重大行政決策中的公眾參與問題研究

吳聰聰

摘要：我國目前重大行政決策中的公眾參與存在許多問題，如參與意識(shí)不足、參與形式化、參與機(jī)制不健全等，本文從分析重大行政決策公眾參與的問題出發(fā)，提出改善這些問題的措施，包括增強(qiáng)公眾的權(quán)利意識(shí)、完善代表機(jī)制的產(chǎn)生構(gòu)建交涉性參與過程、建立重大行政決策公眾參與相關(guān)機(jī)制三個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；公眾參與；意見回應(yīng)機(jī)制；代表機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630；D621.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）02-0221-01

一、重大行政決策公眾參與存在的問題

（一）參與意識(shí)不足

一方面，封建社會(huì)長期歷史積淀所形成的道德倫理觀念以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“命令——服從”的思維模式，導(dǎo)致公民權(quán)利意識(shí)淡薄，對參與行政決策持一種冷漠態(tài)度，事不關(guān)己高高掛起。另一方面，部分公民對公眾參與持一種懷疑態(tài)度，認(rèn)為參與重大行政決策只是走走過場，走走形式，政府根本不會(huì)采納自己的建議，所以參不參與其實(shí)根本無關(guān)緊要。

（二）參與形式化

1.參與主體形式化。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章對公眾參與主體范圍沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐中根據(jù)利益相關(guān)性原則將公眾界定為“利害關(guān)系人”，但利害關(guān)系人包括那些人，范圍有多大，全憑決策者掌握，這種情況下公眾參與往往以“公眾代表”的形式參與，比如，聽證代表、座談會(huì)代表等，現(xiàn)實(shí)結(jié)果往往是“代表”什么也不代表。①

2.參與過程形式化。參與的過程應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不斷溝通、辯論的過程，否則就淪為形式。但是這在我國是很難實(shí)現(xiàn)的。由于我國的聽證會(huì)的會(huì)期通常很短，時(shí)間有限，因此在聽證會(huì)上，主要以單方陳述為主，缺乏溝通與辯駁。在這種情況下，代表們難以充分論述自己的意見來主張自己的利益，而且難以形成統(tǒng)一有針對性的意見，最終導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對公眾參與形成的意見不予考慮，嚴(yán)重?fù)p害了公眾的利益。

（三）參與機(jī)制不健全

1.欠缺完善的意見回應(yīng)機(jī)制。我國現(xiàn)有法律未建立公眾意見反饋機(jī)制，因此，對聽取的公眾意見采納與否，不采納的是否應(yīng)說明理由、如何說明理由等均缺乏必要的約束性具體規(guī)定。很多情況下，民意只是行政主體獲得行政決策合法性與合理性的符號(hào)，并沒有被決策者真正采納，行政決策仍然是行政主體的單方流程，公眾參與對行政決策的實(shí)質(zhì)性影響甚至可以說微不足道。②在這種情況下，會(huì)挫傷公眾參與的積極性，長久發(fā)展下去，甚至?xí)绊懻墓帕Γ瑢?dǎo)致公眾對政府的不信任，影響官民關(guān)系的良好發(fā)展。

2.公眾參與權(quán)沒有完整的救濟(jì)保障。對于是否需要公眾參與、公眾參與主體的確定、公眾參與的途徑和方式以及公眾參與的具體事項(xiàng)范圍等問題，行政機(jī)關(guān)有很大的自由裁量權(quán)，如果這種廣泛的裁量權(quán)沒有制約機(jī)制的話，那么公眾參與行政決策就完全只是形式化而已，公眾參與的實(shí)際價(jià)值和意義也將是空談。所以說，構(gòu)建公眾參與權(quán)的法律救濟(jì)制度具有重要的意義。

二、改善重大行政決策公眾參與問題的措施

（一）加強(qiáng)法治宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)公眾的權(quán)利意識(shí)

隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布法律法規(guī)、政府規(guī)章草案并征求公眾意見的形式在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)施開來。但是盡管國務(wù)院網(wǎng)站跟當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站會(huì)發(fā)布信息進(jìn)行部分草案征集，公眾的參與意識(shí)卻普遍不強(qiáng)，甚至部分民眾對政府網(wǎng)站信息會(huì)發(fā)布草案征集這點(diǎn)根本就不了解，直接導(dǎo)致重大行政決策公眾制度形同虛設(shè)。所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)該積極采取措施，開展法治宣傳周或法治宣傳月活動(dòng)，通過新聞媒體、收音廣播、走訪下鄉(xiāng)、懸掛橫幅等方式向公眾傳播先進(jìn)的思想理念，轉(zhuǎn)變公眾的參與觀念，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)，鼓勵(lì)公眾積極參與到重大行政決策中來，推進(jìn)重大行政決策公眾參與制度的進(jìn)行。

（二）完善代表機(jī)制的產(chǎn)生，構(gòu)建交涉性參與過程

健全眾參與代表的遴選機(jī)制，首先要保證重大行政決策過程中代表的廣泛性，既要包括現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系人又要有潛在的利害關(guān)系人，既要有強(qiáng)勢群體的利益代表人，也要有弱勢群體的利益代表人。其次要重視專業(yè)人才代表的作用，注重公眾代表的專業(yè)技能培養(yǎng)，有的放矢標(biāo)培養(yǎng)公眾代表的素養(yǎng)、能力和水平。最后，要注重弱勢群體的利益組織化，對此可以考慮公共利益代理人制度。

重大行政決策的作出是一個(gè)利益競爭和分配的過程，公眾參與要求在重大行政決策的過程中每個(gè)代表都能充分表達(dá)自己的意見，并且為了自己所代表的利益與其他人進(jìn)行辯論，從而爭取自己的利益。在交涉的過程中決策者也應(yīng)當(dāng)通過陳述厲害關(guān)系來與公眾代表進(jìn)行利益分配與平衡，公眾參與的過程應(yīng)當(dāng)是整合各方意見，進(jìn)行利益交涉、衡量，從而形成公共意志的過程。

（三）建立重大行政決策公眾參與相關(guān)機(jī)制

1.建立健全公眾意見反饋機(jī)制。首先要行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從思想上重視公眾參與意見的反饋，擺正態(tài)度。其次要把公眾參與信息反饋確定為政府責(zé)任和義務(wù)，在聽取公眾參與的意見后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織人員在法定期間內(nèi)對意見進(jìn)行整理和分析，并決定是否采取，并將采取與否的情況整理且公布于眾。不論意見采取與否，都應(yīng)當(dāng)附加理由予以說明。最后，對于意見反饋的方式應(yīng)該固定且多樣，可以既在政府網(wǎng)站中建立專門的意見反饋模塊，又在特定的公示欄中張貼予以公示。

2.建立健全公眾參與救濟(jì)機(jī)制?！胺矙?quán)利受到侵害時(shí)應(yīng)有法律救濟(jì)之方法，此為權(quán)利本質(zhì)?！蔽覈鴳?yīng)該盡快的建立統(tǒng)一的、高層次的、全國的重大行政決策程序規(guī)定，對公眾參與的相關(guān)責(zé)任制度進(jìn)行規(guī)制。一方面行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)秉持誰決策誰負(fù)責(zé)的理念，對違反公眾參與程序的決策者應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任，另一方面對公眾可以提起行政訴訟或行政復(fù)議維護(hù)自己的法定權(quán)利等予以確切的規(guī)定。

[注釋]

①劉金榮.公眾參與重大行政決策研究[J].社會(huì)視點(diǎn)，2016，2（總第522期）.

②鄧佑文.公眾參與行政決策：必然、實(shí)然與應(yīng)然[J].理論探討，2011（2）（總第159期）：158.endprint