俄羅斯烈士保護(hù)立法及其對(duì)我國的借鑒價(jià)值

楊清望, 張 磊

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

2017年12月22日，英雄烈士保護(hù)法草案提交十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次審議，這表明我國英雄烈士保護(hù)立法工作進(jìn)入新的階段。僅就烈士的保護(hù)而言*筆者2018年1月11日參加了全國人大委托中國法學(xué)會(huì)舉辦的“英雄烈士保護(hù)法草案專家咨詢會(huì)”，與會(huì)專家對(duì)“英雄烈士”的概念進(jìn)行了嚴(yán)格論證。有的認(rèn)為，“英雄”是“烈士”的限定詞，即“具有英雄精神的烈士”，本法強(qiáng)調(diào)的應(yīng)該是保護(hù)烈士；有的認(rèn)為，“英雄”和“烈士”是并列的詞，本法強(qiáng)調(diào)的是“英雄”和“烈士”的一體保護(hù)。基于這種分歧，本文僅選取“烈士”保護(hù)法律法規(guī)作為分析對(duì)象。，我國的法律規(guī)范包括國務(wù)院頒布的《烈士褒揚(yáng)條例》，民政部出臺(tái)的《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》《烈士安葬辦法》《烈士公祭辦法》，全國人大常委會(huì)做出的《全國人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定》，以及《中華人民共和國民法總則》第一百八十五條、《中華人民共和國刑法》第二百四十六條。從這些法律法規(guī)保護(hù)的法益(權(quán)益)來看，我國法律法規(guī)對(duì)烈士的保護(hù)主要集中在物質(zhì)權(quán)益保障方面，對(duì)于精神等其他方面權(quán)益的保護(hù)及其機(jī)制仍有待完善之處。從現(xiàn)實(shí)情況來看，僅依憑現(xiàn)有的法律規(guī)范不足以對(duì)烈士及其家屬乃至社會(huì)共同體的權(quán)益進(jìn)行全方位的保護(hù)。

烈士不僅是愛國主義精神的凝聚、民族精神的象征，更是國家在革命斗爭(zhēng)、保衛(wèi)祖國和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的共同記憶。作為社會(huì)的最后一道防線，法律保護(hù)是維護(hù)烈士權(quán)益、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、激勵(lì)全國人民團(tuán)結(jié)奮斗的重要保障。我們必須加速完善烈士保護(hù)法律規(guī)范，這方面可以借鑒俄羅斯烈士保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)。

一、俄羅斯烈士保護(hù)立法的主要內(nèi)容及其經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過近30年的不斷完善與發(fā)展，俄羅斯已經(jīng)建立了較為完備的烈士保護(hù)法律規(guī)范體系，以下將對(duì)其烈士保護(hù)立法的主要內(nèi)容及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹。

(一)明確烈士記憶為國家共同記憶

俄羅斯以法律的形式對(duì)烈士進(jìn)行保護(hù)，首要體現(xiàn)就是將烈士記憶規(guī)定為國家共同記憶，具體體現(xiàn)在《1993年1月14日第4292-1號(hào)聯(lián)邦法——“紀(jì)念為保衛(wèi)祖國犧牲的烈士”》*參見Закон РФ от 14 января 1993 г. N 4292-1，“Об увековечении памяти погибших при защите Отечества”。中。

第一，宗旨部分指明：“尊重為捍衛(wèi)祖國及祖國利益而犧牲的人，是所有公民的神圣職責(zé)。”確保全民對(duì)烈士保持尊重。

第二，第一節(jié)總則的第一條規(guī)定：“對(duì)烈士的記憶永存。”確定烈士記憶為國家共同記憶。具體情形包括：其一，在軍事行動(dòng)及其他作戰(zhàn)任務(wù)或執(zhí)行公務(wù)中，為保衛(wèi)國家而犧牲的；其二，在其他國家的領(lǐng)土上執(zhí)行軍事任務(wù)犧牲的；其三，無論死亡結(jié)果發(fā)生在何時(shí)，在保衛(wèi)國家、軍事行動(dòng)及執(zhí)行其他作戰(zhàn)任務(wù)或執(zhí)行公務(wù)期間受傷、殘疾或因疾病死亡的；其四，由于當(dāng)時(shí)的軍事形勢(shì)被迫囚禁，但沒有喪失榮譽(yù)和尊嚴(yán)，也沒有背叛祖國，因囚禁而死亡的；其五，在俄羅斯防務(wù)中死亡的外國公民；其六，對(duì)于曾經(jīng)保衛(wèi)國家的協(xié)會(huì)、組織和機(jī)構(gòu)的記憶是永存的；其七，作為象征祖國人民的英雄主義、勇氣和堅(jiān)定意志的標(biāo)志是永存的。

俄羅斯法律規(guī)范規(guī)定得十分細(xì)致，不僅將烈士個(gè)人的事跡納入到國家共同記憶中，更將協(xié)會(huì)、組織、機(jī)構(gòu)及象征標(biāo)志納入其中。以法定方式確定烈士記憶為國家共同記憶，是保障國家文化及意識(shí)形態(tài)安全的重要手段。

(二)明確紀(jì)念烈士的方式

第一，《1993年1月14日第4292-1號(hào)聯(lián)邦法——“紀(jì)念為保衛(wèi)祖國犧牲的烈士”》第二條做出了詳細(xì)規(guī)定。紀(jì)念烈士的主要方式有：其一，保護(hù)和改善烈士陵園，妥善保護(hù)在其他地方的烈士陵墓，安置墓碑、紀(jì)念碑、石碑、方尖碑及其他紀(jì)念建筑物和可使烈士記憶長(zhǎng)存的紀(jì)念物；其二，保護(hù)和規(guī)劃與烈士喪生的歷史事件有關(guān)的土地；其三，開展查明未知烈士埋葬地點(diǎn)和未埋葬遺體的搜查工作，查明烈士死亡和失蹤人員名單，在紀(jì)念簿和相關(guān)信息系統(tǒng)中輸入姓名和其他有關(guān)情況；其四，建立紀(jì)念博物館和其他地面紀(jì)念標(biāo)志；其五，在大眾媒體上刊登烈士的有關(guān)材料，專門為他們開發(fā)、創(chuàng)作藝術(shù)和文學(xué)作品并組織展覽；其六，將烈士的名字歸于街道、廣場(chǎng)、地理對(duì)象、組織，包括教育組織、機(jī)構(gòu)、軍事單位和編隊(duì)、船舶；其七，軍隊(duì)、軍事專業(yè)教育機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)高等教育機(jī)構(gòu)人員名單上烈士名單永久在冊(cè)；其八，設(shè)置專門紀(jì)念日，使烈士的名字永久化。

第二，《1995年5月19日第80-FZ號(hào)聯(lián)邦法——“紀(jì)念蘇聯(lián)人民在1941—1945年衛(wèi)國戰(zhàn)爭(zhēng)中的偉大勝利”》*參見Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 80-ФЗ，“Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной Войне 1941—1945 годов”。的規(guī)定包括：其一，第一條將每年的五月九日規(guī)定為國慶節(jié)即勝利日，且要有閱兵和鳴炮儀式。另外，對(duì)于紀(jì)念活動(dòng)的詳細(xì)規(guī)定有《2012年7月13日第1800號(hào)俄羅斯聯(lián)邦國防部長(zhǎng)命令——“勝利日紀(jì)念活動(dòng)中軍隊(duì)和游行隊(duì)伍排列順序及鳴炮標(biāo)準(zhǔn)”》*參見См.Порядок проведения военных парадов, прохождения войск торжественным маршем, парадов кораблей и артиллерийских салютов в дни воинской славы России, утвержденный приказом Министра обороны РФ от 13 июля 2012 г. N 1800。；其二，第二條規(guī)定在莫斯科市附近的無名烈士墓前永恒火焰的基礎(chǔ)上，成立永久儀仗隊(duì)；其三，第五條規(guī)定，在雕像、建筑及其他紀(jì)念建筑物上面的雕刻應(yīng)包括國家共同記憶中的歷史事件、參加者、烈士。紀(jì)念碑的種類為正在建造、保存和恢復(fù)的紀(jì)念碑及其他紀(jì)念建筑物和物件。

多樣化、一體化的紀(jì)念方式，有效保證了烈士的權(quán)益，提升了國家的共同記憶和榮譽(yù)感。

(三)強(qiáng)化烈士陵墓保護(hù)及烈士搜尋

針對(duì)烈士陵墓的保護(hù)主要體現(xiàn)在《1993年1月14日第4292-1號(hào)聯(lián)邦法——“紀(jì)念為保衛(wèi)祖國犧牲的烈士”》第二節(jié)“烈士陵墓”的規(guī)定中。

一是第三條規(guī)定烈士陵墓的種類。第一款以列舉的方式將烈士墳?zāi)?、墓碑、紀(jì)念碑、石碑、方尖碑、圍樁及其他紀(jì)念建筑物和物件都規(guī)定為烈士陵墓；第二款進(jìn)一步細(xì)化了烈士陵墓的分類，包括軍事紀(jì)念墓地、軍事場(chǎng)所內(nèi)的單獨(dú)墓地、普通公墓、單獨(dú)安葬的墓地、墓地外的骨灰甕和骨灰所在處、海洋埋葬地、軍艦沉沒地、飛機(jī)與乘員組墜落地。二是第四條對(duì)烈士下葬的程序做出了詳細(xì)的規(guī)定，包括埋葬和重新埋葬的情形。三是第五條規(guī)定烈士陵墓的登記、修建和維護(hù)。烈士陵墓必須經(jīng)過國家注冊(cè)，在俄羅斯的領(lǐng)土上，由當(dāng)?shù)氐淖灾螜C(jī)構(gòu)維護(hù)；在其他國家的領(lǐng)土上，設(shè)置有專門的代表處，由代表處為烈士陵墓辦理所在國的注冊(cè)且安裝紀(jì)念標(biāo)志。四是第六條規(guī)定為“保障烈士陵墓保存完好”，具體包括：其一，烈士陵墓所在地的地方政府，必須按照俄羅斯法律規(guī)定的方式建立保護(hù)區(qū)；其二，為了確保烈士陵墓的安全，城市、其他地區(qū)、建筑工地的建設(shè)和重建必須制定合理的規(guī)劃；其三，對(duì)于建筑、道路、土地等工程需要移動(dòng)烈士陵墓的，必須先與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)調(diào)；其四，企業(yè)、組織、機(jī)構(gòu)或公民如果發(fā)現(xiàn)烈士陵墓，有義務(wù)向地方政府報(bào)告；其五，烈士陵墓的保護(hù)由地方政府具體負(fù)責(zé)。

烈士的搜尋主要體現(xiàn)在第三節(jié)的規(guī)定中，包括關(guān)于搜尋組織與搜尋工作的具體規(guī)定。第一，根據(jù)第八條的規(guī)定，搜尋工作由被授權(quán)的國家或公共組織、協(xié)會(huì)按照聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的規(guī)定組織和進(jìn)行，以便查明未知的埋葬地點(diǎn)和未埋葬的遺體，確定死者的姓名，以此紀(jì)念烈士、確保對(duì)他們的記憶永存。第二，第九條規(guī)定了搜尋勘察工作的細(xì)節(jié)問題。例如，在搜尋過程中發(fā)現(xiàn)死者的武器、文件和其他財(cái)物的，要移送給具有審查、核算資格的軍事管理機(jī)構(gòu)。

(四)烈士保護(hù)機(jī)構(gòu)職責(zé)的細(xì)化

《1993年1月14日第4292-1號(hào)聯(lián)邦法——“紀(jì)念為保衛(wèi)祖國犧牲的烈士”》第四章專門規(guī)定烈士保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，具體包括第十、十一條的五十多款內(nèi)容。分為兩大部分，第一部分是第十條總括性的規(guī)定，在國家層面設(shè)置專門機(jī)構(gòu)——國家軍事歷史文化中心；第二部分是第十一條具體性的規(guī)定，包括各部門的具體職責(zé)。

第一，國家軍事歷史文化中心主要負(fù)責(zé)烈士紀(jì)念及國家共同記憶的保護(hù)。具體職責(zé)包括：其一，指導(dǎo)烈士紀(jì)念工作并協(xié)調(diào)；其二，制定國家計(jì)劃、方案、規(guī)范性文件和其他文件，在這些文件的組織和實(shí)施的基礎(chǔ)上開展烈士紀(jì)念活動(dòng)，并確定資助這些活動(dòng)的程序；其三，組織對(duì)烈士陵墓(包括位于其他國家領(lǐng)土上的墓葬)進(jìn)行集中核算和核證；其四，與其他國家在維護(hù)和改善烈士陵墓方面進(jìn)行交流，并提請(qǐng)總統(tǒng)起草關(guān)于烈士陵墓的國際條約和協(xié)議；其五，組織宣傳烈士的事跡并以出版物的形式在大眾媒體上刊登，查找在搜尋中發(fā)現(xiàn)的烈士遺骸的名字；其六，接納公民、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織關(guān)于長(zhǎng)期保存烈士記憶的建議，并采取措施加以落實(shí)；其七，對(duì)《1993年1月14日第4292-1號(hào)聯(lián)邦法——“紀(jì)念為保衛(wèi)祖國犧牲的烈士”》的實(shí)施行使控制權(quán)。

第二，國防部主要根據(jù)國家軍事歷史文化中心的指示，開展烈士紀(jì)念工作、制定軍事追悼計(jì)劃和方案。具體職責(zé)包括：其一，參與起草關(guān)于其他國家領(lǐng)土上的烈士陵墓及俄羅斯境內(nèi)其他國家的烈士陵墓地位的協(xié)定；其二，保存烈士墳?zāi)购土沂康挠涗?；其三，協(xié)調(diào)搜尋工作以及核證在俄羅斯境內(nèi)和其他國家領(lǐng)土上的烈士陵墓；其四，與外國代表一起，參與挖掘已故烈士的遺骸并重新埋葬；其五，烈士紀(jì)念的宣傳組織工作；其六，按照公民的要求，找出其失蹤親人的下落。

第三，軍事管理機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)國防部的指令進(jìn)行工作，具體職責(zé)包括：其一，負(fù)責(zé)埋葬(重新埋葬)烈士遺體、遺??；其二，為社會(huì)團(tuán)體或組織提供實(shí)際幫助，對(duì)烈士遺體、遺骸進(jìn)行搜尋，埋葬(重新埋葬)和修建烈士陵墓；其三，集中在搜尋工作中發(fā)現(xiàn)的武器、軍事裝備和其他文件材料，進(jìn)行核算、審查和研究，以備后用；其四，負(fù)責(zé)對(duì)其他國家境內(nèi)軍事遺址的認(rèn)定和改建；其五，開展搜集有關(guān)死者和失蹤人員信息的工作；其六，協(xié)助編制出版物以及其他紀(jì)念材料。

第四，軍隊(duì)發(fā)揮的作用主要是保存已故軍人記錄以及軍人和其他人員的死亡記錄，具體職責(zé)包括：其一，接收搜尋行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的小型武器并進(jìn)行臨時(shí)存放，隨后移交給內(nèi)務(wù)部；其二，參與建立失蹤人員信息庫；其三，參與編寫出版物等紀(jì)念材料。

第五，聯(lián)邦安全局與對(duì)外情報(bào)局主要負(fù)責(zé)保護(hù)為執(zhí)行特殊任務(wù)犧牲的烈士，具體職責(zé)包括：其一，保存烈士的死亡記錄；其二，參與建立失蹤人員信息庫；其三，參與編寫出版物及其他紀(jì)念材料。

第六，內(nèi)務(wù)部主要負(fù)責(zé)保護(hù)搜尋工作中的社會(huì)秩序及警察和內(nèi)務(wù)部隊(duì)的烈士，具體職責(zé)包括：其一，維持開展搜尋工作時(shí)的社會(huì)秩序；其二，接收和存放搜尋工作中發(fā)現(xiàn)的小型武器；其三，保存內(nèi)務(wù)部烈士的記錄；其四，參與建立失蹤人員信息庫。

第七，外交部主要負(fù)責(zé)烈士保護(hù)的外事事務(wù)，具體職責(zé)包括：其一，制定國家間條約及協(xié)議的草案以確保在其他國家領(lǐng)土上的烈士陵墓的安全和改建，參與制定關(guān)于在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)埋葬的其他國家烈士的條約和協(xié)定；其二，通過俄羅斯聯(lián)邦駐其他國家的外交使團(tuán)和領(lǐng)事機(jī)構(gòu)搜集失蹤人員的信息、組織和進(jìn)行烈士陵墓的記錄和核證以及重新埋葬烈士遺體、遺?。黄淙?，與國外烈士陵墓所在地的政府協(xié)調(diào)，就為烈士陵墓設(shè)立紀(jì)念標(biāo)志及其改建提出建議；其四，制定親屬去其他國家領(lǐng)土祭拜烈士的程序；其五，制定親屬前來祭拜其他國家在俄羅斯境內(nèi)犧牲的烈士的程序。

第八，通信與大眾傳播部負(fù)責(zé)宣傳工作，具體職責(zé)包括：其一，為印刷出版俄羅斯記憶全書提供基礎(chǔ)；其二，定期在媒體上報(bào)道尋找犧牲烈士和失蹤者的信息。

第九，文化部負(fù)責(zé)組織紀(jì)念活動(dòng)及修建紀(jì)念場(chǎng)所，具體職責(zé)包括：其一，組織烈士紀(jì)念活動(dòng)；其二，參與紀(jì)念碑和紀(jì)念館的建設(shè)，建立博物館、設(shè)立博覽會(huì)和聯(lián)邦重要展覽，重建已毀重要的墓碑和紀(jì)念碑，對(duì)烈士陵墓進(jìn)行認(rèn)證和分類。

(五)明確侵犯烈士權(quán)益行為的法律責(zé)任。

侵犯烈士權(quán)益行為的法律責(zé)任，主要體現(xiàn)在《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第二百四十四條的規(guī)定“褻瀆遺體及其埋葬地”中。

第一，第一款規(guī)定褻瀆死者尸體，破壞、褻瀆墓葬、墓碑、墓地或用于葬禮、祭奠儀式的墓地建筑物的，處以四萬盧布以下或被定罪者三個(gè)月以下的工資或其他收入的罰款，或三百六十小時(shí)以下的強(qiáng)制性社會(huì)公益勞動(dòng)或一年以下的勞動(dòng)改造或三個(gè)月以下的拘役。

第二，第二款規(guī)定了加重情節(jié)，包括三種情況：其一，有預(yù)謀的團(tuán)伙、有組織的團(tuán)伙的行為；其二，出于政治的、意識(shí)形態(tài)的、民族的、種族的、宗教的仇恨或敵視的動(dòng)機(jī)實(shí)施的，以及對(duì)為紀(jì)念反法西斯斗爭(zhēng)或受法西斯迫害的犧牲者而建立的雕塑和建筑物，或?qū)Ψ捶ㄎ魉箲?zhàn)爭(zhēng)參加者的墓地實(shí)施的；其三，使用暴力或使用暴力的威脅。對(duì)于加重情節(jié)，應(yīng)處三年以下的限制自由或五年以下的強(qiáng)制性社會(huì)公益勞動(dòng)，或三至六個(gè)月的拘役，或五年以下剝奪自由的懲罰。[1]113

二、我國烈士保護(hù)法律規(guī)范的主要內(nèi)容及問題

目前我國保護(hù)烈士權(quán)益的法規(guī)有《烈士褒揚(yáng)條例》《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》等，此兩部法規(guī)重在烈士的認(rèn)定、家屬撫恤保護(hù)及紀(jì)念設(shè)施的物質(zhì)保護(hù)。

(一)我國烈士保護(hù)法律規(guī)范的主要內(nèi)容

第一，烈士褒揚(yáng)與遺屬撫恤。依照《烈士褒揚(yáng)條例》，其一，規(guī)定建立烈士褒揚(yáng)金制度，烈士褒揚(yáng)金標(biāo)準(zhǔn)為烈士犧牲時(shí)上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的30倍，戰(zhàn)時(shí)、參戰(zhàn)犧牲的烈士褒揚(yáng)金標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高。其二，烈士遺屬享受撫恤優(yōu)待，視條件定期撫恤及享受住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療及其他優(yōu)待。另外，英雄烈士保護(hù)法草案在第十九條、二十條增加了關(guān)于烈士撫恤的新內(nèi)容。其一，撫恤優(yōu)待應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)并逐步提高。其二，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)關(guān)心烈士遺屬工作生活情況，定期走訪慰問。

第二，烈士紀(jì)念及紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)。其一，《全國人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定》將9月30日設(shè)立為國家紀(jì)念日。其二，民政部出臺(tái)的《烈士公祭辦法》規(guī)定在清明節(jié)、國慶節(jié)或者重要紀(jì)念日期間應(yīng)當(dāng)舉行烈士公祭活動(dòng)，還較為詳細(xì)地規(guī)定了烈士公祭的程序。其三，民政部出臺(tái)的《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》規(guī)定了烈士紀(jì)念設(shè)施是指在中華人民共和國境內(nèi)為紀(jì)念烈士專門修建的烈士陵園、紀(jì)念堂館、紀(jì)念碑亭、紀(jì)念塔祠、紀(jì)念塑像、烈士骨灰堂、烈士墓等設(shè)施。其四，對(duì)烈士紀(jì)念設(shè)施采取分級(jí)保護(hù)管理制度，分為國家級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、省級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、設(shè)區(qū)的市級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、縣級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、未列入等級(jí)的零散烈士紀(jì)念設(shè)施。其五，在英雄烈士保護(hù)法草案第七條規(guī)定“人民英雄紀(jì)念碑的法律地位，它是成為國家和人民紀(jì)念緬懷為中國革命和國家建設(shè)而英勇獻(xiàn)身的英雄烈士的標(biāo)志性紀(jì)念設(shè)施，人民英雄紀(jì)念碑及其名稱、碑題、碑文、浮雕、圖形、標(biāo)志等受法律保護(hù)”。其六，在《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》里對(duì)烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)進(jìn)行具體規(guī)定，如第十一條“未經(jīng)批準(zhǔn)不得遷移烈士紀(jì)念設(shè)施”。

第三，關(guān)于烈士榮譽(yù)及名譽(yù)的保護(hù)。其一，《中華人民共和國民法總則》第一百八十五條規(guī)定：“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！逼涠勒沼⑿哿沂勘Ｗo(hù)法草案第二十二條、第二十三條、第二十五條、第二十八條規(guī)定，公安、文化、新聞出版廣電、網(wǎng)信、民政、工商等部門在監(jiān)管工作中有保護(hù)英雄烈士名譽(yù)榮譽(yù)的職責(zé)；網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)侵害英雄烈士名譽(yù)榮譽(yù)的網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)，負(fù)有及時(shí)處置的義務(wù)；建立對(duì)侵害英雄烈士名譽(yù)榮譽(yù)案件的公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體；對(duì)實(shí)施侮辱、誹謗英雄烈士等行為的，依法追究治安和刑事責(zé)任。

(二)我國烈士保護(hù)法律規(guī)范的主要問題

第一，現(xiàn)行的法律規(guī)范對(duì)烈士的法律保護(hù)側(cè)重于烈士褒揚(yáng)及烈士撫恤方面，缺少對(duì)烈士精神權(quán)益、歷史記憶的法律保護(hù)。對(duì)于烈士保護(hù)最重要的兩部法律規(guī)范《烈士褒揚(yáng)條例》《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》側(cè)重點(diǎn)在烈士認(rèn)定、對(duì)個(gè)人及家屬的褒揚(yáng)及保障撫恤經(jīng)濟(jì)利益及烈士紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)。面對(duì)近年發(fā)生的多起侮辱、誹謗、抹黑烈士的事件，烈士保護(hù)法律規(guī)范缺少對(duì)烈士精神權(quán)益及歷史記憶保護(hù)的有效途徑，而刑法中侮辱誹謗罪不適于大多數(shù)情況，原因在于其入罪門檻高：其一，侮辱誹謗罪屬于親告罪，但烈士都已故去或沒有遺屬，無法對(duì)侮辱誹謗行為立案調(diào)查；[2]73其二，即使有檢察院對(duì)侮辱誹謗行為提起公訴，但依現(xiàn)行《中華人民共和國刑法》中的規(guī)定，只有在“嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益”的條件下才可以，但多數(shù)情況下都無法達(dá)到“嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益”。所以，現(xiàn)實(shí)中烈士權(quán)益的保護(hù)僅能依據(jù)《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》或其他民事法律規(guī)范，但僅靠民事法律規(guī)范無法達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共秩序和社會(huì)公共利益的目標(biāo)。[3]

第二，從大眾心理認(rèn)同程度及現(xiàn)實(shí)保護(hù)出發(fā)，烈士紀(jì)念設(shè)施的評(píng)級(jí)保護(hù)管理制度會(huì)造成對(duì)不同烈士差別對(duì)待的問題?！读沂考o(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》規(guī)定，對(duì)烈士紀(jì)念設(shè)施進(jìn)行評(píng)級(jí)，分為國家級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、省級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、設(shè)區(qū)的市級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、縣級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施、未列入等級(jí)的零散烈士紀(jì)念設(shè)施。將烈士紀(jì)念設(shè)施評(píng)級(jí)，就會(huì)對(duì)大眾產(chǎn)生“烈士有差別”的心理暗示。因此，會(huì)造成國家級(jí)烈士紀(jì)念設(shè)施，如人民英雄紀(jì)念碑，每天都會(huì)有大量的人涌去瞻仰祭拜，而未列入等級(jí)的零散烈士紀(jì)念設(shè)施則可能無人問津或鮮有人至。前去瞻仰祭拜的公眾越多，烈士紀(jì)念設(shè)施管理機(jī)關(guān)越重視，而那些無人問津、鮮有人至的烈士紀(jì)念設(shè)施就會(huì)逐漸被淡忘，財(cái)政支持自然就會(huì)向高等級(jí)的烈士紀(jì)念設(shè)施傾斜。

第三，烈士保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分不清晰、國家共同記憶法律保護(hù)缺失。其一，在《烈士褒揚(yáng)條例》中只規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)烈士紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)和管理，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極宣傳烈士事跡，國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國的烈士褒揚(yáng)工作，縣級(jí)以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的烈士褒揚(yáng)工作；在《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》中也只有關(guān)于縣級(jí)以上人民政府的規(guī)定。其二，在所有的烈士保護(hù)及其他法律規(guī)范中沒有關(guān)于國家共同記憶具體明確的規(guī)定，也沒有保護(hù)國家共同記憶專門機(jī)構(gòu)的規(guī)定。

2017年12月提交全國人大審議的英雄烈士保護(hù)法草案已經(jīng)增加了關(guān)于保護(hù)烈士名譽(yù)榮譽(yù)的條款，但還是側(cè)重于烈士及其家屬的名譽(yù)榮譽(yù)權(quán)益，而且法律責(zé)任主要是歸于民事責(zé)任之中，不能充分反映“烈士”權(quán)益的社會(huì)層面乃至國家意識(shí)形態(tài)安全層面的意義。

三、完善我國烈士立法保護(hù)的啟示

烈士是歷史發(fā)展中的重要符號(hào)，烈士精神是國家的重要精神遺產(chǎn)，是國家歷史記憶的重要組成部分。對(duì)烈士的保護(hù)，表面看是保護(hù)烈士自身及其家屬權(quán)益，實(shí)質(zhì)是保護(hù)國家歷史和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。[4]115借鑒前述俄羅斯烈士保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)從以下四個(gè)方面入手，完善烈士保護(hù)法律機(jī)制。

(一)明確烈士記憶為國家共同記憶

作為國家奮斗歷史中的重要組成部分，為國家的建立、發(fā)展?fàn)奚餮牧沂?，?yīng)該成為國家共同記憶。因?yàn)榱沂坑洃洿砹肆沂烤瘢◥蹏髁x精神在內(nèi)的烈士精神又是一個(gè)國家的歷史、文化和核心價(jià)值觀念的風(fēng)向標(biāo)，會(huì)對(duì)下一代的價(jià)值觀念產(chǎn)生重要影響，關(guān)乎國家興亡和民族盛衰。將烈士記憶規(guī)定為國家共同記憶，不僅是對(duì)國家過去歷史及烈士精神的肯定和延續(xù)，更是構(gòu)建國家發(fā)展精神支撐的重要舉措。

明確規(guī)定烈士記憶為國家共同記憶，弘揚(yáng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。因?yàn)榱沂烤袷亲钅荏w現(xiàn)和反映社會(huì)思想觀念的最大公約數(shù)，積淀著民族最深層的精神追求，代表著民族獨(dú)特的精神標(biāo)識(shí)。[5]因此，有必要將下述內(nèi)容載入我國英雄烈士保護(hù)法之中：其一，按照烈士的認(rèn)定明確相應(yīng)的烈士記憶情形；其二，將烈士記憶明文規(guī)定為國家共同記憶；其三，將在國家奮斗發(fā)展歷史中做出重大貢獻(xiàn)與犧牲的組織、協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)也納入國家共同記憶情形中。

(二)建立國家烈士信息數(shù)據(jù)資源庫

保護(hù)烈士需要從國家層面出發(fā)，建立國家烈士信息數(shù)據(jù)資源庫。因?yàn)榱沂啃畔⒂涗浭潜４媪沂坑洃浀闹匾侄?，需要通過建立統(tǒng)一的烈士信息數(shù)據(jù)資源庫的途徑實(shí)現(xiàn)。一個(gè)國家的烈士記憶，不但關(guān)乎國家的尊嚴(yán)與形象，更關(guān)乎民族的良心與靈魂?！昂笾暯?，亦猶今之視昔”，我們?cè)鯓訉?duì)待先輩，后人便將怎樣對(duì)待我們；而我們?cè)鯓用鎸?duì)過去，決定了我們會(huì)擁有怎樣的未來。在這個(gè)方面，俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。俄羅斯國防部建立了一個(gè)龐大的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，提供一戰(zhàn)、二戰(zhàn)烈士信息，包括他們的軍銜、服役部隊(duì)、犧牲時(shí)間和原因以及安葬地點(diǎn)，方便親友祭掃。[8]我國目前關(guān)于烈士信息的整理與保存工作，仍零散地分布在各個(gè)部門，如民政部、國防部、公安部等，并且相關(guān)法律規(guī)范中也沒有關(guān)于烈士信息搜集及保存的規(guī)定。在英雄烈士保護(hù)法中應(yīng)增加建立國家烈士信息數(shù)據(jù)資源庫的規(guī)定，既可以解決烈士管理工作中采集、記錄信息繁雜的難題，又可以隨時(shí)掌握烈士保護(hù)工作的動(dòng)態(tài)。為此，我國英雄烈士保護(hù)法應(yīng)該明確規(guī)定下述內(nèi)容：其一，應(yīng)規(guī)定由民政部或在國務(wù)院下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)管理與協(xié)調(diào)烈士事務(wù)；其二，國家烈士信息資源庫應(yīng)包括烈士及其陵墓的信息；其三，應(yīng)規(guī)定烈士及其陵墓信息搜集的程序；其四，應(yīng)該規(guī)定各部門都有參與、協(xié)助烈士建立國家歷史信息數(shù)據(jù)資源庫的義務(wù)。

(三)細(xì)化烈士保護(hù)機(jī)構(gòu)職責(zé)

保護(hù)烈士需要形成各機(jī)構(gòu)職責(zé)明確、各司其職的有序狀態(tài)，應(yīng)在我國英雄烈士保護(hù)法中劃分烈士保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。對(duì)烈士進(jìn)行保護(hù)管理就必須分工，分工要求合作，如果職責(zé)劃分不清，就會(huì)產(chǎn)生很多不必要的爭(zhēng)執(zhí)。借鑒俄羅斯的規(guī)定，具體部門應(yīng)包括民政部、國防部、公安部、文化部、財(cái)政部、外交部、軍隊(duì)、國家安全局、地方政府等。具體職責(zé)的劃分，可以分為五個(gè)部分：其一，烈士保護(hù)法律規(guī)范的制定；其二，烈士及其陵墓信息搜集與保存；其三，烈士及其事跡的宣傳；其四，烈士紀(jì)念設(shè)施修建與完善；其五，烈士外事事務(wù)，明確境外烈士及其陵墓保護(hù)管理職責(zé)，明確國內(nèi)到國外、國外到國內(nèi)祭拜的程序。

(四)建立“民事—行政—刑事”三級(jí)責(zé)任制度

目前侵犯烈士權(quán)益的行為大致可以分為四類：一是對(duì)事實(shí)的合理性進(jìn)行懷疑；二是對(duì)事實(shí)的真實(shí)性進(jìn)行懷疑；三是對(duì)事實(shí)的價(jià)值進(jìn)行懷疑；四是商業(yè)消費(fèi)。烈士形象的矮化、黑化，深層次反映出來的是兩個(gè)問題：一是民眾對(duì)部分官方劣質(zhì)宣傳的反感；二是時(shí)代變遷導(dǎo)致歷史情感的弱化，這里面有對(duì)歷史不了解，即“遺忘”的因素，其原動(dòng)力有時(shí)代轉(zhuǎn)變伴隨的價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的過度消費(fèi)主義的興起等。所以，應(yīng)在法律責(zé)任設(shè)置上，增設(shè)不同的罰則，[6]最合理的就是建立“民事—行政—刑事”三級(jí)責(zé)任制度。

原因在于，一方面，民事法律規(guī)范能夠保護(hù)的法益僅是民事主體的權(quán)利。烈士作為歷史記憶，承載了民族精神，代表了國家主流價(jià)值觀，烈士的名譽(yù)、榮譽(yù)不單是烈士個(gè)人的權(quán)益，更是公共利益。僅靠民事法律規(guī)范的“私法”救濟(jì)手段，不能滿足對(duì)于公共利益保障的需要。[7]另一方面，刑法的入罪條件過高。一是侮辱誹謗罪屬于親告罪，但烈士都已故去或沒有遺屬，無法對(duì)侮辱誹謗行為立案調(diào)查；二是刑事責(zé)任只能在“嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益”的特殊情況下才有可能被認(rèn)定，且對(duì)“嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益”也存在著認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異。

綜上所述，現(xiàn)實(shí)情況要求建立“民事—行政—刑事”三級(jí)責(zé)任制度。第一，民事責(zé)任部分，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國民法總則》第一百八十五條的規(guī)定認(rèn)定。第二，行政責(zé)任部分：其一，應(yīng)將烈士保護(hù)法定義為行政法，因?yàn)榱沂考皻v史記憶屬于公共利益甚至國家利益，應(yīng)由具有公法性質(zhì)的行政法調(diào)整；其二，應(yīng)在烈士保護(hù)法中增加相應(yīng)的禁止性規(guī)定，如禁止褻瀆、辱罵、詆毀、誹謗烈士，禁止褻瀆、破壞烈士陵墓或紀(jì)念設(shè)施等；其三，應(yīng)對(duì)禁止性行為設(shè)置相應(yīng)的行政責(zé)任，并明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第三，刑事責(zé)任部分。在現(xiàn)有的侮辱誹謗罪的基礎(chǔ)上，增加加重情節(jié)。將有預(yù)謀有組織的行為，出于政治的、意識(shí)形態(tài)的、民族的、種族的、宗教的仇恨或敵視的動(dòng)機(jī)實(shí)施的行為，使用暴力或使用暴力威脅的行為定義為加重情節(jié)。針對(duì)這些行為，規(guī)定相應(yīng)的從重甚至加重情節(jié)，形成“民事—行政—刑事”三級(jí)責(zé)任制度，多管齊下，才能有效保護(hù)烈士及歷史記憶。

四、結(jié)語

借鑒俄羅斯烈士保護(hù)立法，是建立健全我國烈士立法保護(hù)的重要手段。正視我國烈士保護(hù)中的問題，通過明確烈士記憶為國家共同記憶、建立國家烈士信息數(shù)據(jù)資源庫、細(xì)化烈士保護(hù)機(jī)構(gòu)職責(zé)、建立“民事—行政—刑事”三級(jí)責(zé)任制度，構(gòu)建烈士保護(hù)法律機(jī)制。因?yàn)榱沂渴且粋€(gè)國家歷史與文化的重要組成部分，對(duì)烈士進(jìn)行充分的法律保護(hù)就是一個(gè)國家文化自信的重要體現(xiàn)。以核心價(jià)值觀的培育引領(lǐng)烈士立法，不斷提升文化自信。在此過程中要善于從世界優(yōu)秀文明成果借鑒有益養(yǎng)分，不斷擴(kuò)大中國特色社會(huì)主義文化的內(nèi)在格局，提高中國特色社會(huì)主義文化的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。

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