則意識。在行政執(zhí)法相對人拒不實施時采用律師函催告，有利于提高司法威懾力，讓人民群眾感受到司法正義。

4.天津城市管理執(zhí)法適用可行性分析

4.1 天津城管執(zhí)法現(xiàn)狀

2017年8月18日，天津市9000余名城管隊員統(tǒng)一換新式執(zhí)法服裝儀式正式舉行，這是響應(yīng)“迎全運為民執(zhí)法服務(wù)月”活動的重要舉措，這標(biāo)志著本市三級城市管理綜合執(zhí)法深化體制改革進(jìn)入新階段。但是城管執(zhí)法問題仍然存在，2017年6月27日9時許，一男子王某某在天津市西青區(qū)楊柳青鎮(zhèn)柳溪苑小區(qū)南門附近與楊柳青綜合執(zhí)法大隊三名輔助執(zhí)法人員因擺攤治理問題發(fā)生口角。該男子手持菜刀追逐威脅輔助執(zhí)法人員，并用刀背擊打其中一名輔助執(zhí)法人員致其背部受傷。雖然事后該犯罪嫌疑人因涉嫌尋釁滋事罪被依法刑事拘留，但是存在于天津市城市管理的一般問題卻不容忽視。

天津市作為直轄市每年吸引大量外來人口，雖然有天津城市管理綜合執(zhí)法局的統(tǒng)籌兼顧，但力不從心。第一，在“借法執(zhí)法”模式下，執(zhí)法手段相對單一，沒收、罰款占絕大數(shù)比例。第二，執(zhí)法程序相對混亂，缺乏有效監(jiān)督。行政執(zhí)法人員對學(xué)校周圍小吃街以及大胡同等商業(yè)區(qū)的管轄，往往缺乏有效告知與說理，引起社區(qū)沖突。第三，城管執(zhí)法信息透明化程度不高，內(nèi)部創(chuàng)新能力不足，行政系統(tǒng)未能與司法系統(tǒng)進(jìn)行有效銜接。第四，呈現(xiàn)出“運動式”執(zhí)法模式，缺乏常態(tài)化參與機制，“數(shù)字城管”利用互聯(lián)網(wǎng)建立的智能化城管體系尚未在全市普及。

4.2 天津青年律師成長模式調(diào)研

根據(jù)針對天津市律師團(tuán)體的調(diào)查問卷125份，有效問卷88份（共聯(lián)系了天津市的律師事務(wù)所57家，其中包括46個合伙所和11個個人所）和訪談記錄（調(diào)研共訪談27人，其中男性10人，女性17人，訪談對象劃分為律所主任或者合伙人、青年律師和教育工作者）可以分析得出青年律師要經(jīng)歷初始階段、發(fā)展階段與成熟階段三個階段的蛻變，他們與資深律師之間在學(xué)識學(xué)歷、工資薪金、辦案經(jīng)驗、職業(yè)發(fā)展等方面存在巨大差異，也面臨著社會資源、職業(yè)期待與現(xiàn)實的落差、律所品牌效應(yīng)、案件來源、工資福利、業(yè)務(wù)技能，社交溝通等多方面問題，青年律師群體的成長與發(fā)展困境越來越受到社會的關(guān)注。

廣東省國暉律師事務(wù)所與深圳沙河社區(qū)的合作有效的解決了青年律師的成長困境，城管執(zhí)法也給律師運用專業(yè)知識提供了發(fā)展空間，以“85”后王躍瓊律師為代表的青年律師在上崗之前熟悉相關(guān)法律法規(guī)，整理相關(guān)案卷，針對不能得到有效實施的處罰單，發(fā)出第一批26份律師函，在出具給執(zhí)法隊的律師意見書中，對執(zhí)法現(xiàn)場拍照特寫部分、制作勘察筆錄等諸多執(zhí)法細(xì)節(jié)，都給予詳細(xì)指導(dǎo)，有利于青年律師實務(wù)經(jīng)驗的培養(yǎng)。青年律師的發(fā)展存在大片空白，在天津?qū)嵤┏枪軋?zhí)法“律師駐隊”這種PPP模式具有必要性和可實施性。

4.3 運用律師駐隊執(zhí)法的必要性對策

天津市城管執(zhí)法工作分為市級模式與區(qū)級模式，轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法的觀念，明確城管執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，將城管執(zhí)法責(zé)任制度化，是天津市響應(yīng)依法治國，促進(jìn)城市化綜合治理的重中之重。城管執(zhí)法工作的完善不僅需要執(zhí)法者具有完備的法律知識和法律意識，而且要求具有豐富的社會經(jīng)驗。加強政府與天津各大律師事務(wù)所的合作，制約城管執(zhí)法的權(quán)力擴(kuò)張，提高執(zhí)法工作效率，解決多部門職能交叉問題，建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍是天津城市化改革，深化十九大精神的當(dāng)務(wù)之急。

第一，“律師駐隊”的PPP模式合作是一個系統(tǒng)化操作體系，應(yīng)涉及青年律師的選擇、駐隊律師的業(yè)績考核、專項經(jīng)費、人身保護(hù)、城管執(zhí)法與律師事務(wù)所的銜接等多方面問題。在選拔律師事務(wù)所與駐隊律師方面，與天津市各城管執(zhí)法分局簽約的律師事務(wù)所應(yīng)具備人才儲備與專業(yè)團(tuán)隊等硬件條件，對行政法相關(guān)理論能夠熟悉掌握。對于駐隊律師的執(zhí)業(yè)年限可以視情況硬性規(guī)定，對于駐隊律師工作日駐隊時間進(jìn)行量化規(guī)定，對隨隊出勤執(zhí)法工作情況以及違法相對人的反應(yīng)情況進(jìn)行量化處理。

第二，處理好市司法局與市律協(xié)的關(guān)系也是推動“律師駐隊”的關(guān)鍵一環(huán)。PPP模式中如何規(guī)范公共服務(wù)合同最為關(guān)鍵。在確定是否解除合同的參考依據(jù)方面，從駐隊律師的工作時間、參與案件數(shù)量、解決糾紛數(shù)量、發(fā)出律師函數(shù)量等方面入手具有合理性依據(jù)，在對駐隊律師進(jìn)行評優(yōu)的同時，將考評結(jié)果作為政府公共部門能否與律師事務(wù)所合作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，有利于形成長效機制，促進(jìn)城市綜合治理水平。

第三，根據(jù)天津市市內(nèi)六區(qū)與環(huán)城四區(qū)的地區(qū)特點，將居民自治組織與社會力量結(jié)合起來，融合“律師駐隊”與城管執(zhí)法也是工作的重點。針對天津市北辰區(qū)、紅橋區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶商販流動，濱海新區(qū)城市化建設(shè)推進(jìn)，和平區(qū)中心商業(yè)區(qū)的合法化治理等都應(yīng)對癥下藥。開展“律師駐隊”試點工作并在試點中找出不同于北京、深圳等的天津執(zhí)法特色，不斷改進(jìn)“律師駐隊”服務(wù)工作，找出天津城管執(zhí)法的弊病，從而助推城市管理法制化，以微信公眾號與微博平臺傳遞城市管理動態(tài)，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，推動法治天津的建立。

5.結(jié)語

運用法治思維、提高依法辦事能力是社會治理能力提升的關(guān)鍵。社會上“強拆釘子戶致自焚案”“暴力抗法案”“城管執(zhí)法雙跪案” “雷洋案”等案件與柔性執(zhí)法“執(zhí)法送花”“城管統(tǒng)一執(zhí)法受好評”等新興執(zhí)法形式激烈博弈，以青年律師團(tuán)體為分析要點并與城管綜合治理結(jié)合起來，以PPP模式新思維探求城管體制改革創(chuàng)新模式，將“律師入駐”納入法治規(guī)范化軌道，以“深圳模式”“北京模式”來討論“政府角色”“政府職能”“政企關(guān)系”等新理念新發(fā)展，從執(zhí)法觀念、執(zhí)法手段、執(zhí)法策略、執(zhí)法服裝幾方面入手，實現(xiàn)對執(zhí)法人員“一對一”法治幫扶與監(jiān)督。要想分析出“天津模式”實施的合理化依據(jù)，必須政府、律師事務(wù)所的通力合作，為才能不斷化解城管與商販緊張的“貓鼠關(guān)系”。

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（作者單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院）