河南深化政府投融資體制改革發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)作用的問題研究

完世偉 高璇

黨的十九大報告提出“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”，這為新時代深化投融資體制改革指明了方向。長期以來，投資對河南的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大，河南省委、省政府對投融資體制改革工作十分重視。但也要清醒看到，河南省近年出現(xiàn)了投資增速持續(xù)放緩、投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動力下降、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、社會事業(yè)投入不足、新興服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后、生態(tài)環(huán)境欠賬較多等問題，亟需加快投融資體制改革。

一、主要做法

（一）激發(fā)民間經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)投資轉(zhuǎn)型升級

一是突出企業(yè)投資主體地位。河南修訂并公布了河南省政府核準(zhǔn)的投資項目目錄，最大限度縮小企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍。二是探索建立了投資項目清單制度。認(rèn)真落實企業(yè)投資項目管理負(fù)面清單制度，依法規(guī)范行使職權(quán)；建立了“三個清單”動態(tài)管理機制，根據(jù)國家要求和政策變化適時調(diào)整完善，主動接受社會監(jiān)督。三是探索實行了核準(zhǔn)備案制度。依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺，開展企業(yè)投資項目并聯(lián)核準(zhǔn)備案；對實行核準(zhǔn)制的投資項目，精簡其準(zhǔn)入階段相關(guān)手續(xù)。四是優(yōu)化管理服務(wù)流程。相關(guān)部門應(yīng)協(xié)同下放審批權(quán)限，切實提高工作效率。

（二）優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，提高地方金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力

一是注重拓寬直接融資渠道。通過完善綠色通道機制，支持符合條件的企業(yè)在交易所上市及新三板掛牌融資。二是注重發(fā)揮銀行金融機構(gòu)的作用。通過完善政銀企社合作對接機制，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)加大對基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域重大工程的支持力度。三是探索建立投融資開放機制。通過完善外商投資和境外投資管理制度，優(yōu)化審批流程，提高服務(wù)效率，促進(jìn)投資便利化；通過引導(dǎo)境內(nèi)外金融機構(gòu)通過國際銀團(tuán)貸款、跨國并購貸款、境外投資貸款、轉(zhuǎn)貸和擔(dān)保等，支持河南省重大合作項目建設(shè)。

（三）健全投融資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)帶動作用

一是明確了政府投資范圍。政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目。二是優(yōu)化了政府投資安排方式。政府投資資金按照項目安排，以直接投資方式為主，充分發(fā)揮已設(shè)立基金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。三是界定了政府投資項目審批權(quán)限。除國家、省另有規(guī)定外，原則上對政府采取直接投資或資本金注入方式投資建設(shè)的項目，按照項目隸屬關(guān)系由同級政府投資主管部門審批，對中央和省財政全額投資的項目，由省政府投資主管部門審批或委托市縣投資主管部門審批。四是注重政府與社會資本合作。在交通、市政、能源、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。

（四）提升政府服務(wù)效能，優(yōu)化項目投資環(huán)境

一是注重創(chuàng)新服務(wù)管理方式。通過加快投資項目在線審批監(jiān)管平臺的推廣運用，實現(xiàn)了省直有關(guān)部門審批系統(tǒng)與平臺互聯(lián)互通、信息共享；通過下移服務(wù)管理重心，給予市縣更多自主權(quán)。二是注重規(guī)劃政策引導(dǎo)。完善了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄等，為各類投資活動提供了依據(jù)和指導(dǎo)。三是注重政府部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。如對城鄉(xiāng)規(guī)劃許可程序進(jìn)行了簡化，需要審批或核準(zhǔn)的項目，投資主管部門審批或核準(zhǔn)項目后，市縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，無需審批或核準(zhǔn)項目。

二、對策建議

（一）充分發(fā)揮市場機制作用，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升

市場化是深化改革的根本取向，應(yīng)積極發(fā)揮價格機制的引領(lǐng)作用，堅持市場決定、放管結(jié)合、改革創(chuàng)新和穩(wěn)慎推進(jìn)的原則，加快價格改革步伐，充分發(fā)揮價格杠桿作用。推進(jìn)資本要素市場化配置，拓展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能，實現(xiàn)與城市建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價；有序發(fā)展債券市場，穩(wěn)步發(fā)展期貨及衍生品市場，提高直接融資比重。擴(kuò)大金融業(yè)對內(nèi)對外開放，完善公平競爭的市場環(huán)境。加快全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度和公平競爭審查制度；打破地域分割和行業(yè)壟斷，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場形成和公平競爭的各種規(guī)定與做法；盡快修訂《反不正當(dāng)競爭法》《土地管理法》，完善物權(quán)、合同、知識產(chǎn)權(quán)等相關(guān)法律制度。

（二）充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，助推投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

河南要想發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，還需要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和帶動作用，通過創(chuàng)新投資方式、擴(kuò)大有效投資規(guī)模等方式發(fā)揮政府的引導(dǎo)、帶動作用。重點是在合理選擇投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，選擇合適的投資主體和投資方式。通過改善投資管理、提高投資效率水平彰顯政府的引導(dǎo)、帶動作用。對于投資項目要強化行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和特殊規(guī)定的作用，建設(shè)過程中要加強事中事后監(jiān)管，減少中間的審批。通過強化多元引資、擴(kuò)展有效資金來源提升政府的引導(dǎo)、帶動作用。在努力挖掘財政資金的基礎(chǔ)上，要積極爭取金融機構(gòu)的支持，大力撬動社會投資，擴(kuò)大有效投資來源。通過全面深化改革、釋放市場主體活力鞏固政府的引導(dǎo)、帶動作用。深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，釋放市場活力。

（三）健全政府公共管理，有效調(diào)節(jié)社會投資結(jié)構(gòu)

政府投資不同于企業(yè)投資，政府投資一般以市場難以有效提供公共服務(wù)的領(lǐng)域作為投資范圍，以社會效益最大化為主要投資目標(biāo)。因此，更應(yīng)通過制度來有效推動投資的合理性、科學(xué)性，進(jìn)一步強化政府的規(guī)劃管控作用，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃對國土空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)作用。同時，還應(yīng)該結(jié)合發(fā)展實際適時調(diào)整指導(dǎo)目錄，本著鼓勵創(chuàng)新、降低創(chuàng)業(yè)門檻的原則，及時修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，及時更新限制類新建項目和淘汰類項目。

（四）創(chuàng)新財政投入方式，積極引導(dǎo)社會投資方向

針對財政投資資金分散、資金使用效益和效果不明顯、項目缺乏績效考核等問題，河南應(yīng)緊跟全面深化財稅改革的精神和要求，創(chuàng)新財政資金投入方式，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和撬動作用，吸引金融和社會資本參與全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。堅持政府引導(dǎo)、堅持擇優(yōu)扶持、堅持績效管理，采取無償補助、有償扶持、風(fēng)險池貸款等方式，綜合運用財政貼息、以獎代補、股權(quán)債權(quán)投入、風(fēng)險補償?shù)仁侄?，重點用于對全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要支撐作用的新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和其他領(lǐng)域。發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用，統(tǒng)籌和整合各個層級的政府引導(dǎo)基金，推進(jìn)各類基金形成合力，更好地實現(xiàn)其政策性目標(biāo)。

（五）健全政府投融資相關(guān)機制，防范化解重大風(fēng)險

要堅持問題導(dǎo)向、多策并舉，以有效防范化解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的各類風(fēng)險。要注重頂層設(shè)計，完善投融資決策機制，加強政府投融資機制改革的頂層設(shè)計，由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)解決全省國有資產(chǎn)管理、運營中出現(xiàn)的重大問題。實行政企分開，理順投融資平臺運營機制，按照政企分開原則，組建國有企業(yè)集團(tuán)，把推進(jìn)平臺公司自主經(jīng)營、成為真正的市場主體作為投融資機制改革的突破口。要提高調(diào)控能力，優(yōu)化資金管理使用機制，探索集中管理，提高資金使用效益，結(jié)合融資平臺的整合，建立統(tǒng)一的“資金池”。要防范債務(wù)風(fēng)險，健全政府債務(wù)管理機制，健全債務(wù)管理制度，編制全口徑預(yù)算，全貌反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。

【本文系河南省政府決策招標(biāo)課題（財政專項）委托重點課題“深化政府投融資體制改革 發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)作用”的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學(xué)院）