強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行 落實(shí)績(jī)效管理

程磊

摘?要：隨著財(cái)政體制改革繼續(xù)深入，預(yù)算管理成為行政事業(yè)單位管控財(cái)政資金使用效益的重要手段。以預(yù)算編制為源頭，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施定期過(guò)程跟蹤，通過(guò)決算差異評(píng)價(jià)預(yù)算結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)管理的既定目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行作為預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)提高行政事業(yè)單位財(cái)政資金的使用效率、效益起著關(guān)鍵作用。本文以氣象部門為例，從預(yù)算執(zhí)行角度分析目前執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并從管理模式、制度建設(shè)、流程規(guī)范等角度提出可行性建議，旨在最大限度地提高資金的使用效益，使預(yù)算執(zhí)行工作更好地為單位的戰(zhàn)略發(fā)展服務(wù)，保障我省氣象現(xiàn)代化事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行;財(cái)務(wù)管理;戰(zhàn)略發(fā)展

中圖分類號(hào)：F812.3??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????文章編號(hào)：1008-4428（2018）12-0119-02

預(yù)算可以分為三個(gè)主要環(huán)節(jié)：編制、執(zhí)行、結(jié)果評(píng)價(jià)，其中執(zhí)行環(huán)節(jié)最為關(guān)鍵。編制要靠執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)其既定的年度目標(biāo)，結(jié)果評(píng)價(jià)作為事后環(huán)節(jié)則已錯(cuò)過(guò)了有效的控制時(shí)間節(jié)點(diǎn)。所以三者之間，編制決定了預(yù)算的科學(xué)性，執(zhí)行決定了預(yù)算的質(zhì)量和效益，結(jié)果評(píng)價(jià)決定了下一年度的預(yù)算管理調(diào)整。

就氣象部門預(yù)算而言，支出預(yù)算分為基本支出和項(xiàng)目支出兩個(gè)方面?；局С龇从潮Ｕ喜块T正常運(yùn)轉(zhuǎn)行使單位基本職能的資金需求，每年變動(dòng)相對(duì)較小，并以人員定額進(jìn)行控制測(cè)算。年度內(nèi)支出較為均衡，支出項(xiàng)目也存在連貫性和一致性。而項(xiàng)目支出則反映預(yù)算年度特定活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)需求。與基本支出相比，項(xiàng)目支出取決于項(xiàng)目的進(jìn)展情況，容易受國(guó)家政策、行政審批、跨度周期、單位戰(zhàn)略目標(biāo)的影響，具有不確定性和不可預(yù)測(cè)性，年度內(nèi)支出不均衡，波動(dòng)性較大。且項(xiàng)目資金體量大，名目繁復(fù)，因此預(yù)算資金形成資金結(jié)余閑置或是年底突擊花錢等現(xiàn)象往往是由項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行不理想、不科學(xué)造成的。

一、 預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題及其分析

（一）管理模式

近年來(lái)，氣象部門在預(yù)算執(zhí)行的管理上正逐步走向成熟，加強(qiáng)了預(yù)算與單位整體戰(zhàn)略的契合，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門之前的配合協(xié)作，但是傳統(tǒng)的預(yù)算思維仍沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變。雖然實(shí)行了三年滾動(dòng)預(yù)算，關(guān)注中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)，但是只有下一年度的預(yù)算數(shù)據(jù)編制最為準(zhǔn)確，第二年至第三年的預(yù)算編制缺乏科學(xué)有效的編制依據(jù)，往往容易造成編制上根據(jù)第一年的預(yù)算數(shù)據(jù)按照估算的比例進(jìn)行累加計(jì)算。預(yù)算制度由管理層制定，自上而下進(jìn)行逐級(jí)推進(jìn)，層層考核。單位職工對(duì)于預(yù)算缺乏深刻的認(rèn)識(shí)與參與感，對(duì)下一年度工作安排所配套的資金需求缺乏概念和指標(biāo)量化，更多地推給財(cái)務(wù)部門進(jìn)行測(cè)算，測(cè)算缺乏業(yè)務(wù)上的依據(jù)，財(cái)務(wù)人員只能進(jìn)行主觀判斷或是根據(jù)歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)，使得預(yù)算的某些環(huán)節(jié)流于形式，影響長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?？傊?，部門較為重視編制和執(zhí)行的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)上的控制，忽略了對(duì)于實(shí)際與預(yù)算產(chǎn)生差異的原因分析，未充分考慮預(yù)算考評(píng)、獎(jiǎng)勵(lì)與追究機(jī)制的作用，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效益并不理想。

（二）相關(guān)制度

1. 預(yù)算分析環(huán)節(jié)空缺

單位對(duì)執(zhí)行結(jié)果與既定目標(biāo)之間的偏差不夠重視，僅得出定量結(jié)果，得出偏差程度，卻并未進(jìn)行深入的定性分析，通過(guò)調(diào)查研究找出產(chǎn)生差異的根本原因，并據(jù)此進(jìn)行下一年度預(yù)算管理的調(diào)整。因此造成許多項(xiàng)目執(zhí)行與預(yù)算產(chǎn)生的偏差未能得到及時(shí)糾正和控制。

2. 預(yù)算監(jiān)控不到位

氣象部門在預(yù)算監(jiān)督方面雖有制度規(guī)定，但僅限于從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)上進(jìn)行執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，并且監(jiān)督主體局限于計(jì)劃財(cái)務(wù)處，沒(méi)有涉及全體部門和員工，更沒(méi)有深入基層對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行全過(guò)程、全方位監(jiān)控。只是由財(cái)務(wù)核算中心定期將預(yù)算執(zhí)行情況發(fā)送給業(yè)務(wù)單位負(fù)責(zé)人。

3. 預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)及獎(jiǎng)懲制度不完善

預(yù)算執(zhí)行基本上只重視財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)的考核，未能和非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合。過(guò)于強(qiáng)調(diào)量化的預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)，卻往往忽略了對(duì)預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量控制。而且沒(méi)有配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制，執(zhí)行結(jié)果的好壞對(duì)于個(gè)人或是部門來(lái)說(shuō)都是一樣的，既沒(méi)有起到激勵(lì)作用，也沒(méi)有形成良性約束。預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和個(gè)人、部門的執(zhí)行行為是脫節(jié)的。

（三）執(zhí)行流程

1. 預(yù)算編制欠科學(xué)

財(cái)務(wù)預(yù)算采用零基預(yù)算與往年標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的編制方法更為準(zhǔn)確。但實(shí)際操作中，部門預(yù)算大多以往年歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行測(cè)算，且預(yù)算編制人員多為財(cái)務(wù)人員，由于專業(yè)上的限制及部門上的差異，對(duì)業(yè)務(wù)部門工作開(kāi)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃缺乏認(rèn)知，也并不了解新年度工作中的變化和增量項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算呈現(xiàn)“會(huì)計(jì)化”思維，與業(yè)務(wù)開(kāi)展不契合，業(yè)務(wù)開(kāi)展需求與預(yù)算資金配套不匹配。

2. 預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

由于缺乏相應(yīng)的考核指標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)向不足，使預(yù)算失去了原有的約束力和嚴(yán)謹(jǐn)性。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差，為了保證進(jìn)度往往遷就于實(shí)際需求，按需調(diào)整預(yù)算指標(biāo)或是改變預(yù)算用途，未能完善預(yù)算調(diào)整的權(quán)限審批及相關(guān)申請(qǐng)程序，使得預(yù)算具有相當(dāng)大的彈性。

二、 規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的可行性建議

（一）預(yù)算執(zhí)行管理模式的構(gòu)建思路

預(yù)算管理模式融入戰(zhàn)略導(dǎo)向，將戰(zhàn)略目標(biāo)貫穿于預(yù)算的全過(guò)程。從而引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行以戰(zhàn)略發(fā)展為主線，預(yù)算經(jīng)費(fèi)的支出與所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)緊密結(jié)合在一起，進(jìn)行有效控制。這就要求全面預(yù)算管理必須始終以氣象部門的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，并運(yùn)用科學(xué)的方法將預(yù)算目標(biāo)系統(tǒng)有效串聯(lián)起來(lái)，并以績(jī)效考核為指引，始終對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行校對(duì)糾偏，使預(yù)算形成一個(gè)前后銜接的循環(huán)系統(tǒng)。具體模式如圖1所示。

這種全面管理模式要求全覆蓋、全過(guò)程、全員參與。在執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)控、科學(xué)評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲分明，充分發(fā)揮預(yù)算的剛性約束，避免預(yù)算執(zhí)行的脫軌，降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

（二）健全預(yù)算執(zhí)行相關(guān)制度

完善的制度是執(zhí)行力的保證，要提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量需要根據(jù)各個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的配套制度，并有機(jī)結(jié)合形成一個(gè)系統(tǒng)的制度工程。如建立分析制度、監(jiān)督制度、績(jī)效考評(píng)制度等。

1. 執(zhí)行分析

建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，定期或不定期獲取預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，找出異常數(shù)據(jù)，分析成因，及時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行修正調(diào)整。針對(duì)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，選擇適用于本單位的分析方法并及時(shí)匯總生成分析報(bào)告提交相關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)。

2. 執(zhí)行監(jiān)控

監(jiān)控內(nèi)容不僅限于預(yù)算編制及執(zhí)行結(jié)果，還應(yīng)包括預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程。擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)控的主體范圍，除了計(jì)劃財(cái)務(wù)處以外，還應(yīng)包括單位全體員工。并確保執(zhí)行過(guò)程透明。

3. 激勵(lì)與追責(zé)

建立科學(xué)有效的考核機(jī)制，對(duì)執(zhí)行實(shí)行全方位的量化打分，客觀公正地評(píng)價(jià)考核結(jié)果，并根據(jù)結(jié)果及事前責(zé)任清單，一方面對(duì)執(zhí)行不力者落實(shí)追究責(zé)任，另一方面激勵(lì)考核優(yōu)秀的單位或個(gè)人，樹(shù)立榜樣。

（三）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行流程

1. 源頭控制，科學(xué)編制預(yù)算

隨著財(cái)政體制改革深入，預(yù)算涉及的內(nèi)容更加多樣化。在基本支出方面，隨著事業(yè)單位機(jī)構(gòu)分類改革及績(jī)效工資改革的推進(jìn)，人員工資結(jié)構(gòu)及標(biāo)準(zhǔn)都有了較大變動(dòng)，人事部門要與財(cái)務(wù)部門相互配合，理清人員經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)預(yù)算資金的準(zhǔn)確性。在項(xiàng)目支出方面，應(yīng)盡量完善項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，細(xì)化項(xiàng)目分類。由于項(xiàng)目的專業(yè)性較強(qiáng)、時(shí)間跨度較大，業(yè)務(wù)部門應(yīng)做好配合工作，科學(xué)規(guī)劃和測(cè)算項(xiàng)目支出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和資金規(guī)模。針對(duì)三年滾動(dòng)預(yù)算，可以以部門發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，盡可能地列出未來(lái)三年的預(yù)算支出項(xiàng)目增減變動(dòng)清單，在第一年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上進(jìn)行修訂，盡量減少偏差程度。

2. 加強(qiáng)進(jìn)度管理

在基本支出方面，要按照考核節(jié)點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)管理要求，及時(shí)清算往來(lái)掛賬，并提交會(huì)計(jì)。在項(xiàng)目支出方面，及時(shí)結(jié)算完工項(xiàng)目資金，及時(shí)辦理項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算。

年初要制訂全年階段性的支出計(jì)劃，合理預(yù)計(jì)影響因素，并結(jié)合考核辦法，做到預(yù)算支出有條不紊。另外有些大額報(bào)銷或特殊事項(xiàng)涉及的審批手續(xù)較為復(fù)雜，需要領(lǐng)導(dǎo)集體審議決定，所以要預(yù)留充足的辦理時(shí)間，防止因手續(xù)拖沓而造成預(yù)算執(zhí)行延遲。

3. 規(guī)范調(diào)整程序

對(duì)于日常公用經(jīng)費(fèi)之間調(diào)劑使用的調(diào)整，可以考慮設(shè)置調(diào)整比例或是調(diào)整額度上限，并將預(yù)算調(diào)整報(bào)告報(bào)省局計(jì)劃財(cái)務(wù)處審批備案。

科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整按照《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在項(xiàng)目總預(yù)算不變的情況下，直接費(fèi)用中的材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)及其他支出預(yù)算調(diào)劑由項(xiàng)目組提出申請(qǐng)，項(xiàng)目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)審批。

對(duì)于科研以外的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之間調(diào)劑使用、預(yù)算追加的預(yù)算調(diào)整，如因情況變化或特殊原因需調(diào)整預(yù)算的，須提供立項(xiàng)依據(jù)或可行性論證的審批報(bào)告、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用預(yù)算方案，并按相關(guān)審批規(guī)定和程序從嚴(yán)從緊控制。

4. 建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，可隨時(shí)查看部門預(yù)算的詳細(xì)內(nèi)容分類，實(shí)時(shí)了解執(zhí)行情況，充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)快速集成處理信息的優(yōu)勢(shì)，真正做到預(yù)算數(shù)據(jù)定性與定量分析并重。還可以考慮以此平臺(tái)為載體，向全體職工公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行的信息，增加職工與預(yù)算的互動(dòng)深度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的公眾監(jiān)督。

預(yù)算執(zhí)行管理水平的高低，直接關(guān)系到單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、相關(guān)政策方針的實(shí)施落地，應(yīng)列入單位全面管理的核心層，加以重視和實(shí)施。

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