對上市公司財政補貼的預(yù)算法規(guī)制思考

王修媛

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

財政補貼是指為了實現(xiàn)和維護(hù)公共利益，由政府或其授權(quán)組織所實施的，可為個人、企業(yè)以及社會其他組織帶來利益的財產(chǎn)性資助行為?，F(xiàn)今，關(guān)于上市公司財政補貼的法律規(guī)制明顯不足，其中，預(yù)算法對上市公司的財政補貼規(guī)制主要依據(jù)《預(yù)算法》第十九條，即以立法的形式將財政補貼納入政府預(yù)算支出。我國的預(yù)算法對上市公司財政補貼的規(guī)制空間很大，需要完善的地方還有很多。

一、財政補貼的基礎(chǔ)理論

（一）財政補貼概念

財政補貼最早出現(xiàn)于馬克思的《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，該部著作在論述國民收入分配問題時曾提到國民收入再分配的問題：先經(jīng)過初次分配，而后對國民經(jīng)濟進(jìn)行再分配。并且，針對社會經(jīng)濟發(fā)展，他總結(jié)了其涉及各方的四種需要，從對這些內(nèi)容的詳細(xì)論述中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)時文中沒有對財政補貼作出定義，但這部著作已經(jīng)孕育出了財政補貼的雛形。政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)分別對財政補貼下了定義。理論法學(xué)主要從社會責(zé)任的角度對其進(jìn)行定義，體現(xiàn)了我國民主法治精神，強調(diào)財政補貼間接給社會帶來的利益，以及給個人、企業(yè)和其他組織帶來的直接利益。財政補貼是政府調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟的一種杠桿，是政府發(fā)揮有形之手的重要體現(xiàn)。［1］在扶持中小企業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、縮小地區(qū)發(fā)展差異等方面具有重要作用。

（二）財政補貼制度的性質(zhì)與特征

從性質(zhì)上看，財政補貼可以劃歸到財政支出范疇中。財政補貼勢必會減少國庫的資金，但最終目的是為了國家利益。財政補貼是國家對國民經(jīng)濟進(jìn)行再分配的一種形式，屬于財政分配的第二階段。財政補貼不同于其他調(diào)節(jié)經(jīng)濟的手段，它具有自身的特征：1.政策性。由于財政補貼主要是政策性規(guī)定，因此，它具有很強的政策性。國家應(yīng)該對哪些行業(yè)或者何種企業(yè)進(jìn)行財政補貼、補貼的具體數(shù)額、最終實現(xiàn)何種目標(biāo)，這些都要符合特定時期的國家政策。［2］2.時效性。既然財政補貼要與一定時期的國家政策緊密相關(guān)，就決定了財政補貼具有一定的時效性。由于國家的政策會隨著政治、經(jīng)濟、文化、國際形勢的變化而變化，因此，為執(zhí)行某些政策而配備的財政補貼也會隨之調(diào)整。3.靈活性。財政補貼具有很強的靈活性，補貼對象主要是居民和企業(yè)。財政補貼針對居民和企業(yè)會采用不同的方式，給予不同的補貼金額。企業(yè)之間的財政補貼方式也有所不同，補貼金額會根據(jù)具體情況差別對待。綜上，政府會根據(jù)補貼的具體對象靈活調(diào)整，選擇不同的方式和金額，以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需求。

二、上市公司財政補貼現(xiàn)狀分析

公司在市場經(jīng)濟體制下是自負(fù)盈虧的，但由于上市公司的特殊地位，即能夠幫助中央或地方政府解決其關(guān)心的一些問題，如促進(jìn)就業(yè)、增加稅收、帶動GDP等，具有不可忽視的作用，因此，幾乎所有上市公司均能得到財政補貼。中國上市公司獲得財政補貼的形式多種多樣，包括直接的資金轉(zhuǎn)移支付、稅收減免、稅收返還、產(chǎn)品價格補貼等。其標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額也是大有不同。財政補貼本是為幫助企業(yè)扭虧為盈，度過難關(guān)或者激勵企業(yè)不斷發(fā)展。但是，現(xiàn)實中出現(xiàn)不少企業(yè)為了得到政府的財政補貼，提供虛假證明進(jìn)行申報的情況。有的上市公司采取違法手段以取得財政補貼，而且相關(guān)部門“違規(guī)”補貼上市公司現(xiàn)象十分嚴(yán)重。財政補貼作為調(diào)整經(jīng)濟的一種手段，如一把雙刃劍，積極作用顯而易見，消極作用不容忽視。研究發(fā)現(xiàn)，我國對上市公司進(jìn)行財政補貼不僅存在補貼規(guī)模急劇膨脹、補貼內(nèi)容混亂，結(jié)構(gòu)扭曲以及補貼比重不合理等問題，還存在以下主要問題：（1）政策性有余而法律性不足。（2）規(guī)范性不足、補貼涵蓋范圍廣、財政補貼信息不透明。（3）缺乏財政補貼監(jiān)督機制。上市公司的財政補貼監(jiān)管缺失一直是我國的監(jiān)管漏洞，在制度上沒有規(guī)定政府對此濫用權(quán)力最終要承擔(dān)責(zé)任的機制。（4）政府職能錯位。政府過多介入上市公司的經(jīng)營，給予上市公司補貼容易造成企業(yè)“預(yù)算軟約束”。在市場競爭性領(lǐng)域里過多參雜財政補貼，會干擾經(jīng)濟主體有序競爭，擾亂市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，不利于市場經(jīng)濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

三、對上市公司財政補貼的預(yù)算法規(guī)制的必要性

我國《預(yù)算法》對上市公司財政補貼的規(guī)制過于簡單，因此，實踐中上市公司財政補貼預(yù)算法律依據(jù)不足。事前立法不足必然導(dǎo)致事后責(zé)任追究機制的缺失。同時，法律制度保障缺失使公眾參與度很低?，F(xiàn)實中，政府對上市公司的財政補貼預(yù)算并未公開征求廣大公民的意見，這種不公開必然導(dǎo)致不透明。因此，我國對上市公司財政補貼應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)算法規(guī)制，將上市公司財政補貼納入統(tǒng)一預(yù)算，預(yù)算法實體法規(guī)制，構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管機制，完善預(yù)算規(guī)制程序。

（一）對上市公司進(jìn)行財政補貼受預(yù)算法律規(guī)制是國際公認(rèn)原則

當(dāng)今世界各國針對上市公司財政補貼雖然沒有建立統(tǒng)一預(yù)算體制，但是大多數(shù)國家通過預(yù)算法對此都有比較完善的規(guī)制，對上市公司財政補貼要接受預(yù)算的規(guī)制是當(dāng)今國際公認(rèn)的原則。然而我國對預(yù)算法還沒有足夠重視。預(yù)算制度作為我國監(jiān)管和約束政府行為的一項重要制度，不應(yīng)僅僅是一串羅列在政府工作報告中的數(shù)字。預(yù)算法是規(guī)范性法律文件，是國家權(quán)力機構(gòu)和政府工作人員的行為準(zhǔn)則，是廣大人民群眾監(jiān)督政府財政行為的法律依據(jù)。預(yù)算作為人民監(jiān)督政府財政收支的一種財會監(jiān)督制度，必須包括全部收入與支出項目，也必須受到約束和監(jiān)督。［3］在現(xiàn)代國家，預(yù)算的地位無法被替代。對上市公司財政補貼進(jìn)行預(yù)算法上的完善有利于反映政府計劃做什么、正在做什么、已經(jīng)做了什么，保障公民對這方面的知情權(quán)。

（二）對上市公司的財政補貼進(jìn)行預(yù)算法規(guī)制符合我國預(yù)算法的立法目的和要求

哪類企業(yè)可以得到補貼、采取何種補貼形式、補貼的范圍包括哪些以及補貼的規(guī)模等情況一旦確定下來，就必須交給相關(guān)的監(jiān)察機關(guān)審查，待監(jiān)察機關(guān)審查合理、合規(guī)且合法后再交給執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行。在后期，相關(guān)的執(zhí)行機關(guān)必須按照法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行。我國還處于社會主義初級階段，我國的預(yù)算制度建立得還很不完善，所以在未來的“預(yù)算國家”建立的過程中必須要堅持現(xiàn)代預(yù)算法則。同時還要體現(xiàn)兩個標(biāo)志，即財政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督，確保預(yù)算公開透明以及先前預(yù)算的約束力。按照這個理論來對上市公司財政補貼進(jìn)行監(jiān)督管理，將對上市公司的財政補貼的所有資金納入預(yù)算的統(tǒng)一管理。［4］我國對于上市公司的財政補貼資金，包括兩部分，一部分是預(yù)算內(nèi)資金；另一部分是預(yù)算外資金（由行政收費和特殊基金構(gòu)成）。這些資金雖然以不同的形式在讓渡，但都屬于國家財政資金的組成部分，必須在有效的預(yù)算監(jiān)管之下使用。針對預(yù)算外資金管理收入，2010年國家財政部出臺一項政策，即將其全部納入預(yù)算管理。對上市公司的財政補貼也必須納入預(yù)算法的規(guī)制，在預(yù)算內(nèi)要體現(xiàn)上市公司財政補貼的具體情況。這一政策符合預(yù)算法的目的和要求。

四、對上市公司財政補貼的預(yù)算法規(guī)制建議

《預(yù)算法》第十九條規(guī)定，各項補貼支出作為預(yù)算支出的一項內(nèi)容。但《預(yù)算法》并沒有關(guān)于政府財政支出的具體限制。目前，很多學(xué)者對上市公司財政補貼制度的研究更多著眼于實體法和程序法。但實際上，對于上市公司財政補貼制度的完善應(yīng)該著眼于微觀，即預(yù)算法如何對其規(guī)制從而更好地發(fā)揮財政補貼的作用。

（一）國外模式

外國的財政補貼制度發(fā)展得相對成熟，但不同國家根據(jù)各國國情、針對上市公司的財政補貼制定的模式有所不同。對上市公司的財政補貼是一項重要支出，因此，有必要針對上市公司的財政補貼這一支出做出預(yù)算管理。德國政府的財政補貼制度有一套嚴(yán)格程序。首先，德國財政補貼的對象主要為科技和項目。德國政府希望通過對該方面的財政補貼制度激發(fā)德國的創(chuàng)新欲望，提高德國科技創(chuàng)新能力。當(dāng)然德國并非對所有的科技都予以財政補貼，主要是針對尖端科技和具有較高價值的項目，通過對這些行業(yè)的財政補貼以解決研究人員科研資金問題，從而保證德國技術(shù)處于世界領(lǐng)先地位。其次，對尖端科技和具有較高價值的項目甄別按照專門的程序進(jìn)行，德國政府會委托專門的研究機構(gòu)作為評審機構(gòu)。當(dāng)研究機構(gòu)評審結(jié)束后，將評審報告交給德國聯(lián)邦經(jīng)濟合作與發(fā)展部門。德國聯(lián)邦經(jīng)濟合作與發(fā)展部門與德國聯(lián)邦教育及研究部門會根據(jù)該報告以及相關(guān)部門調(diào)研等其他情況綜合做出決定，盡可能避免僅由德國經(jīng)濟部門做此決定帶來的無法保證財政補貼公開公正的問題。同時，委托機構(gòu)的成員都是領(lǐng)域內(nèi)的專家，但基于回避原則，委托機構(gòu)的成員不包括企業(yè)的專家。

（二）對我國上市公司財政補貼預(yù)算法規(guī)制的思考

1.將對上市公司的財政補貼統(tǒng)一納入預(yù)算

我國財政部每年都對上市公司的財政補貼支出進(jìn)行預(yù)算，但較為簡單籠統(tǒng)。對上市公司的財政補貼應(yīng)當(dāng)全部納入國家或者地方各級預(yù)算，并且應(yīng)當(dāng)詳細(xì)。目前，有關(guān)上市公司財政補貼的法律主要是《企業(yè)所得稅法》《企業(yè)會計準(zhǔn)則—財政補助》《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》等。國家對上市公司的財政補貼與社會公共利益及人民群眾利益切身相關(guān)，預(yù)算法應(yīng)對其資金使用進(jìn)行規(guī)范。對上市公司的財政補貼最終落入高管口袋的現(xiàn)象屢見不鮮。對此，上市公司支出應(yīng)當(dāng)詳盡明確，高級管理人員的年薪更是應(yīng)當(dāng)合理、公開、透明。對屬于中央管理的上市公司的財政補貼應(yīng)當(dāng)將其納入中央政府的預(yù)算范疇，對屬于私人的上市公司的財政補貼應(yīng)當(dāng)將其納入地方各級預(yù)算。

2.預(yù)算法規(guī)制

現(xiàn)有《預(yù)算法》第十九條規(guī)定，各項補貼支出作為預(yù)算支出的一項內(nèi)容。在預(yù)算法的未來發(fā)展完善中應(yīng)該對上市公司的財政補貼作出詳細(xì)的預(yù)算法規(guī)制。具體方面應(yīng)當(dāng)包括：預(yù)算法應(yīng)該將社會公共利益作為對上市公司進(jìn)行財政補貼的出發(fā)點；預(yù)算法中應(yīng)該具體列明對上市公司進(jìn)行財政補貼的事項、范圍、規(guī)模以及其他情況。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，國庫集中支付制度存在的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，預(yù)算法應(yīng)對該制度進(jìn)行深化改革。如將對上市公司的財政補貼項目資金納入國庫單一賬戶體系，在國家或者地方政府需要對上市公司支付資助金額時，通過直接支付和授權(quán)支付兩種方式將資金支付給受款人。［5］

3.構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管機制

在對上市公司財政補貼進(jìn)行預(yù)算監(jiān)管方面，我國可以借鑒美國的首席財政官制度，即在上市公司中設(shè)置首席財政官在各個階段監(jiān)管對上市公司的財政補貼。我國可以對首席財政官的任職資格、職權(quán)、任期、選拔和法律責(zé)任在《預(yù)算法》或?qū)淼摹敦斦ā分羞M(jìn)行規(guī)定，首席財政官必須具備專業(yè)知識，熟悉相關(guān)法律和制度。當(dāng)然，首席財政官不得享有經(jīng)營管理權(quán)，但公司的每筆收支必須經(jīng)過其審核，對監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

4.完善預(yù)算規(guī)制的程序

預(yù)算程序制度包括預(yù)算編制制度、預(yù)算審批制度、預(yù)算調(diào)整制度。其中，預(yù)算編制中包括時間、方法和原則；預(yù)算審批制度包括預(yù)算審批的標(biāo)準(zhǔn)和程序；預(yù)算調(diào)整制度主要包括調(diào)整的適用條件。對上市公司財政補貼進(jìn)行預(yù)算編制時，應(yīng)當(dāng)聽取中小企業(yè)、群眾和相關(guān)利益者的意見。對公司財政補貼制度的規(guī)制既要體現(xiàn)前瞻性，同時也要符合我國經(jīng)濟的發(fā)展水平。對上市公司財政補貼的用途的編制應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)部門的意見，獲得監(jiān)管機構(gòu)審批，取得相關(guān)機構(gòu)同意，并舉行聽證會。執(zhí)行中如發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違法行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究其責(zé)任。相關(guān)部門或?qū)＜覒?yīng)當(dāng)對上市公司的每筆財政補貼的必要性進(jìn)行分析，減少不必要的財政補貼，從而減少國家政府不必要的財政預(yù)算。更為重要的是，應(yīng)當(dāng)完善對上市公司高級管理人員的責(zé)任追究機制。最后，通過預(yù)算法的規(guī)制使財政補貼不再計入利潤，虧損公司不能依靠財政補貼實現(xiàn)“從虧損變盈利”，不能利用財政補貼保持上市資格，促進(jìn)上市公司經(jīng)營能力的提高以及經(jīng)營效率的提升，只有這樣才能使財政補貼對上市公司發(fā)揮積極作用。

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［3］劉利芳.地方政府對上市公司補貼的動機及經(jīng)濟后果影響［D］.安徽：安徽工業(yè)大學(xué)，2011.

［4］李禛臨.對預(yù)算法新變化的研究［J］.中外企業(yè)家，2016，（8）.

［5］陳曦.審計失敗的原因及其防范措施分析［J］.東方企業(yè)文化，2012，（11）.