“法治中國”視域下宋代監(jiān)察制度的特色及意義

關(guān)鍵詞 臺諫 監(jiān)司 通判 權(quán)力制約 均衡

基金項(xiàng)目：本文系2017年度江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目《“法治中國”視野下宋代司法文明及其當(dāng)代價值》（2017ZDIX M155）的階段性成果。

作者簡介：張本順，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：法律史、法理學(xué)、法社會學(xué)與司法文化。

中圖分類號：D929 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.105

權(quán)力之間的制約與均衡往往被視為西方的舶來品，然而，若以“法治中國”為視域來研究中國傳統(tǒng)司法的精神、價值和力量，則宋代的監(jiān)察制度就是權(quán)力制約與均衡中的重要一環(huán)。宋代采取“事為之防，曲為之制”，“上下相維，輕重相制”的權(quán)力制約與均衡的治國方略，以加強(qiáng)中央集權(quán)。為此建立了頗具時代特色的嚴(yán)密監(jiān)察制度，形成了上至中央臺諫，中至地方路級監(jiān)司，下至府、州、軍、監(jiān)級通判的垂直、多元監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有效的防止了行政和司法腐敗。宋代監(jiān)察制度上承漢唐，下訖明清，在監(jiān)察主體素養(yǎng)、監(jiān)察理念、監(jiān)察機(jī)制運(yùn)作及其功效等方面，對當(dāng)代檢察院及監(jiān)察委員會的完善，均具有較為重要的借鑒意義。

一、宋代監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職權(quán)運(yùn)作

宋初繼承了唐代御史臺下設(shè)臺院、殿院、察院的三院制度。至北宋神宗元豐三年（1080），“始置六察司于御史臺”。以監(jiān)察御史分察尚書省六部，對尚書省的吏、戶、禮、兵、刑、工六部實(shí)施針對性的行政監(jiān)察。御史臺設(shè)置的六察司，是對唐朝六察制度進(jìn)一步發(fā)展。北宋神宗元豐改制后，御史臺的三院御史逐漸趨于合一，史載當(dāng)時的組織機(jī)構(gòu)為：“御史臺，大夫從二品，中丞從三品，侍御史從六品，各一人。大夫掌肅正朝廷綱紀(jì)及以儀法糾治百官之罪失，而中丞、侍御史為之貳。凡其屬有四：殿中侍御史二人，正七品，掌言事，分糾大朝會及朔望六參官班序；監(jiān)察御史六人，從七品，掌以吏、戶、禮、兵、刑、工之事，分京百司法而察其謬誤及監(jiān)祠祭定謚?！?/p>

于此可見，宋代侍御史的地位提升，已不是御史臺的屬官，其所在臺院名存職廢。宋代御史職權(quán)為：“肅正紀(jì)綱，糾劾不法，自朝廷至州縣，由宰相及于百官不守典法皆合彈奏”。就宋代言諫制度而言，宋代中書舍人有封駁朝廷命令的職能。宋代諫官職能由諫諍皇帝擴(kuò)展到奏劾宰執(zhí)百官，出現(xiàn)臺諫合一趨勢。宋代諫官常與御史聯(lián)合起來共同彈劾宰執(zhí)百官，擴(kuò)大了中央監(jiān)察隊(duì)伍，有效的制約了相權(quán)。宋代臺諫合流對明清影響深遠(yuǎn)，至明清代時，臺諫最終完全合流成為都察院。

宋代中央監(jiān)察官自身也要受到行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。從北宋真宗起，宋代逐漸建立起了一套雙向互察體制。易言之，宋代尚書、中書等行政部門可以對臺諫實(shí)施反監(jiān)督。如，北宋真宗景德四年（1007）五月，詔令御史諫官“務(wù)遵職業(yè)，無或懈慢，令尚書都省糾舉之?！彼紊褡谠S三年（1080），加強(qiáng)了中書對監(jiān)察御史的考課與監(jiān)督，“詔御史臺六察以所糾劾官司稽違失職事多寡為殿最，中書置薄以時書之，任滿取旨升黜?！北彼紊褡谠S六年（1083）正月，宋政府在尚書省內(nèi)設(shè)置了“都司御史房，主行彈糾御史察案失職。”翌年，御史房“書御史六察官糾劾之多寡當(dāng)否為殿最，歲終取旨升黜?！彪`屬于尚書省的都司御史房作為專掌彈劾御史失職的監(jiān)督部門，無疑加強(qiáng)了對宋代最高監(jiān)察主體自身的監(jiān)督，使行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)互相牽制與均衡，從而預(yù)防監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)的腐敗，有效協(xié)調(diào)統(tǒng)治階級內(nèi)部的矛盾。

宋代路級監(jiān)察權(quán)一分為四，分別由轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司和南宋安撫使等監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使，以上路級四種監(jiān)察機(jī)構(gòu)通稱為監(jiān)司。宋代監(jiān)司的主要職能是“臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權(quán)?！蹦切┴澸E枉法、懶政怠政、昏聵無能、殘害良民的地方官吏，均在路級監(jiān)司的監(jiān)察按劾之列，但監(jiān)司自身也要受到反監(jiān)督。宋代臺諫負(fù)有對下級監(jiān)司實(shí)施監(jiān)察的職責(zé)。如，南宋紹興二十八年（1158）正月，南宋高宗詔令：“監(jiān)司貪惰不法，臺諫自當(dāng)彈奏?！贝送猓未T路監(jiān)司之間以及同路監(jiān)司之間也要互相監(jiān)察。如，北宋徽宗崇寧五年（1106）六月，下詔：“立諸路監(jiān)司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺糾劾。”而同路諸監(jiān)司互察法則一直通行兩宋。如，北宋政和元年（1111）三月，有臣僚奏稱：“法有監(jiān)司互察之文”，南宋高宗紹興二十八年（1158）十一月，詔“監(jiān)司違戾，令諸司互察，御史臺彈劾?！?/p>

宋代府、州、軍、監(jiān)級的監(jiān)察制度是最基層的檢察制度。宋代在府、州、軍、監(jiān)增設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)——通判廳。北宋通判分割長吏行政司法權(quán)，并具有監(jiān)察所屬州縣官吏的職責(zé)，號稱“監(jiān)州”。如，“藝祖（指宋太祖-筆者注）懲藩鎮(zhèn)之弊，置通判以分州權(quán)，事無不預(yù)，至得按察所部。”作為府、州、軍、監(jiān)的佐貳官，凡兵民、戶口、賦役、錢谷、獄訟等府州公事，皆須通判連署才能生效。北宋太祖乾德四年（966）十一月下詔：諸道通判“無得怙權(quán)徇私，須與長吏連署，文移方許行下?！蹦纤瓮ㄅ小叭朐谫E政，出則按縣”。由上可見，宋代通判的設(shè)置旨在分割州權(quán)，防止藩鎮(zhèn)割據(jù)，同時制約、牽制府州軍監(jiān)的長官，并監(jiān)察知縣。

二、宋代監(jiān)察主體的法律素養(yǎng)與政治品格

宋代統(tǒng)治者認(rèn)為監(jiān)察主體的法律文化素養(yǎng)及政治品質(zhì)，事關(guān)政治清明與國家長治久安。所謂“監(jiān)司得人，則一路蒙福”；“監(jiān)司、郡守民之休戚焉”。所以，宋代對監(jiān)察主體士大夫的綜合素養(yǎng)有著嚴(yán)格要求。

首先，要求監(jiān)察主體具有較高的法律和文學(xué)綜合素養(yǎng)，所謂“文學(xué)法理，咸精其能”。北宋哲宗大中祥符四年（1011）以后，“文學(xué)優(yōu)長”成為選任御史的重要條件之一，故而宋代御史多為進(jìn)士出身。北宋徽宗政和元年（1111）十二月，詔令監(jiān)司人選要有“學(xué)行有聞”者充任。

其次，監(jiān)察主體自身要剛正不阿，敢于犯言直諫，以廣圣聰，具有忠于皇帝的政治品行。史載宋代御史須具備“剛明果敢”、“公忠鯁切”的政治品格。如，北宋仁宗皇祐三年（1051），規(guī)定御史必須“忠厚淳直、通實(shí)務(wù)、明治體?！北彼握茏诖笾邢榉哪辏?011）八月，規(guī)定御史必須“政治尤異者，乃特除拜”。

再次，監(jiān)察主體自身要公正廉明，須無臟污行為。北宋哲宗元祐元年（1086）閏三月，規(guī)定路級監(jiān)司選任標(biāo)準(zhǔn)為“聰明公正之人”，即“知官吏賢不肖，公正則黜陟無私。”北宋包拯曾上疏仁宗，要“精選廉政中正之人”，為提點(diǎn)刑獄、轉(zhuǎn)運(yùn)副使。北宋哲宗元祐二年（1087）二月，監(jiān)察御史上官均奏稱：“監(jiān)司監(jiān)察一路官吏，實(shí)為朝廷耳目之任，當(dāng)選擇端平明敏之士，以充是選?！蹦纤涡⒆诖疚蹙拍辏?182）六月，朝廷規(guī)定監(jiān)司人選要“操修端亮，風(fēng)力強(qiáng)明”。宋代監(jiān)司負(fù)有彈劾官吏貪贓枉法行為之職責(zé)，監(jiān)司本人自然首先要自身清白，無貪贓枉法行為。宋代規(guī)定監(jiān)司不得犯臟污行為，若監(jiān)司官一旦有臟污罪行者，以后禁止再為監(jiān)司。如，北宋徽宗正和元年（1111）十二月，規(guī)定監(jiān)司選任必須“無私臟”。南宋光宗紹熙元年（1190）六月，詔令“今后郡守、監(jiān)司期間有臟污狼藉曾經(jīng)論列，或曾被按劾而事昭著者任祠祿之后不得復(fù)任監(jiān)司、郡守。”宋代中央御史更是不得有貪贓行為，“御史之道，惟臟為最重”。

最后，宋代要求監(jiān)察者自身必須具備務(wù)實(shí)治道的監(jiān)察能力，這是與宋代社會巨變相適應(yīng)的。故而，宋代法律規(guī)定地方監(jiān)察主體，即路級監(jiān)司和通判一定要有基層歷練的經(jīng)驗(yàn)。北宋時，京朝官中有州縣為官經(jīng)歷者方可入選通判。如，北宋太宗淳化四年（993）十月，規(guī)定“自今京朝官未歷州縣，不得任知州、通判?！蹦纤胃?、州的通判，仍舊以“兩任州縣有關(guān)升狀”者充任。北宋路級監(jiān)司資序中包括有擔(dān)任通判或知州的經(jīng)歷。南宋路級監(jiān)司的選任擴(kuò)展到有縣令經(jīng)歷者。如，南宋高宗紹興元年（1131）正月下詔：“不歷縣令人勿除監(jiān)司?！蹦纤螌幾跁r規(guī)定監(jiān)司人選資序?yàn)樵?jīng)有卓著縣令經(jīng)歷者，即“并照臺內(nèi)體例，必曾作縣有聲者，然后除授?！彼未G司的選任也大致是要求有德，有文學(xué)修養(yǎng)；人品耿直、公正、忠君，且有治理能力。如，北宋歐陽修至和年間推薦王安石為諫官時說：“擇沉默、端正、守節(jié)難進(jìn)之臣置之諫署”，而王安石“德性、文學(xué)為眾所推，守道安貧，剛而不屈?！北彼嗡抉R光認(rèn)為選拔諫司：“當(dāng)以三事為先，第一，不愛富貴，此則重惜名節(jié)，次則知曉治體”。

三、宋代監(jiān)察主體的法律責(zé)任

依據(jù)法理，有職必有責(zé)，權(quán)責(zé)須一致。宋代法律賦予監(jiān)察主體監(jiān)督行政、司法審判的權(quán)力，但監(jiān)察主體若自身失職失責(zé)，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如，北宋真宗景德四年（1007），規(guī)定了提刑司的司法監(jiān)察職能、提刑司的考課以及提刑司的刑事責(zé)任承擔(dān)等事項(xiàng)，即提刑司“所至專察囚禁，審詳案牘，州郡不得迎送聚會。所部每旬具囚犯系由，訊鞫次第申報(bào)，常檢舉催督。在系久者馳往案問。出入人罪者移牒覆勘，劾官吏以聞。諸色詞訴，逐州斷遣不當(dāng)，已經(jīng)轉(zhuǎn)運(yùn)使批斷未允者，并收接施行。官吏貪濁馳慢者，具名以聞，敢有庇匿，并當(dāng)加罪。仍借緋紫，以三年為任，增給緡錢，如轉(zhuǎn)運(yùn)使之?dāng)?shù)，內(nèi)出御前印紙為歷，書其績效，中書、樞密院籍其名，代還考課，議功行賞。如刑獄枉濫，不能擿舉，官吏曠弛，不能彈奏，務(wù)畏避者，寘以深罪?！北彼握孀诖笾邢榉辏?009）又下詔：“諸路官吏蠢政害民，轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄官不舉察者坐之?！蹦纤谓B興十一年（1141）的詔令則提到路級監(jiān)司須承擔(dān)的刑事責(zé)任和行政責(zé)任，即“凡監(jiān)司容縱贓吏并不按勘而為臺諫彈奏，勘鞫有實(shí)者，其監(jiān)司亦坐之，輕從降秩，重或免所居官?！蹦纤螌幾陂_禧元年（1205）詔曰：“如監(jiān)司不糾察或自為淹延者，從臺諫論奏?！蹦纤胃咦诮B興五年（1135）詔令：“諸縣違法，知、通失按舉而被按于監(jiān)司；諸州違法，監(jiān)司失按舉而被按于臺諫；各察治得實(shí)者，并減犯人罪五等，犯人系公罪，又減二等，并不以去官原免，著為令?！?/p>

于此可見，在宋代監(jiān)察系統(tǒng)中，上級監(jiān)察主體負(fù)有對下級屬官按察的職責(zé)，即：通判對縣令失察，監(jiān)司可按察通判；監(jiān)司對所屬州官失察，臺諫則可按察監(jiān)司。失察的監(jiān)察主體減犯人所犯罪五至七等懲處，即使離職，也要追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

宋代御史風(fēng)聞言事的范圍受到法律的嚴(yán)格限制和界定，超出其職責(zé)范圍者要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，如，北宋仁宗皇祐元年（1049）正月，詔令“自今言事者，非朝廷得失，民間利病，毋得以風(fēng)聞彈奏，違者坐之?！敝G官誣陷無辜者要受到罷貶處罰，如，北宋熙寧二年（1069），御史中丞呂誨“坐言事失實(shí)，奪職降鄧州”。南宋時，侍御史王伯庠“風(fēng)聞失實(shí)”，罷臺職。

四、宋代監(jiān)察制度的歷史影響及其當(dāng)代借鑒

一切歷史都是當(dāng)代史。宋代監(jiān)察文明是宋代政治文明的重要組成部分，不僅對明清影響深遠(yuǎn)，而且對當(dāng)代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的構(gòu)筑，能夠提供更好的中國精神、中國價值和中國力量，對于“法治中國”的構(gòu)建，能夠提供較為重要的本土法律文明資源。

首先，宋代形成了自中央臺諫、至路級監(jiān)司，再到府州軍監(jiān)級通判的垂直、多元化的嚴(yán)密監(jiān)察體制，有效的遏制了行政和司法腐敗，對宋代社會秩序的穩(wěn)定起到了關(guān)鍵作用。宋代御史上可規(guī)諫皇帝，下可彈劾宰執(zhí)百官，軍政、宦官皆在監(jiān)察之列。宋代六察官擴(kuò)展唐朝僅僅監(jiān)察尚書六部的規(guī)定，還可以監(jiān)察包括三省、樞密院在內(nèi)的京師一切行政機(jī)構(gòu)。宋代的臺諫合一趨勢則擴(kuò)大中央監(jiān)察的力度，有力的制約、抗衡了相權(quán)，加強(qiáng)了中央集權(quán)。宋代臺諫合流對明清影響深遠(yuǎn)，明清時的臺諫通歸于都察院。宋代路級監(jiān)司和府、州、軍、監(jiān)級通判的設(shè)置，有效的防止了地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的出現(xiàn)，使地方社會秩序得以長期穩(wěn)定，行政及司法審判得以相對公正?？傊?，宋代嚴(yán)密、復(fù)雜、垂直、多元的監(jiān)察體制及其運(yùn)作，致使宋代政治上相對較為清明，使宋代成為一個歷史上看不見篡權(quán)的時代。筆者認(rèn)為，積貧積弱的宋代竟長治久安幾近三百二十年，與監(jiān)察制度具有莫大關(guān)聯(lián)。

其次，宋代監(jiān)察主體多為進(jìn)士出身，其綜合法律文化修養(yǎng)和耿直忠君的政治品格，對當(dāng)代檢察院和監(jiān)察委員會設(shè)置的完善，均具有一定的歷史資鑒。我們可借鑒宋代監(jiān)察主體綜合素養(yǎng)較高的歷史經(jīng)驗(yàn)，今后可考慮所有從事檢察和監(jiān)察工作的人員，在忠誠于黨和人民的基礎(chǔ)上，都必須通過司法考試，從而大大提升從事法律職業(yè)人員的法律素養(yǎng)和職業(yè)倫理道德水準(zhǔn)。

最后，宋代監(jiān)察主體對行政、司法部門實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)察的同時，其自身也受到不同程度上的反監(jiān)察，即宋代形成了雙向互察機(jī)制。中央臺諫自身受到中書省和尚書省的反監(jiān)察；路級監(jiān)司受到中央御史臺的監(jiān)察，諸路監(jiān)司之間以及同州監(jiān)司之間也互相監(jiān)察；通判受到中央御史臺和路級監(jiān)司的雙重監(jiān)察?？梢哉f，宋代除皇權(quán)外，所有權(quán)力都被關(guān)進(jìn)制度的籠子里。宋代監(jiān)察機(jī)制的良好運(yùn)作，抑制了權(quán)力的傲慢和恣肆。易言之，宋代雙向互察的監(jiān)察機(jī)制使任何權(quán)力都受到監(jiān)督，對當(dāng)代檢察院和監(jiān)察委員會的完善，具有一定的借鑒意義。我國的四級監(jiān)察委員會設(shè)置后，其權(quán)力也必須受到約束。任何不受監(jiān)督、制約的權(quán)力，必然會產(chǎn)生腐敗，這是不言而言的亙古法理。職是之故，當(dāng)代監(jiān)察委員會在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)而行使凍結(jié)、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、留置等措施時，也理應(yīng)從制度上使其接受人大的宏觀監(jiān)督和作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——檢察院的微觀個案檢察，使其自身也受到監(jiān)督。

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