淺談人民陪審員制度在基層法院的實(shí)踐探索

張慶華

摘 要：人民陪審員制度是人民群眾參與司法的主要途徑和形式。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對(duì)包括人民陪審員制度改革在內(nèi)的我國法治建設(shè)的諸多重點(diǎn)問題進(jìn)行了全面規(guī)劃，人民陪審員制度改革有了頂層設(shè)計(jì)。結(jié)合既有人民陪審員制度運(yùn)行中存在的問題和人民陪審員制度改革的實(shí)踐意義，本文為該制度在基層法院的實(shí)踐探索提供一個(gè)具體的問題視角。

關(guān)鍵詞：人民陪審員制度 司法公信力 實(shí)踐探索

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2018）12-0-02

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對(duì)包括人民陪審員制度改革在內(nèi)的我國法治建設(shè)的諸多重點(diǎn)問題進(jìn)行了全面規(guī)劃，人民陪審員制度改革有了頂層設(shè)計(jì)。2015年4月24日，最高人民法院、司法部以法〔2015〕100號(hào)印發(fā)《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），為人民陪審員制度改革提供了制度保障，確保改革于法有據(jù)。2015年5月，最高人民法院根據(jù)試點(diǎn)方案和全國人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)在10個(gè)省（區(qū)、市）選擇50個(gè)法院開展試點(diǎn)，并會(huì)同司法部研究制定了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），對(duì)試點(diǎn)地區(qū)人民陪審員的選任條件、選任程序、參審范圍、參審職權(quán)、退出條件、懲戒機(jī)制和履職保障等問題作出規(guī)定。并由最高人民法院在2016年總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面評(píng)估改革方案的實(shí)際效果，積極推動(dòng)相關(guān)法律修改完善。在這一大背景下，人民陪審員制度，作為我國保障人民群眾參與司法的主要途徑和形式，無疑將受到進(jìn)一步的重視，得到進(jìn)一步發(fā)展。在新形勢(shì)下，如何全面完善人民陪審員制度，更有效地發(fā)揮其在司法公信力方面的重要作用，也就成為當(dāng)下法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界面對(duì)的重要問題。

一、人民陪審于司法公信力提升的重要意義

人民法院的司法公信力能得到有效提升的路徑之一就是讓民眾的代表親身參與審判，分享法官的司法權(quán)力，監(jiān)督司法。人民陪審員制度作為人民群眾有序參與司法的直接形式，是社會(huì)主義民主在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。因此，人民陪審員制度改革的重要意義首先表現(xiàn)在司法公信力提升上。

1.有利于通過保證實(shí)體公正提升司法公信力

“司法公正是司法制度的核心和靈魂，是司法改革、司法現(xiàn)代化的基本價(jià)值目標(biāo)”。對(duì)于長期從事于審判工作的職業(yè)法官，在獲取大量的工作經(jīng)驗(yàn)和積累廣泛而精準(zhǔn)的法律知識(shí)的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生思維定勢(shì)（當(dāng)然，其他行業(yè)也會(huì)形成）的弊端。而陪審員基于其行業(yè)的廣泛性、社情民意的熟悉度及知識(shí)水平、職業(yè)背景和專業(yè)特長等結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，增強(qiáng)了這支隊(duì)伍的代表性和廣泛性，往往更注重從社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)的角度對(duì)陪審案件進(jìn)行評(píng)斷。誠如一位著名英國法官所言：“法官誤認(rèn)一切的人都像他們一樣地合邏輯，而陪審員則往往更明了普通人的混亂和謬誤”。

2.有利于通過程序公正提升司法公信力

習(xí)總書記曾引用英國著名思想家培根的名言“一次不公正的審判其惡果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于十次犯罪?！笨梢姡龑徟惺撬痉ü闹匾獌?nèi)容，也是現(xiàn)代各國司法的價(jià)值追求。陪審員參與審判對(duì)審判公開來說即意味著實(shí)質(zhì)性的公開，有利于提高司法決策過程的透明度。

3.有利于彰顯中國特色社會(huì)主義司法制度的本質(zhì)屬性

人民民主專政的國體和人民代表大會(huì)制度的政體，決定了我國司法制度的人民性。司法權(quán)同其他國家權(quán)力一樣來源于人民，都是人民代表大會(huì)通過制定憲法和法律授予的，都必須按照人民代表大會(huì)通過的憲法和法律運(yùn)行。這是社會(huì)主義司法制度與建立在私有制基礎(chǔ)上的一切國家司法制度的根本區(qū)別，是社會(huì)主義司法制度人民性的具體體現(xiàn)之一。

二、當(dāng)前人民陪審員制度的實(shí)踐考驗(yàn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年底我國共有人民陪審員約20.95萬人，比“倍增計(jì)劃”實(shí)施前（2012年12月底）增加約12.5萬人，增幅約146.5%。2014年人民陪審員參審案件219.6萬件，占一審普通程序案件的78.2%。長期以來，人民陪審員制度在發(fā)揚(yáng)司法民主、增強(qiáng)司法公開、強(qiáng)化司法監(jiān)督、促進(jìn)司法公正等方面發(fā)揮了重要作用。但是，在基層實(shí)踐中也存在一些問題：

1.人民陪審員的參審機(jī)制問題

審判合議制度的本質(zhì)是以多位法官的集體智慧來避免一人審判的弊端。而在實(shí)踐中，尤其是處理復(fù)雜疑難案件上引入陪審員時(shí)，如果陪審員是陪而不審、合而不議，則容易把合議制度還原為一人審判。為此，合理界定并適當(dāng)擴(kuò)大人民陪審員參審案件范圍，是人民陪審員制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2.陪審員的權(quán)責(zé)地位不明確

在審判實(shí)踐中，人民陪審員要真正了解一個(gè)案件，需經(jīng)過庭前閱卷、開庭審理、庭后合議、裁決文書審核等四個(gè)環(huán)節(jié)，若再出現(xiàn)開庭改期、合議改期、多次開庭、多次合議等情況，就會(huì)增加法院對(duì)陪審員的多次性、臨時(shí)性和即時(shí)性的要求，難免會(huì)出現(xiàn)人民陪審員“參而不審”、“審而不議”、“議而不判”等情況。

3.人民陪審員的參審深度不夠

人民陪審員參與案件的審判是人民參加管理國家的具體表現(xiàn)。但是，由于大部分陪審員都是兼職身份，在需要處理好本職工作與陪審工作的關(guān)系的同時(shí)，還要考慮出行費(fèi)用、誤工費(fèi)用和補(bǔ)助費(fèi)用等現(xiàn)實(shí)因素，往往會(huì)忽略個(gè)人的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在一定程度上就存在著參審深度不夠的問題。

4.人民陪審員的履職保障機(jī)制不完善

人民法院組織法第三十九條規(guī)定：“人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間，由原工作單位照付工資，沒有工資收入的，由人民法院給以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助”。但在實(shí)踐中，有的單位特別是企業(yè)對(duì)員工請(qǐng)假扣工資是有嚴(yán)格規(guī)定的，要陪審員因此去與單位理論也顯得有些過于理想化了。而且人民法院要負(fù)擔(dān)數(shù)額不小的陪審費(fèi)用也不是一件容易的事情，通常法院給予人民陪審員的辦案補(bǔ)助，也只能是聊表心意。

5.人民陪審員的參陪率兩極分化嚴(yán)重

人民陪審員之間辦案數(shù)量不夠均衡是實(shí)踐中法院遇到的一個(gè)最突出的問題，甚至有陪審員陪審次數(shù)為零的情況存在。長期以來，請(qǐng)而能到的會(huì)不斷受到邀請(qǐng)，不能來的也就不勉強(qiáng)了。這樣，一支陪審員隊(duì)伍就分化成兩極，一極是被高頻率地使用，如同法院的編外工作人員一樣；一級(jí)是領(lǐng)取了人大常委會(huì)的任命書之后，便再不曾想起陪審員的職責(zé)與使命了。

三、人民陪審員制度在基層法院的實(shí)踐探索意見

十八屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確提出，“要保障人民群眾參與司法，完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題?！边@都為人民陪審員制度改革明確了方向和目標(biāo)，更為基層法院關(guān)于人民陪審員制度的實(shí)踐探索提供了工作指導(dǎo)依據(jù)。以滿洲里市人民法院為例，現(xiàn)有人民陪審員56人，其中，研究生6人，本科35人，?？?4人，高中1人；職業(yè)分布為黨政機(jī)關(guān)22人，事業(yè)單位19人，企業(yè)單位11人，其他4人；性別比例為男29人，女27人；年齡構(gòu)成為35歲以下10人，35至50歲34人，50歲以上12人；政治面貌黨員39人，無黨1人，其余為群眾。2014年實(shí)現(xiàn)一審陪審率92.92%，高于全國平均水平。

1.改革人民陪審員選任條件，有助于實(shí)現(xiàn)基層法院人民陪審員的廣泛性和代表性

此次改革針對(duì)目前人民陪審員選任中存在的學(xué)歷要求較高、選任廣泛性不足、選任民意代表性不足、選任年齡過低等問題，調(diào)整了擔(dān)任人民陪審員的資格條件。如放寬了選任資格、提高了年齡條件、降低了學(xué)歷要求、明確了例外情形等來實(shí)現(xiàn)人民陪審員的廣泛性和代表性。建議貫徹改革要求，結(jié)合滿洲里屬于邊境少數(shù)民族地區(qū)的地域特點(diǎn)，在選任人民陪審員方面注重資格條件、年齡條件和學(xué)歷條件方面的變化，做好人民陪審員的選任工作，實(shí)現(xiàn)基層法院人民陪審員的廣泛性和代表性，提升司法公信力。

2.合理界定并適當(dāng)擴(kuò)大人民陪審員參審范圍，充分發(fā)揮陪審制度作用

根據(jù)四中全會(huì)精神，改革方案提出應(yīng)當(dāng)合理界定并適當(dāng)擴(kuò)大人民陪審員參審案件范圍?！秾?shí)施辦法》第十二條、第十三條對(duì)人民陪審員參審案件的范圍作出了規(guī)定并明確了限制性條款。而且《實(shí)施方案》還明確了“第一審刑事案件被告人、民事案件當(dāng)事人和行政案件原告有權(quán)申請(qǐng)人民陪審員參加合議庭審判。人民法院接到申請(qǐng)后，經(jīng)審查決定適用人民陪審制審理案件的，應(yīng)當(dāng)組成有人民陪審員參加的合議庭進(jìn)行審判?！辟x予當(dāng)事人接受陪審的權(quán)利，這也是許多實(shí)行陪審制國家和地區(qū)的通行做法。

3.完善人民陪審員參審案件機(jī)制，切實(shí)解決“陪而不審、審而不議”等突出問題

針對(duì)目前司法實(shí)踐中有的人民陪審員“陪而不審、審而不議”，陪審兩極化現(xiàn)象，建議一要合理確定每個(gè)人民陪審員每年參與審理案件的數(shù)量比例，防止“駐庭陪審、編外法官”現(xiàn)象，解決參審均衡度的問題。二要按照《實(shí)施方案》探索重大案件由3名以上人民陪審員參加合議庭機(jī)制。三要保障人民陪審員閱卷、發(fā)問、調(diào)查、調(diào)解等權(quán)利。

4.探索人民陪審員參審案件職權(quán)改革，逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題

十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)人民陪審員的審判職權(quán)進(jìn)行了重新調(diào)整，提出逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題，必將帶來人民陪審員制度的巨大變化，這也涉及法律制度的重大調(diào)整。從目前的司法實(shí)踐來看，人民陪審員非專業(yè)法律人士，未必能對(duì)法律條文形成準(zhǔn)確的理解，所以在案件審判中有時(shí)不能提出具有建設(shè)性的建議?；诖?，《決定》提出人民陪審員不再審理法律適用問題是根據(jù)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題作出的針對(duì)性舉措。

5.完善人民陪審員履職保障制度，確保人民陪審員制度落實(shí)到位

我國法律已有關(guān)于人民陪審員履行職務(wù)保障措施的規(guī)定，如人民陪審員因參加審判活動(dòng)而支出的交通、就餐等費(fèi)用，由人民法院給予補(bǔ)助；有工作單位的人民陪審員參加審判活動(dòng)期間，所在單位不得克扣或者變相克扣其工資、獎(jiǎng)金及其他福利待遇；無固定收入的人民陪審員參加審判活動(dòng)期間，由人民法院參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY水平，按實(shí)際工作日給予補(bǔ)助。這些規(guī)定對(duì)保障人民陪審制度的順利運(yùn)行具有積極作用，但還需要地方財(cái)政予以保障。同時(shí)，需進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)人民陪審員的培訓(xùn)和管理，充分調(diào)動(dòng)人民陪審員履職積極性，提高履職實(shí)效性，避免將陪審簡單作為解決案多人少矛盾的工具，確保陪審成為公民參與司法活動(dòng)的重要途徑。

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