論農(nóng)村普惠金融服務(wù)監(jiān)管措施的構(gòu)建

王呈琛

（長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130028）

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅需要國(guó)家相關(guān)政策的支持，也需要經(jīng)濟(jì)上的支援，金融服務(wù)就是其中之一。對(duì)于我國(guó)整體金融市場(chǎng)水平而言，農(nóng)村金融無(wú)疑是最薄弱的環(huán)節(jié)，這也成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在新時(shí)期趨向快速發(fā)展的重要因素之一。因此，改革金融制度，使之能夠較好地服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村廣大農(nóng)戶、中低收入者和小微鄉(xiāng)村企業(yè)，是金融業(yè)在新常態(tài)下的重要課題之一。

國(guó)家于2015年12月31日正式頒布了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，使以往被排斥于正規(guī)金融體系之外的農(nóng)戶、貧困人群及小微企業(yè)也能及時(shí)有效地獲取價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)，［1］也使長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村地區(qū)一直存在的“三農(nóng)”到款難、貸款成本高等問(wèn)題得到了一定解決。但目前農(nóng)村地區(qū)的普惠金融發(fā)展還存在很多問(wèn)題，如金融服務(wù)體系不完善，金融風(fēng)險(xiǎn)管控難度大等，都在一定程度上阻滯著農(nóng)村普惠金融的長(zhǎng)效發(fā)展。因而，構(gòu)建有效的金融服務(wù)監(jiān)管措施成為較為關(guān)鍵和迫切的問(wèn)題。

一、農(nóng)村普惠金融建設(shè)的目標(biāo)和要求

（一）農(nóng)村普惠金融的概念與內(nèi)涵

聯(lián)合國(guó)在2005年提出了普惠金融的概念，其內(nèi)涵是指以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，其中的農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入群體、小微企業(yè)等弱勢(shì)群體是其重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。農(nóng)村普惠金融顯然是指以普通農(nóng)戶、低收入農(nóng)民和鄉(xiāng)村小微企業(yè)為服務(wù)對(duì)象的金融活動(dòng)。普惠金融有三個(gè)重要特征：一是普及性，即人人都能享受到金融提供的服務(wù)，包括社會(huì)弱勢(shì)群體；二是包容性，即對(duì)于不太符合條件要求的客戶也盡可能提供金融服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)“普惠”的理念；三是便捷性，即讓有金融服務(wù)需要的客戶都能夠以簡(jiǎn)單快捷的方式得到該項(xiàng)服務(wù)。

（二）農(nóng)村普惠金融的目標(biāo)要求

2014年的中央一號(hào)文件提出了發(fā)展普惠金融的要求，2015年的中央一號(hào)文件提出了加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融建設(shè)的要求，這不僅表明了中央對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村金融發(fā)展的重視，也為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展提供了政策支持，對(duì)于完善我國(guó)整個(gè)的金融體系和金融市場(chǎng)意義重大。而對(duì)于農(nóng)村普惠金融設(shè)施建設(shè)，目標(biāo)也是十分明確：一是要將傳統(tǒng)金融服務(wù)之外的群體全部納入金融服務(wù)體系之內(nèi)，如農(nóng)民、低收入群體、小微企業(yè)等；二是為接受金融服務(wù)不方便的群體提供便利服務(wù)，如偏遠(yuǎn)地區(qū)人群、殘疾人、老年人等；三是提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量；四是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村金融市場(chǎng)有許多自身特性，這對(duì)發(fā)展農(nóng)村普惠金融也提出了較高的要求：一是農(nóng)村普惠金融必須扎根農(nóng)村基層，為農(nóng)民、貧困戶及小微企業(yè)提供金融服務(wù)；二是農(nóng)村金融必須構(gòu)建、完善服務(wù)機(jī)制，以提高服務(wù)質(zhì)量；三是必須制定配套措施，創(chuàng)新、改革金融實(shí)踐，加強(qiáng)金融監(jiān)管，控制金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康、持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)存在的問(wèn)題

農(nóng)村金融發(fā)展的迫切問(wèn)題是解決供應(yīng)的不足，以滿足不斷增長(zhǎng)的金融服務(wù)需求。因此，金融基礎(chǔ)設(shè)施欠佳、金融功能配置不全、金融業(yè)態(tài)發(fā)展失衡應(yīng)是當(dāng)前的主要問(wèn)題。而隨著普惠金融的快速發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)及其防控問(wèn)題也愈加突出，這都是需要著重關(guān)注的問(wèn)題。

（一）金融基礎(chǔ)設(shè)施欠佳

金融基礎(chǔ)設(shè)施是滿足金融服務(wù)提供者服務(wù)活動(dòng)的金融網(wǎng)點(diǎn)、中介組織和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)等。金融市場(chǎng)的基本運(yùn)行需要一定的硬件設(shè)施和軟件支持，對(duì)于農(nóng)村普惠金融服務(wù)活動(dòng)而言，金融基礎(chǔ)設(shè)施的欠缺和欠佳是一種普遍現(xiàn)象，這不僅會(huì)阻礙金融服務(wù)的實(shí)施、降低金融服務(wù)的質(zhì)量，還會(huì)增加金融服務(wù)的成本，進(jìn)而影響到農(nóng)村金融市場(chǎng)的較快發(fā)展。金融基礎(chǔ)設(shè)施最“基礎(chǔ)”的就是金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，由于農(nóng)村地廣人稀，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)遠(yuǎn)不如市鎮(zhèn)豐富，這對(duì)農(nóng)民朋友來(lái)說(shuō)是極不便利的。另外，由于專業(yè)網(wǎng)絡(luò)支持的不足，農(nóng)民朋友要想通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行操作，也遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)便捷。而中介組織的缺乏也會(huì)掣肘信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)評(píng)估等活動(dòng)，使金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力減弱，從而增大了農(nóng)民獲得貸款的難度和成本。［2］

（二）金融功能配置不全

金融服務(wù)功能配置主要體現(xiàn)為服務(wù)種類的多樣性和服務(wù)項(xiàng)目的豐富性。即便最基礎(chǔ)的金融服務(wù)也應(yīng)包括開(kāi)立賬戶、存款取款、轉(zhuǎn)賬匯款、小額貸款以及融資擔(dān)保等業(yè)務(wù)，［3］至于證券、保險(xiǎn)、信托、租賃期貨等業(yè)務(wù)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也是極為常見(jiàn)的金融活動(dòng)內(nèi)容。自然，在農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展落后、起步較遲的現(xiàn)實(shí)情況下，有些金融服務(wù)的市場(chǎng)需求還非常有限，甚至沒(méi)有市場(chǎng)需求；但有些項(xiàng)目則是農(nóng)村特別的需求，如存款取款、轉(zhuǎn)賬匯款、小額貸款、融資擔(dān)保、商業(yè)保險(xiǎn)等。而從農(nóng)村金融功能的總體配置來(lái)看，金融服務(wù)功能不全、關(guān)鍵金融功能缺少、市場(chǎng)化細(xì)分不夠等問(wèn)題還比較突出，如有些農(nóng)村商業(yè)銀行并沒(méi)有把絕大部分資金用于農(nóng)村發(fā)展，針對(duì)農(nóng)民的信貸需求供給不足；有些農(nóng)村經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不在農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)之列；用于農(nóng)村扶貧的金融資金提供較少；許多服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)象同質(zhì)化現(xiàn)象突出，缺乏針對(duì)性和特色化的市場(chǎng)定位。［4］

（三）服務(wù)方式缺乏創(chuàng)新

農(nóng)村普惠金融的突出特征還在于它的普遍性和惠利性。普遍性既要在人群覆蓋上廣泛化，也要在服務(wù)種類和形式上多樣化；而惠利性則是在不違背市場(chǎng)金融規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的前提下，盡可能為農(nóng)民提供惠利產(chǎn)品，以更好地服務(wù)三農(nóng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著普惠金融在農(nóng)村的重點(diǎn)發(fā)展，金融產(chǎn)品種類和服務(wù)形式較之過(guò)去的確進(jìn)步很大，但產(chǎn)品豐富度依然不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的需要。比如從產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，為種植、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)加工業(yè)等傳統(tǒng)項(xiàng)目提供的貸款服務(wù)較多，而對(duì)農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)、住房建設(shè)裝修、子女教育投資、文化娛樂(lè)消費(fèi)等新型項(xiàng)目提供的服務(wù)則相對(duì)不足；從貸款方式來(lái)看，大多數(shù)貸款依然需要抵押，信貸數(shù)量則要少得多，在一定程度上反映了對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體的金融歧視；從貸款期限來(lái)看，農(nóng)民獲得短期貸款相對(duì)容易，長(zhǎng)期貸款則比較困難，這必然影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的快速提高。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防控能力較弱

金融風(fēng)險(xiǎn)是金融市場(chǎng)難以避免的現(xiàn)象，如何有效規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)也就成為農(nóng)村發(fā)展普惠金融的關(guān)鍵問(wèn)題之一。近幾年，農(nóng)村普惠金融發(fā)展較快，也正因?yàn)槿绱?，金融風(fēng)險(xiǎn)潛在的威脅也就比較大，如信貸償還不及時(shí)、貸款壞賬、惡意洗錢等。究其原因，還在于農(nóng)村地區(qū)的金融監(jiān)管體系并沒(méi)有像金融市場(chǎng)那樣較快發(fā)展，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性增加，給農(nóng)村普惠金融發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)影響。風(fēng)險(xiǎn)防控能力脆弱的原因主要來(lái)自：一是農(nóng)村貧困人口及小微企業(yè)可供抵押的資產(chǎn)有限，按金融規(guī)定要求的證明材料相對(duì)不足，因而提高了金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率；二是有關(guān)政策法規(guī)跟進(jìn)不夠，金融監(jiān)管難以嚴(yán)格和規(guī)范，也造成了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率的提高；三是農(nóng)村地區(qū)客戶群體風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄，對(duì)金融規(guī)律及金融平臺(tái)——尤其是網(wǎng)絡(luò)金融平臺(tái)——了解不足，也很容易被違法洗錢犯罪分子所坑害。

三、農(nóng)村普惠金融服務(wù)監(jiān)管措施的構(gòu)建

（一）完善農(nóng)村普惠金融服務(wù)，提高惠農(nóng)金融服務(wù)質(zhì)量

1.加大配套政策支持力度。農(nóng)村普惠金融的配套政策應(yīng)在國(guó)家普惠金融發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)政策法規(guī)的框架下，由各級(jí)各地政府出臺(tái)應(yīng)對(duì)，以主導(dǎo)這項(xiàng)工作的順利、有效開(kāi)展和推進(jìn)。政府主導(dǎo)除了出人出力以外，更重要的是出臺(tái)政策，而最好的政策就是配套，最配套的政策才會(huì)帶來(lái)高水平的服務(wù)。配套政策需要根據(jù)各區(qū)域和農(nóng)村的具體狀況來(lái)制定，避免農(nóng)村普惠金融的形式化和同質(zhì)化。應(yīng)適當(dāng)提高金融建設(shè)與服務(wù)的針對(duì)性、適應(yīng)性和靈活性，充分考慮農(nóng)民用戶和小微企業(yè)金融服務(wù)需求中的“小”“短”“散”“險(xiǎn)”的特征，并預(yù)見(jiàn)到未來(lái)農(nóng)民用戶在資金配置和理財(cái)方面的需求增長(zhǎng)，以期提高金融供給服務(wù)的質(zhì)量和效益。［5］

2.加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村普惠金融體系的建設(shè)應(yīng)建立在良好的基礎(chǔ)設(shè)施之上。基礎(chǔ)設(shè)施包括硬件設(shè)施和配套軟件設(shè)施，包括金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、金融供給主體和普惠金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系等。首先，農(nóng)村金融服務(wù)的物理網(wǎng)點(diǎn)欠缺是造成金融服務(wù)低下的根本原因，要發(fā)展好農(nóng)村普惠金融，增建農(nóng)村金融服務(wù)物理網(wǎng)點(diǎn)是基本的一條，同時(shí)還要鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村設(shè)立綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)，以解決農(nóng)村金融服務(wù)的短缺問(wèn)題。其次，要拓展金融供給主體來(lái)源，豐富金融服務(wù)內(nèi)容。除了充分運(yùn)用國(guó)家投資、扶貧?？畹忍峁┓怯越鹑诜?wù)外，還要鼓勵(lì)其他金融機(jī)構(gòu)參與普惠金融，以充實(shí)普惠金融的資金存量和服務(wù)內(nèi)容；再次，要建立農(nóng)村普惠金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，為推進(jìn)中國(guó)普惠金融的發(fā)展提供有力支撐。

3.健全金融服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)村普惠金融體系的長(zhǎng)效發(fā)展還在于努力提高服務(wù)的質(zhì)量水平。服務(wù)水平源自服務(wù)質(zhì)量，而服務(wù)質(zhì)量則直接影響金融服務(wù)普及化、惠利化、豐富化和創(chuàng)新化。首先，為了在整體上推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展，普及金融知識(shí)是非常急迫的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)村金融現(xiàn)存的問(wèn)題除了配套設(shè)施缺乏，農(nóng)民群體對(duì)之了解甚少也是障礙之一。因此，應(yīng)把金融知識(shí)普及作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作來(lái)抓。其次，要擴(kuò)大金融服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍，豐富金融服務(wù)內(nèi)容，提供更多包括保險(xiǎn)、理財(cái)、租賃、證券、信托在內(nèi)的傳統(tǒng)和新型業(yè)務(wù)，使廣大農(nóng)民朋友和小微企業(yè)的各種需求都盡可能得到滿足。再次，要不斷創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，如住房、就學(xué)、就醫(yī)、生活服務(wù)等方面的新產(chǎn)品研發(fā)，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)適合農(nóng)村消費(fèi)特點(diǎn)及消費(fèi)趨向的金融服務(wù)內(nèi)容和方式，并最大化保障農(nóng)民弱小群體的消費(fèi)權(quán)益。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融監(jiān)管，促進(jìn)惠農(nóng)金融長(zhǎng)效發(fā)展

1.完善相關(guān)法律法規(guī)。金融自身的活動(dòng)特性和市場(chǎng)要求決定了農(nóng)村普惠金融必須跟上相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范和保障。建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，一方面是為了確立普惠金融在農(nóng)村的合法性地位，以放寬準(zhǔn)入條件，加快普惠金融在農(nóng)村的快速化、普及化發(fā)展；另一方面也是為了盡快跟上農(nóng)村普惠金融發(fā)展的步伐和要求不斷提高的節(jié)奏，以保障普惠金融在農(nóng)村的健康、持續(xù)發(fā)展。發(fā)展得快是件好事，但如果保障性不強(qiáng)，就會(huì)演化成壞事，所以發(fā)展得好才是應(yīng)有的目標(biāo)。為此，應(yīng)該通過(guò)法律法規(guī)明確責(zé)、權(quán)、利，既要彌補(bǔ)民間金融法律規(guī)制的空白地帶，又要加強(qiáng)農(nóng)村金融法律規(guī)制的薄弱環(huán)節(jié)，使農(nóng)村普惠金融真正服務(wù)于廣大農(nóng)民、小微企業(yè)、貧困群體，實(shí)現(xiàn)普惠金融的內(nèi)涵目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.提高市場(chǎng)監(jiān)管能力。在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制規(guī)范下，加強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)監(jiān)管、提高農(nóng)村金融市場(chǎng)管控能力，是保證普惠金融在農(nóng)村健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。首先，要建立對(duì)應(yīng)的金融監(jiān)管部門。由于金融監(jiān)管部門多集中于市區(qū)，農(nóng)村金融市場(chǎng)的管理空白就會(huì)比較多也非常大。如此，就必須在農(nóng)村設(shè)立相應(yīng)的兼容監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)，可以接納并受理各種金融問(wèn)題；同時(shí)要廣泛掌握各金融服務(wù)企業(yè)的營(yíng)業(yè)資質(zhì)、資金狀況、市場(chǎng)管理、金融活動(dòng)及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施等。其次，要幫助金融機(jī)構(gòu)做好客戶身份識(shí)別及相關(guān)交易信息的保存工作，以便作為查詢依據(jù)和事故處理證據(jù)，為控制金融風(fēng)險(xiǎn)做好預(yù)設(shè)；再次，要對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)做出充分評(píng)估，總結(jié)分析資金交易的特征與動(dòng)態(tài)，及時(shí)提醒金融企業(yè)采取應(yīng)對(duì)措施，做到從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)，保持金融活動(dòng)的健康持續(xù)發(fā)展。

3.建立健全信用體系。信用是金融活動(dòng)得以良好開(kāi)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村普惠金融的發(fā)展尤其需要健全信用體系。信用意識(shí)淡薄是農(nóng)村普惠金融潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的催化劑，相比于城市金融活動(dòng)，這一問(wèn)題還是相當(dāng)突出的。首先，要逐漸建立并日趨完善信用檔案，為順利開(kāi)展金融業(yè)務(wù)提供第一手資料；其次，要健全信用信息共享機(jī)制，盡快推動(dòng)信用信息平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)，提升信用信息在金融活動(dòng)中的決策功能，發(fā)揮信用對(duì)中小企業(yè)和農(nóng)戶的融資、融信、融商、融智的促進(jìn)作用，使廣大農(nóng)民逐漸重視信用信息對(duì)個(gè)人及金融的重要性，提高用戶素質(zhì)和金融服務(wù)水平；再次，完善信用評(píng)價(jià)機(jī)制，加快信用融資培育，將信用和金融扶貧、擔(dān)?；稹⑥r(nóng)村兩權(quán)及互聯(lián)網(wǎng)金融等緊密結(jié)合，通過(guò)信用化金融新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)利用提高農(nóng)戶信用率和信用金融效益，推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的良性成長(zhǎng)和發(fā)展。

4.構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村普惠金融雖然致力于滿足弱勢(shì)群體金融服務(wù)的需求目標(biāo)，著重于農(nóng)村金融體系和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義新農(nóng)村培養(yǎng)新的增長(zhǎng)動(dòng)力，但金融服務(wù)依然是一種市場(chǎng)行為，依然需要遵循市場(chǎng)規(guī)律，也需要通過(guò)一定的利潤(rùn)來(lái)維持和推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。因此，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是重中之重，而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)則是有效方式。正如上文所述，農(nóng)村金融由于種種原因，金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率還是比較高的。這樣，金融機(jī)構(gòu)除了成本核算、控制風(fēng)險(xiǎn)之外，如何有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也是極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。為此，金融機(jī)構(gòu)可在擔(dān)保、保險(xiǎn)增信、地方風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行新的探討和嘗試，以確保金融企業(yè)商業(yè)活動(dòng)動(dòng)力的可持續(xù)性，并在逐步完善各要素配置的基礎(chǔ)上，驅(qū)動(dòng)農(nóng)村普惠金融市場(chǎng)一步步走向良性發(fā)展之路。

［1］李建軍.建設(shè)農(nóng)村普惠金融體系的思路與對(duì)策［J］.當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)，2016，（9）.

［2］林永福.農(nóng)村普惠金融發(fā)展制約因素及對(duì)策［N］.金融時(shí)報(bào)，2015-05-18.

［3］農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展存在的問(wèn)題和建議［N］.金融時(shí)報(bào)，2015-12-14.

［4］白振華.當(dāng)前普惠金融發(fā)展存在的問(wèn)題與建議［J］.時(shí)代金融，2015，（21）.

［5］建設(shè)普惠金融體系服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展［N］.金融時(shí)報(bào)，2016-11-28.