國家親權視角下的兒童福利制度建設

■童小軍

(中國社會科學院大學 社會工作學院，北京 100089)

一、什么是國家親權

1.國家親權的概念界定

“國家親權”是指在未成年人①本文中的“兒童”與“未成年人”均指未滿18周歲的人，相互通用。父母或者法定監(jiān)護人沒有或不能適當履行對其監(jiān)管和保護的職責時，國家支持、監(jiān)督甚至代替父母或者法定監(jiān)護人對未成年人進行監(jiān)管和保護的權力。它是國家公權力對父母或者法定監(jiān)護人的自然親權干預，在其不履行或者不能履行責任時扮演兒童監(jiān)護人[1]。很顯然，國家親權是相對父母親權而言的，因此，也被稱為“國家父母權”；其具體內(nèi)涵為：國家為監(jiān)護能力不足以及監(jiān)護行為不當?shù)母改富蛘叻ǘūO(jiān)護人提供支持和矯正，為失去了父母或者法定監(jiān)護人監(jiān)護的兒童提供直接的照料和引導等工作。

2.國家親權的實踐原則

國家親權落實到兒童福利的實際工作中需要遵循兩個原則。

第一個原則是父母親權優(yōu)先，國家親權積極兜底。這一原則首先決定了家庭、社會和國家在兒童養(yǎng)育和監(jiān)管工作中的履職順序：家庭第一，國家最后，中間有包含公益慈善和志愿服務組織的社會部門。也就是說，雖然家庭、社會和國家都應該為了兒童的身心健康發(fā)展和良性社會行為的養(yǎng)成承擔責任，但是它們履責的角色不盡相同。這一原則還決定了國家兜底的積極方式：在父母親權實踐較好的時候，國家應該不介入；在父母親權實踐對未成年子女形成威脅甚至造成傷害時，國家必須介入，并且以改善和提升家庭監(jiān)護能力為優(yōu)先。

第二個原則是監(jiān)測監(jiān)護狀況，評估監(jiān)護能力。這一原則要求國家對兒童的親權責任不能以父母或者法定監(jiān)護人是否存在為前提，而是以父母或者法定監(jiān)護人對被監(jiān)護兒童的監(jiān)護能力和實際監(jiān)護效果為參考。也就是說，落實國家親權職責，國家既要了解每一個兒童的成長狀況，即監(jiān)護效果；還要了解他們的父母是否能夠妥當?shù)卣樟虾凸芙趟麄儭?/p>

二、什么是社會制度

兒童福利制度是社會制度在兒童福利領域的具體表現(xiàn)，其構(gòu)成以及發(fā)展均遵循社會制度的規(guī)律。因此，要弄清楚兒童福利制度的構(gòu)成要素，需要從社會制度入手。

1.社會制度的概念

社會制度也被稱為社會設置，是指制約和影響人們社會行動選擇的規(guī)范系統(tǒng)，是提供社會互動的相互影響框架和構(gòu)成社會秩序的復雜規(guī)則體系。它是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或者效用最大化利益的個人行為[2]。

社會制度可以分為三個層級類型：基本社會制度，如奴隸制度和社會主義制度；政治、經(jīng)濟和文化等領域中具有穩(wěn)定、正式、成文等特征的具體制度；以及生活領域中不成文的、非正式的制度，如風俗習慣、約定俗成一類的制度。

2.社會制度的構(gòu)成要素

盡管社會制度是一個復雜的系統(tǒng)，在很多情況下都比較抽象、難以觸及，但它具有四個基本構(gòu)成要素：價值觀與價值判斷、行為規(guī)則與獎懲體系、組織設置、資源設備[3]。

其一，價值觀與價值判斷。價值觀是指人們對事物的是與非、正確與錯誤、善與惡、應該與不應該等的一種感受、認識和主觀判斷；任何一種制度都是對特定人群的行為及其相互關系的調(diào)整和規(guī)定。也就是說，社會制度是社會價值觀和價值判斷的結(jié)果。當一種價值越來越廣泛地被人們所接受，并且被認為非常重要、非常急需時，這種價值和價值判斷就會很快地轉(zhuǎn)化為制度或者法律。

其二，行為規(guī)則與獎懲體系。規(guī)則是一系列明確規(guī)定的行為準則，是引導和指導社會成員進行行為選擇的原則。行為規(guī)則即告訴社會成員哪些行為是可以做、應該做的，哪些行為是不可以、不應該選擇的。當人們的行為符合這些規(guī)則時，就會得到社會的認可或者獎賞；反之，就會受到相應的懲罰。當規(guī)則與社會的價值觀和價值判斷相符合時，符合行為規(guī)則的人就會比較多，也會有較多的人在社會互動中獲得福利，促進社會的平穩(wěn)進步。這是制度價值內(nèi)化的表現(xiàn)；與之相反的則是通過外部干預，促使人們按照規(guī)則行動。

其三，組織設置。組織設置是按照一定的關系設定，將個體社會成員有機地組合起來，使成員之間建立分工協(xié)作和形成有序的社會關系。組織設置是社會制度的實體部分，是價值和規(guī)則的載體。組織設置包括組織領導、職能機構(gòu)和組織成員。價值與規(guī)則的功能是通過組織活動來實現(xiàn)的。社會制度的價值與規(guī)則通常由組織的準則、規(guī)章和紀律來實施，有的通過非組織化的慣例或不成文的習俗來實施。從社會秩序的維持、社會地位、角色以及利益關系的協(xié)調(diào)層面看，組織化的活動是實現(xiàn)制度功能的基本途徑。

其四，資源設備。 資源設備是社會制度運行的物質(zhì)基礎。資源設備一般分為兩大類；一類是象征性的物質(zhì)設備，標志和象征著組織和社會制度的性質(zhì)、地位和功能，是組織與制度的物化表現(xiàn)，如法院的徽章；另一類屬于運行性物資設備，如讓教育制度得以運行的教育局、學校、實驗室等。

3.社會制度的變遷

在上述社會制度的四個基本要素中，價值觀和價值判斷是制度的核心；價值標準一旦確定，一定的組織設置和資源設備就會保證規(guī)范的實施，所以，規(guī)范體系和組織、資源設備是制度的實現(xiàn)方式。一旦上述四個要素之間相互匹配，一個制度就形成了，并且通常具有相對穩(wěn)定的延續(xù)性。這種穩(wěn)定的延續(xù)性是制度發(fā)揮功效的主要保障。但是，若四個基本要素之間出現(xiàn)了不匹配的情形，制度就會變得不穩(wěn)定，其功效就會受到影響；要使其重新回到穩(wěn)定狀態(tài)，就需要進行制度創(chuàng)新，并帶來制度的變遷。換句話說，不論是價值觀和價值判斷，還是行為規(guī)則和獎懲體系，或是組織設置、資源設備，其中任何一個要素都有可能引發(fā)制度的變遷；不論哪一個出現(xiàn)了與舊有制度不同的內(nèi)涵時，都要求其他三個要素變得與之相匹配，并使制度回歸穩(wěn)定狀態(tài)。這個新的穩(wěn)定狀態(tài)實際上就是新制度形成的狀態(tài)。任何制度的變遷，都是從舊的四要素構(gòu)成的舊制度框架向新的四要素構(gòu)成的新制度框架轉(zhuǎn)變的過程，制度建設和創(chuàng)新貫穿其轉(zhuǎn)變的整個過程。

三、什么是兒童福利制度

1.兒童福利制度的概念

現(xiàn)有的文獻顯示，學界在討論兒童福利制度時，常常只界定兒童福利。 我國對兒童福利的研究和探討興起于上個世紀九十年代末。在初期，學界對兒童福利的界定通常分為廣義和狹義兩種。廣義的界定采用了聯(lián)合國兒童權利視角，認為凡是促進兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力均為兒童福利，包含滿足全體兒童及家庭的普遍需要所提供的各種制度、措施和服務；狹義的界定則以我國現(xiàn)實狀況為出發(fā)點，專指補充和替代父母為處于困境中的孤兒、棄兒、盲童、聾啞、肢殘、弱智等孤殘兒童提供救助和幫助的各種制度、措施和服務[4]。

本世紀初，有關兒童福利的探討開始從狹義界定下的“補缺型”或者“殘補型”轉(zhuǎn)向“適度普惠型”，具體內(nèi)容包括這種轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性以及“適度普惠型”兒童福利的服務對象、服務內(nèi)容、服務目標等方面[5]。近期，伴隨著越來越多的人關注兒童保護問題，國家啟動了兒童保護制度建設，學界有關兒童福利問題的探討也擴展到了有關兒童保護問題的探討。盡管兒童保護問題是兒童福利問題的重要組成部分，但是，由于兒童保護是一個全新的問題，解決和應對兒童保護問題所需要的方法以及所需要的資源，與傳統(tǒng)的兒童福利問題有較大差別，學界往往將兒童保護和兒童福利當作兩個概念進行界定：兒童福利是指滿足全體兒童及家庭的普遍需要所提供的各種制度、措施和服務;兒童保護則是指國家依法救助保護受到或可能受到虐待、忽視等傷害的兒童的各種制度、措施和服務[6]。

綜合上述有關兒童福利概念發(fā)展的歷史，同時參考社會制度的概念，筆者認為，兒童福利應為一個整體概念，既包含針對處于困境中的傳統(tǒng)意義的“補缺型”兒童福利，也包含覆蓋所有兒童的普惠型兒童保護；其內(nèi)涵不僅有經(jīng)濟救助和物質(zhì)幫扶，還有身心健康服務；救助、幫扶和服務不僅面向兒童，還面向兒童所在的家庭。因此，兒童福利制度是指國家以兒童權利理念為指導，以滿足兒童安全、健康成長的基本需求為目標，為權利受到了侵害的兒童和基本需求無法得到滿足的兒童提供生活照料和成長服務的國家制度性安排，是相關兒童法規(guī)政策制定、行政事務管理、服務遞送組織設置、人員隊伍建設與資金預算等各種促進兒童權益維護和身心發(fā)展的措施的總和。

2.兒童福利制度的四要素

作為社會制度在某一具體領域的表現(xiàn)，兒童福利制度也應該具備社會制度所具有的四個基本要素：價值要素、規(guī)則要素、組織要素和設備要素。其具體含義可以這樣理解：

其一，價值要素。價值要素即兒童福利制度的價值理念，是建設兒童福利制度的指導思想，回答為什么應該有這個制度，或者說這個制度應該服務哪些兒童、服務什么、為什么要有這些服務等問題。

其二，規(guī)則要素。規(guī)則要素即兒童福利制度的正式文本，是兒童福利制度的具體內(nèi)容，包括法律、規(guī)章、政策、正式通知及其他相關正式工作文件等。這些文本內(nèi)容應該以兒童福利的價值理念為基礎，并準確地轉(zhuǎn)化為兒童福利的規(guī)則，對參與到兒童福利工作中的所有人和機構(gòu)的行為起到約束和指導作用。兒童福利制度的文本不僅包含兒童福利本身的內(nèi)容，還包括有關執(zhí)行這些文本所需的組織架構(gòu)以及資源設備的說明。

其三，組織要素。組織要素即落實文本或者按照文本提供兒童福利服務的實體機構(gòu)體系，既包含提供服務管理的機構(gòu)，也包含提供直接服務的機構(gòu)。這些實體機構(gòu)包含了不同系列和不同層級的崗位設置以及這些崗位之間的工作關系界定，從而能夠讓具備不同服務技能的從業(yè)者進入到兒童福利服務領域，并且彼此分工明確，形成相互合作的關系，共同維護兒童利益。

其四，設備要素。設備要素即保障兒童福利工作能夠順利進行的物質(zhì)配備和授權。 物質(zhì)配備是為開展兒童福利服務配備必要的辦公場地、設施和資金，以保障提供兒童福利服務的組織機構(gòu)能夠良性運轉(zhuǎn)，讓服務能夠順利遞送； 授權則指為不同層級和不同類型兒童福利服務的機構(gòu)和人員賦權，讓這些機構(gòu)和人員具有提供兒童福利服務的特殊權力。

一個完整的兒童福利制度，必須具備上述四個要素；一個有效的兒童福利制度，四個要素必須相互匹配：不僅要有正確的兒童福利制度理念，規(guī)則文本內(nèi)容也需與這個理念相吻合，組織架構(gòu)設置能夠促使法律、規(guī)章政策等文本內(nèi)容的實施和落實，資源設備則能夠支撐組織架構(gòu)的順利運轉(zhuǎn)。

3.兒童福利制度的變遷

兒童福利制度實際上是一個將兒童福利理念轉(zhuǎn)化為兒童福利服務行為過程中的一系列規(guī)范的總合。因此，以服務為核心，筆者將上述兒童福利制度的四要素劃分為服務政策要素和服務遞送要素(見下頁圖1)。兒童福利制度變遷，既包含兒童福利政策體系的變遷也包含兒童福利服務遞送體系的變遷。由政策體系變遷帶來的整體制度的變遷是“自上而下”的變遷模式；這種變遷模式的核心動力是價值理念，因此也可以被稱為價值內(nèi)化模式。由服務遞送體系變遷帶來的整體制度變遷則是“自下而上”的變遷模式；這種變遷模式的核心動力是回應或者解決兒童面臨的現(xiàn)實問題，因此也可以被稱為外部干預模式。兒童福利制度的變遷過程往往既包含“自上而下”的模式，也包含“自下而上”的模式。

圖1 國家兒童福利制度組成要素及其變遷模式

四、如何建構(gòu)國家親權視角下的兒童福利制度

1.國家親權視角的含義和作用

其一，兒童福利制度的價值理念。所謂國家親權視角是指將國家親權作為兒童福利制度的價值理念，即指導思想；按照國家親權的實踐原則分析兒童福利問題、制定兒童福利政策和建構(gòu)兒童福利服務體系。這就意味著兒童福利的法規(guī)政策都需要體現(xiàn)國家親權的精神，兒童福利服務的組織架構(gòu)體系和資源設備的配置需要保障國家親權職責得以落實。

其二，兒童福利制度的兜底功能?，F(xiàn)代兒童福利制度的理念是兒童權利；它將兒童作為權利主體的同時，也確立了國家親權在保障兒童權利過程中對父母自然親權的補充作用。 盡管這種補充作用經(jīng)歷了從只補充家庭監(jiān)護缺失擴展到介入家庭保護的過程，其對兒童福利制度“兜底家庭”的功能定位一直沒有改變。

其三，兒童福利制度建設的框架。對照兒童福利制度四個基本要素的理論框架，如果將國家親權作為制度的價值理念，其它包括政策文本、組織架構(gòu)和資源設備在內(nèi)的三個要素，都需要與之匹配；明確與之匹配的三個要素的具體內(nèi)容就是國家親權視角下的兒童福利制度建設內(nèi)容。

2.國家親權視角下兒童福利制度建設

按照社會制度理論，兒童福利制度建設主要包括：(1)理念合理性的闡述；(2)理念指導下的服務對象的界定；(3)理念指導下服務環(huán)節(jié)和內(nèi)容的界定；(4)為服務對象開展服務所需要的組織架構(gòu)的建設；(5)保障服務組織架構(gòu)遞送所需要的授權和資源匹配等方面的內(nèi)容。

第一，國家親權視角下兒童福利服務的對象。這是關于國家兒童福利制度“服務誰”的問題。 國家親權對父母親權的補充作用定位決定了國家兒童福利服務的對象是可能和已經(jīng)受到父母虐待和忽視傷害的兒童。 要準確辨識出國家兒童福利服務的對象，就需要國家在相關的法規(guī)政策中，對“可能受到傷害兒童”和“已經(jīng)受到傷害兒童”進行界定，而最有效途徑就是對“兒童虐待”和“兒童忽視”進行清晰界定。

不同國家和地區(qū)因為社會政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境的不同，對兒童傷害行為的界定會存在異議。例如，家長和教師體罰兒童的行為。目前全世界共有37個國家通過立法嚴禁任何對兒童的體罰行為，并將體罰行為納入兒童虐待的范疇。一旦發(fā)現(xiàn)，實施體罰的人將以違法論處，受到體罰的兒童則成為兒童保護的服務對象[7]。然而，世界上有更多的國家，對于將體罰兒童規(guī)定成傷害兒童的做法存在爭議, 中國即在其中。受到傳統(tǒng)“不打不成材”和“棍棒下面出孝子”育兒觀念的影響，許多人對體罰兒童持“可以輕罰，不可重打”的態(tài)度。但是要在“輕”和“重”之間找出一個明確的界線，顯然存在很大的困難。

第二，國家親權視角下兒童福利服務的環(huán)節(jié)和內(nèi)容。明確了服務對象之后，兒童福利制度需要理清服務的內(nèi)容，即回答“什么時候服務，服務什么”的問題?；卮疬@兩個問題需要以國家親權的實踐原則為依據(jù)。國家親權實踐需要遵循兩個原則：(1)父母親權優(yōu)先，國家親權托底；(2)監(jiān)測父母監(jiān)護狀況，評估父母監(jiān)護能力。前者決定了國家親權與父母親權的順序關系；后者則決定了國家親權的操作程序和內(nèi)容。

作為父母親權的補充，國家親權需要了解什么時候需要補充什么。要做到這一點，兒童福利服務首先需要對兒童及其家庭進行監(jiān)測，了解父母是否為其子女提供了應有的監(jiān)護；其次對兒童的父母進行監(jiān)護能力評估，了解父母是否為其子女提供了符合他們安全、健康成長所需要的監(jiān)護。因此，從服務環(huán)節(jié)來說，兒童福利服務應該包括兒童傷害風險的監(jiān)測與干預、(疑似)兒童傷害的發(fā)現(xiàn)報告、受害兒童的評估和受害兒童的康復與回歸(見下表)。

國家親權視角下的兒童福利服務環(huán)節(jié)和內(nèi)容列表

需要指出的是，國家親權視角下的兒童福利服務，并不是以有沒有父母為參考依據(jù)的，而是以是不是提供了適當?shù)谋O(jiān)護照料為依據(jù)。

第三，國家親權視角下國家兒童福利服務的組織架構(gòu)。國家親權視角下的國家兒童福利服務組織架構(gòu)建設，實際上是回答“在哪里，依托什么平臺”為服務對象提供服務的問題。一般來說，兒童福利服務的組織架構(gòu)包含服務行政管理組織架構(gòu)和服務遞送組織架構(gòu)兩大部分(見下頁圖2)。國家親權視角下的兒童福利服務的行政管理體系，可擴展延伸到村居人員的民政辦公系統(tǒng)，對國家親權監(jiān)護存在的問題開展研究，促進兒童監(jiān)護政策的改善，包括制定、頒布、落實和跟蹤評估、國家監(jiān)護相關的數(shù)據(jù)的管理等等宏觀方面。 國家親權視角下的兒童福利服務的遞送體系，則由設置在不同服務場域和不同層級，承擔不同服務功能的服務機構(gòu)組成，主要負責為兒童及其家庭開展服務并為服務機構(gòu)提供專業(yè)指導和管理。

圖2 國家監(jiān)護服務遞送行政與業(yè)務體系的構(gòu)成

為兒童提供福利服務的平臺包括村居層級的兒童之家、縣級以上的未成年人保護中心、縣級以上兒童福利機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的兒童福利指導中心。兒童之家的定位是為社區(qū)提供國家親權服務中的預防服務，即對有傷害風險的、傷害已經(jīng)發(fā)生但仍可以阻止或消除的以及傷害后回歸社區(qū)的兒童及其家庭提供服務；同時，兒童之家還負責協(xié)調(diào)其他社會組織有序參與到社區(qū)一般兒童和家庭的預防服務中。兒童之家是國家親權監(jiān)護的最前沿陣地；既是預防兒童傷害的第一道防線，也是回應兒童傷害的首要關口，對國家監(jiān)護制度功能的發(fā)揮至關重要。未成年人保護中心是國家監(jiān)護的監(jiān)護處置機構(gòu)，主要是回應已經(jīng)發(fā)生的傷害案件，負責接收報告、評估辨識報告案件、受害兒童的受害調(diào)查、受害兒童的監(jiān)護處置以及受害兒童回歸社區(qū)或者轉(zhuǎn)入兒童福利機構(gòu)等服務。未成年人保護中心是鏈接父母親權下的家庭監(jiān)護和國家親權下的國家監(jiān)護的核心，其功能定位的精準以及工作人員對兒童傷害的評估技能，對國家監(jiān)護照料系統(tǒng)覆蓋兒童的數(shù)量控制，十分關鍵。兒童福利機構(gòu)則成為國家監(jiān)護的監(jiān)護履職機構(gòu)，一般也設在縣市級以上的地區(qū)，負責提供家庭監(jiān)護臨時或者永久缺失兒童的照料，包括日常生活照料和傷害康復照料。由于兒童受傷害的預防、應對和回歸服務是國家監(jiān)護服務中互補但又相互連接、不可分割的三個板塊，都需要有專業(yè)人員參與，并提供專業(yè)服務，因此，它們共同組成了一個業(yè)務體系，需要有專業(yè)管理、指導(見圖3)。

圖3 國家監(jiān)護服務機構(gòu)及其主要服務內(nèi)容

第四，國家親權視角下兒童福利服務組織體系的授權。國家親權權視角下兒童福利服務組織架構(gòu)的授權，實際上解決的是“誰可以代表國家提供服務，履行國家親權職責”的問題。

通常情況下，任何服務都需要獲得授權；常見的授權方式有兩種：一種是非正式的，即民間的認可或者行業(yè)協(xié)會的授權；二是正式的，即官方授權。由于國家兒童福利制度是一項正式的制度，因而需要采用正式的授權方式，即由國家授權。上一部分中以國家親權的服務環(huán)節(jié)和內(nèi)容為依據(jù)設置的不同層級和不同類型的國家兒童福利服務平臺中，未成年人保護中心、兒童福利機構(gòu)和兒童福利指導中心為原有制度框架中已經(jīng)存在的國辦機構(gòu)并擁有國家授權的合法身份；兒童之家以及依托兒童之家開展工作的專業(yè)社會工作服務機構(gòu)，大多數(shù)也通過政府購買服務的形式，獲得了限時正式授權。

第五，國家親權視角下兒童福利服務的資源設備。國家親權視角下兒童福利服務的資源設備，實際上是有關服務組織架構(gòu)體系中各機構(gòu)的職能定位和人、財、物等資源的配備問題。它既關系到國家親權的兒童福利服務是否能夠順利地傳遞給有需要的兒童，也關系到國家兒童福利服務的品質(zhì)。

在明確了服務對象、理清了服務程序和內(nèi)容并且獲得了服務授權之后，兒童福利服務是否能夠順利開展，就取決于組織機構(gòu)中的崗位設置是否合理、工作機制是否銜接順暢、從業(yè)人員是否具備崗位職責要求的資質(zhì)以及是否擁有充足的開展服務的經(jīng)費。我國目前的現(xiàn)狀是，提供兒童福利服務的組織架構(gòu)都已存在，并且獲得了授權；但是這些機構(gòu)的職責定位、崗位設置、分工協(xié)作機制等等并沒有按照國家親權的服務要求進行設置。另外，這些機構(gòu)的資源設備，如人員和資金的配備仍然延續(xù)了原有的兒童福利服務體系的模式，不能滿足國家親權視角下聚焦家庭監(jiān)護和應對兒童傷害服務的專業(yè)性的要求。

五、建構(gòu)國家親權視角的兒童福利制度具有怎樣的意義

1.回應了我國兒童福利領域正在經(jīng)歷的快速變化

從1949年至2010年，歷經(jīng)半個多世紀，我國的兒童福利政策主要是關于孤兒和棄嬰的政策，僅覆蓋失依兒童群體，即生活在公辦兒童福利機構(gòu)中約10萬名永久失去家庭依靠的孤兒或棄嬰以及2006年以來每年由公辦兒童救助機構(gòu)救助的、10-15萬人次的臨時失去家庭依靠的流浪兒童。

但是，從2010年開始，為了回應兒童健康成長和實現(xiàn)最大潛能的需求，政府出臺了一系列兒童福利政策：2010年11月，國務院辦公廳下發(fā)的《關于加強孤兒保障工作的意見》和民政部、財政部共同出臺的《關于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，將國家兒童福利對象擴大到國辦兒童福利機構(gòu)之外的社區(qū)家庭中，涉及約50萬名永久失去父母的孤兒；2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部四部門聯(lián)合頒布《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，將性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討等行為的受害兒童，以及因父母不履行監(jiān)護職責而身心健康受到嚴重危害的兒童都納入到國家兒童福利的網(wǎng)絡之中；2016年1月實施的、國務院于2015年9月頒布的《關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》，首次在國家層面建立殘疾人專項福利制度，覆蓋包含九百余萬名14歲以下殘疾兒童在內(nèi)的殘疾人群體；同年2月，國務院發(fā)布《關于加強農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》，關愛保護工作覆蓋902萬名16歲以下農(nóng)村留守兒童；隨后在6月，國務院發(fā)布《關于加強困境兒童保障工作的意見》，明確將全國城鄉(xiāng)地區(qū)，因家庭經(jīng)濟貧困、自身殘疾、缺乏有效監(jiān)護等原因而面臨生存、發(fā)展和安全困境的兒童置于國家保障服務范圍。

上述自2010年以來的政策變化，反映了我國兒童福利領域正在經(jīng)歷著一場巨大且快速的變化。國家親權視角下的兒童福利制度建設論述回應了這個變化。

2.順應了我國兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向

上述我國兒童福利領域的變化，最明顯的是兒童福利保障和服務對象的變化，不僅是數(shù)量上，還有場域和內(nèi)容上，從傳統(tǒng)的機構(gòu)失依兒童擴展到了家庭受監(jiān)護人侵害的受害兒童，再擴展到農(nóng)村留守兒童，最后擴展到城鄉(xiāng)困境兒童。在這樣的擴展中最具實質(zhì)意義的變化是我國兒童福利制度從二元主體模式轉(zhuǎn)變到了多元主體模式。所謂二元主體模式是指兒童福利的提供者為家庭和國家；補缺型模式是指兒童福利主要由家庭承擔，國家只為缺失了家庭的兒童提供福利保障和服務。與二元主體補缺型模式相匹配的福利服務遞送體系就是代表國家為失去家庭依靠兒童提供永久或者臨時照料服務的國辦兒童福利機構(gòu)和兒童救助機構(gòu)。與二元主體相對應的是多元主體，即為有需求的兒童提供福利保障和服務的不只有家庭和國家，還有半官方的群團組織、公益慈善組織、志愿服務組織，等等。國家親權視角下兒童福利制度建設的論述建構(gòu)了一個國家如何在多元主體福利模式下存在并發(fā)揮其應該發(fā)揮的作用的制度建設框架，順應了我國兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向。

3.提供了理解和分析我國兒童福利事業(yè)變化發(fā)展的路徑

基于社會制度理論的國家親權視角兒童福利制度建設的論述，為理清我國兒童福利領域發(fā)生的變化提供了一種思路，不僅能夠幫助分析為什么會發(fā)生這些變化，還能幫助了解未來可能或者可以如何推動它向前發(fā)展。眾所周知，上述兒童福利領域發(fā)生的變化是因為若干主流媒體報道出來的惡性案件促發(fā)的，目前這種變化是一種外部干預帶來的制度變遷，是自下而上的一種制度變遷模式。從國家親權視角出發(fā)的論證，提供了一種價值內(nèi)化的制度變遷路徑，與之相對應的是自上而下的一種制度變遷模式。這種將現(xiàn)實發(fā)生和理論論述相對照的方式，更有利于人們看清我國兒童福利領域紛繁變化的核心實質(zhì)。

4.統(tǒng)合了兒童福利概念的多元理解

目前在我國兒童福利領域存在著兒童福利和兒童保護兩個概念相互分裂、不太相容的現(xiàn)象。國家親權視角的兒童福利制度建設論述將兒童保護和兒童福利兩個概念很好地融合到了制度建設框架中，國家親權視角下的兒童福利服務的對象、環(huán)節(jié)、內(nèi)容以及標準，等等，既有傳統(tǒng)的津貼、救助等福利內(nèi)容，也有新興的保護服務的內(nèi)容。

結(jié)語:盡管國家親權視角下的兒童福利制度建設回應了現(xiàn)有兒童福利領域發(fā)生的變化，并從國家主體角度，確定了一個符合制度框架的我國兒童福利制度建設的推進方向和思路，但由于這一論述的出發(fā)點是基于兒童權利理論的國家親權理念，因此，要促進它的實現(xiàn)，就需要大力倡導和宣傳兒童權利的理念，使其深入人心，尤其是兒童福利制度建設的決策者和實踐者對兒童權利理念的內(nèi)化。

[1]鄭凈方：《2014，國家親權的理論基礎和立法體現(xiàn)》，載《預防青少年犯罪研究》，2014年第3期。

[2]諾 斯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳 郁等譯，上海：上海三聯(lián)書店1991年版，第225-226頁。

[3]鄭杭生：《社會學概論新修》，北京：中國人民大學出版社2013年版，第254頁。

[4]陸士禎：《簡論中國兒童福利》，載《華中師范大學學報(哲學社會科學版)》，1997年第6期。

[5]張 凡：《兒童福利事業(yè)的定位與發(fā)展》，載《中國民政》，2001年第3期。

[6]喬東平 謝倩文：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，載《東岳論叢》，2014年第11期。

[7]Global Initiative to End All Corporal Punishment of Children,http://www.endcorporalpunishment.org