關(guān)于在PPP模式下開展評估工作的若干思考

楊屾

【摘 要】當(dāng)前中央決策層正大力推廣PPP模式，將其作為改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種主要融資方式，并相繼出臺多項政策保障PPP模式的開展與實施。論文對《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》[1]中多次提到的評估內(nèi)容進行定性分析和綜合，提出在PPP模式下開展資產(chǎn)評估工作的相關(guān)建議。

【Abstract】At present， the national decision-making layer is vigorously promoting the PPP mode as a main financing way to improve the public infrastructure， and has issued a number of policies successively to ensure the implementation and implementation of the PPP mode. The paper makes a qualitative analysis and comprehensive analysis of the evaluation contents mentioned in "the Operation Guide of the Mode of Government and Social Capital Cooperation （Trial Implementation）"， and puts forward some suggestions for asset appraisal in the PPP mode.

【關(guān)鍵詞】PPP模式；評估；融資方式

【Keywords】 PPP model； evaluation； financing mode

【中圖分類號】F810 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）03-0124-02

1 引言

PPP模式，即“Public-Private Partnership”公私合作關(guān)系，主要是應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項目融資方式。目前，很多國家都采用這種方式。這種模式的實質(zhì)是政府通過給予企業(yè)較長時期的特允經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，在一定程度上，可以說是一種“三贏”的模式。對政府來說，可以解決其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的困境；對企業(yè)來說，也是一個商機，雖然絕大多數(shù)的PPP項目前期資本的投入較大，投資周期較長，但從長遠來看，后期收益的主要部分是通過政府購買服務(wù)的形式，相對較穩(wěn)定；另外，對公眾來說，PPP模式下，具體項目都將由專業(yè)化企業(yè)負責(zé)，因此可以為其提供高質(zhì)量的、專業(yè)性強的服務(wù)，從而提高社會公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度。

PPP模式得到財政部等部門積極推動、實施，并出臺相應(yīng)政策來保障該模式的實施。在財金（2014）113號《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中的附件《政府和社會資本合作模式操作指南》共分為七章，從項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等方面對合作模式的具體操作進行指導(dǎo)。在該指南中共提及資產(chǎn)評估相關(guān)工作五次，其中項目識別、采購、移交各一次，項目執(zhí)行兩次。由此可見，在PPP模式下開展資產(chǎn)評估工作的重要性[2]。

以下是筆者根據(jù)《指南》中提及的資產(chǎn)評估諸多內(nèi)容，提出幾點建議。

2 PPP項目識別階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第二章項目識別中的第七條提出為確定備選項目，應(yīng)對政府和社會資本合作項目進行評估篩選。

項目識別階段是PPP模式下項目的一個起始階段。在此階段進行評估篩選，就是對項目的一個“判斷”的過程，首先是判斷該項目是否適合采用PPP模式，再判斷該項目與其他備選項目相比的優(yōu)勢和劣勢。但《指南》中并沒有具體建立一個評估指標(biāo)體系，明確指出應(yīng)從哪些方面進行評估，哪些是評估的主要指標(biāo)，哪些是輔助指標(biāo)，這樣可能會導(dǎo)致一些地方政府部門在進行評估篩選時，片面追求投資規(guī)模和投資收益，而忽視了風(fēng)險分擔(dān)和項目提供的服務(wù)應(yīng)具有較強的專業(yè)性的要求。

因此，建議由相關(guān)部門盡快建立適合PPP模式項目的評估篩選體系，規(guī)定若干評估指標(biāo)，指導(dǎo)地方政府進行評估篩選。關(guān)于該評估篩選體系的構(gòu)建，筆者有以下建議：

①PPP項目識別階段評估篩選體系的構(gòu)建，應(yīng)區(qū)別于普通投資項目評估體系，其更應(yīng)關(guān)注政府資本與社會資本的“雙贏”，而不應(yīng)單以政府資本投資的可行性做為建立該指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)，否則將會嚴(yán)重影響社會資本的投資收益，打擊社會資本參與PPP項目的積極性，從而進一步加劇PPP項目的融資困局。

②應(yīng)進一步規(guī)范構(gòu)建該指標(biāo)體系的各項指標(biāo)及其參數(shù)的選取、計算、應(yīng)用范圍等。例如折現(xiàn)率的確定就存在著一定的困難，在實務(wù)中其確定方法主觀性往往很大。如果采用資本資產(chǎn)定價模型（CAPM）確定折現(xiàn)率，β值的選取往往是臆斷的；如果采用加權(quán)平均資本成本（WACC）確定折現(xiàn)率，預(yù)期的債務(wù)資本和權(quán)益資本的比重往往與實際存在很大的偏差。折現(xiàn)率的微小差別對于長期PPP項目而言，其影響是巨大的。

③評估篩選體系中的指標(biāo)選取，應(yīng)采用定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，其中定性指標(biāo)的選取與確定也尤為重要。例如：PPP項目成員構(gòu)成及素質(zhì)，政府支持力度，PPP項目發(fā)展前景等，都可做為體系中的定性指標(biāo)，此類指標(biāo)需要由評估機構(gòu)給出一個客觀、綜合的評價。

3 PPP項目采購階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第四章項目采購中的第十八條提出，社會資本履約保證金的數(shù)額的最小值應(yīng)與政府和社會資本合作項目資產(chǎn)評估值緊密相關(guān)。

由于PPP項目投資周期較長，確定社會資本履約保證金的數(shù)額以初始投資總額計算可能會使供應(yīng)商的不滿，相比較而言以資產(chǎn)評估值作為確定保證金的基數(shù)應(yīng)該更合理一些。但是由于PPP模式下的項目的投資規(guī)模往往較大，涉及到各類資產(chǎn)的投資，特別是無形資產(chǎn)評估價值的確定。無形資產(chǎn)相較于有形資產(chǎn)而言，幾乎不具備可比性，成本又較難計量，未來收益期也不易確定，所以評估值常常不令人信服。

因此，建議由相關(guān)部門組織統(tǒng)計目前PPP模式項目的平均投資規(guī)模，按一定的比例確定保證金的數(shù)額，對社會資本和供應(yīng)商就保證金問題進行約束，避免二者在此問題上產(chǎn)生糾紛。

4 PPP項目執(zhí)行階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第五章項目執(zhí)行中的第二十九條和三十一條提出：項目實施機構(gòu)應(yīng)定期對項目進行中期評估，并及時進行風(fēng)險評估。政府應(yīng)對不涉密的中期評估報告定期公布。

及時、有效地對已成功招商的特許經(jīng)營項目進行中期評估是非常必要的。辨識并分析項目履約情況、履約風(fēng)險及其防范措施，可以有效掌握該項目實施的好壞，有利于政府調(diào)整監(jiān)管的方向和重點，有助于項目運行的整體改進和提高。但是對于正在快速發(fā)展中的我國而言，規(guī)定一個3-5年的中期報告期限就略顯不合理了。因為不論是從世界經(jīng)濟環(huán)境對我國的影響，還是從我國相關(guān)法律、法規(guī)、制度的不斷完善這個角度，3-5年的報告期略顯長了，特別是遇到一些特定事件，或特殊政策，對PPP項目的風(fēng)險和收益產(chǎn)生重大的影響，如果不能及時評估，就無法及時發(fā)現(xiàn)項目運作中非本身運營的相關(guān)困難，不利于降低項目風(fēng)險。

因此，建議將中期報告的時間縮短，遇到特殊情況可不定時出具評估報告。特別是在發(fā)生對PPP項目影響較大的事件后，應(yīng)及時進行評估，此類評估報告內(nèi)容可較簡略，只針對某一事件的影響出具簡單評估報告。只有對相關(guān)風(fēng)險進行及時披露，并與社會資本投資方一起制訂應(yīng)對措施，雙方共同積極尋求解決途徑，才能保障項目后續(xù)順利發(fā)展。

5 PPP項目移交階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第六章項目移交中的第三十三條提出，項目移交時應(yīng)對移交資產(chǎn)進行評估，從而確定補償金額。

PPP項目參與合作者較多，合作周期較長，資產(chǎn)類別繁多，專業(yè)性較強，資金規(guī)模較大，資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜，面臨的風(fēng)險也要多，所以移交過程中的評估困難也較大。由于評估結(jié)果，對政府和社會資本投資者來說都涉及利益問題，所以參與項目移交的資產(chǎn)評估機構(gòu)既要做到公平公正，又要克服來自各方面的壓力和誘惑。

因此，建議根據(jù)當(dāng)?shù)豍PP項目評估的業(yè)務(wù)量，各地分別組織專門從事PPP項目的評估機構(gòu)，要求其獨立于政府以及其他經(jīng)濟機構(gòu)。這樣才更有利于積累PPP項目評估案例和經(jīng)驗，更有利于提供準(zhǔn)確、合理地資產(chǎn)評估報告，最大限度地保證其客觀性和獨立性[3]。

鑒于以上分析，可以進一步總結(jié)得出在PPP模式廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展、完善的當(dāng)下，資產(chǎn)評估工作面臨很大的挑戰(zhàn)和機遇。廣大有豐富評估經(jīng)驗的從業(yè)者應(yīng)主動配合政府相關(guān)部門制訂有關(guān)PPP項目評估的操作性規(guī)范以及為有關(guān)政策提供決策參考，提高評估水平。資產(chǎn)評估工作在PPP模式下將大有可為。

【參考文獻】

【1】財政部.政府和社會資本合作模式操作指南（試行）. http：//nb.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201507/t20150721_1332963.html

【2】楊偉暾，趙仕坤.資產(chǎn)評估機構(gòu)在PPP模式下將大有可為[N].中國會計報，2015-11-20.

【3】溫云濤.PPP模式中的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)探討[N].中國會計報，2015-11-20.