關(guān)于鄂托克前旗農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的調(diào)研報告

王俊英 貝嘎勒 布拉格 斯慶畢力格

（鄂爾多斯市鄂托克前旗農(nóng)牧業(yè)局經(jīng)管站，內(nèi)蒙古 敖勒召其 016200）

農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是黨的十八屆三中全會決定的農(nóng)村牧區(qū)重大改革事項(xiàng)，是推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、調(diào)動農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展活力、保障農(nóng)牧民合法權(quán)益、增加農(nóng)牧民財產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)性工作，對地區(qū)“三農(nóng)三牧”工作全局具有重要意義。鄂爾多斯市高度重視農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將其作為全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)，鄂托克前旗更是將其作為全旗工作的重中之重，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作開展，早在2015年鄂托克前旗就率先成立了土地草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)制定實(shí)施方案、組織落實(shí)、總結(jié)驗(yàn)收等工作的組織指導(dǎo)。

自2016年被自治區(qū)人民政府確定為31個整旗推進(jìn)旗縣后，鄂托克前旗根據(jù)農(nóng)業(yè)部等六部門《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》的部署，因地制宜，制定了《鄂托克前旗推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，成立了專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從組織保障、政策宣傳、技術(shù)設(shè)計、工作程序、矛盾調(diào)處、成果檢驗(yàn)等各個環(huán)節(jié)，精心組織、周密安排，推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作扎實(shí)穩(wěn)妥、有序有效的開展。經(jīng)過三年多的不懈努力，鄂托克前旗農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作已接近尾聲，為了及時準(zhǔn)確掌握土地確權(quán)登記頒證工作的進(jìn)度以保證其順利完成，農(nóng)牧業(yè)局經(jīng)管站在上級部門的指導(dǎo)下，積極參與、實(shí)時跟進(jìn)，就工作開展落實(shí)以來的情況做了詳細(xì)調(diào)查，具體內(nèi)容為以下幾方面。

1 工作進(jìn)展

鄂托克前旗自2015年開展土地確權(quán)工作以來，前期制定土地確權(quán)方案，在各鎮(zhèn)召開土地確權(quán)推進(jìn)會，完善信息公示及勘正、數(shù)據(jù)入庫等工作；期間核對土地確權(quán)信息、查遺補(bǔ)漏、統(tǒng)計存在問題，協(xié)助村委會解決土地確權(quán)工作中遇到的相關(guān)問題；截止到2018年7月，全旗4個鎮(zhèn)、64個嘎查村（其中上海廟鎮(zhèn)烏提、公烏素、陶利、阿勒臺4個嘎查村歷來沒有牧民開墾種地，所以不開展確權(quán)工作）和2個社區(qū)，應(yīng)確權(quán)面積31.24萬畝。已調(diào)查承包戶10421戶，完成測繪承包地塊18212塊，完成外業(yè)測繪30.8萬畝，占國土“二調(diào)”面積98.59%。完成第一輪公示28.65萬畝，涉及66個嘎查，完成率91.71%；完成第二輪公示面積29.64萬畝、涉及嘎查村66個，完成率94.88%。完成66個嘎查村的合同簽訂，共簽訂承包合同10421份，涉及土地面積29.63萬畝，完成率94.85%，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿10421份，建立縣級確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫1個。

2 主要措施

2.1 緊抓調(diào)度推進(jìn)

鄂托克前旗旗委、政府高度重視農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，多次組織召開確權(quán)工作會議進(jìn)行調(diào)度和推進(jìn)。組織各鎮(zhèn)、各有關(guān)部門和測繪公司負(fù)責(zé)人加強(qiáng)人員配備，強(qiáng)化工作推進(jìn)；實(shí)行土地確權(quán)“日報告”制度，每天對4個鎮(zhèn)確權(quán)工作進(jìn)度進(jìn)行排名，并報送旗委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)審閱。建立了全旗土地確權(quán)工作推進(jìn)微信群，分管領(lǐng)導(dǎo)隨時調(diào)度，相關(guān)工作人員隨時匯報工作進(jìn)展和存在問題，全面暢通了溝通對接渠道。

2.2 明確人員配備

按照“旗負(fù)總責(zé)、鎮(zhèn)為責(zé)任主體、嘎查村為實(shí)施主體”的要求，明確職責(zé)任務(wù)，構(gòu)建起“一級抓一級，層層抓落實(shí)”的工作推進(jìn)機(jī)制。各鎮(zhèn)抽調(diào)專人成立矛盾糾紛排查化解組，為農(nóng)牧民講清政策，實(shí)地解決確權(quán)過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，將矛盾糾紛及時化解在源頭。動員各嘎查村小社社長人員力量，主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)信息采集工作，為測繪公司打印承包合同、簽訂合同奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3 排查化解矛盾糾紛

針對確權(quán)過程中農(nóng)牧民耕地、草原、林地資源權(quán)屬不清、土地轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租悔約、一地多證等問題，充分發(fā)揮旗農(nóng)村土地承包仲裁委員會的職能作用，按照“依法按規(guī)、民主協(xié)商、尊重歷史、及時化解、不留隱患”的原則，從實(shí)際出發(fā)，妥善解決土地確權(quán)登記頒證過程中遇到的矛盾糾紛，努力將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。其次，各鎮(zhèn)結(jié)合各自的實(shí)際，對群眾反映的問題集中研究討論，制定切實(shí)可行的辦法，形成統(tǒng)一答復(fù)口徑，通過各自的特色和亮點(diǎn)，解決工作中的難題，確保了農(nóng)村牧區(qū)社會大局穩(wěn)定。

2.4 強(qiáng)化督查檢查

當(dāng)?shù)仄煳⒄啻握匍_會議進(jìn)行調(diào)度，明確要求各主體抓好落實(shí)，加快確權(quán)進(jìn)度，確保確權(quán)工作按部就班推進(jìn)；旗確權(quán)辦建立全旗確權(quán)工作進(jìn)度臺帳，采取電話督辦和現(xiàn)場督查等多種方式對各鎮(zhèn)確權(quán)工作實(shí)行周調(diào)度，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確；旗黨政兩辦督查室會同旗農(nóng)牧業(yè)局組成專門督查組，重點(diǎn)對各鎮(zhèn)土地草牧場確權(quán)登記頒證工作完成情況、矛盾糾紛化解等情況進(jìn)行常態(tài)化督查，對推進(jìn)緩慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行跟蹤督辦，確保問題整改及時、執(zhí)行到位。

3 取得成效

3.1 確定了承包地塊空間位置

農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作開展之前，承包地塊四至界線均是目測和文字描述，農(nóng)戶之間界線不精準(zhǔn)，造成長期以來的邊界糾紛，上訪情況較多，是社會不安定因素之一。通過本次勘界勾圖，精準(zhǔn)確定了每塊承包地塊的四至界限和坐標(biāo)，并取得了發(fā)包方、承包方和毗鄰地塊權(quán)利人的認(rèn)可，為穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系發(fā)揮了積極的作用。

3.2 實(shí)現(xiàn)了承包地塊權(quán)屬精準(zhǔn)到戶

通過開展土地確權(quán)頒證，實(shí)現(xiàn)了承包地分配到戶、承包權(quán)落實(shí)到人、承包合同簽訂到戶、承包地塊圖斑到戶。

4 存在問題及對策建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及千家萬戶的重要工作，社會關(guān)注度較高。當(dāng)前，鄂托克前旗雖已在確權(quán)過程中取得了一些成效，但還存在一些比較突出的問題，在此進(jìn)行梳理并提出針對性的建議，以期進(jìn)一步完善，確保土地確權(quán)工作按時保量的完成。

4.1 存在問題

一是土地確權(quán)過程中，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間推進(jìn)速度快慢不一，導(dǎo)致整體推進(jìn)不夠平衡。具體表現(xiàn)為實(shí)際確權(quán)工作量與計劃進(jìn)度不一致，工作進(jìn)展緩慢，究其原因，主要因?yàn)橥獍鼫y繪公司缺少技術(shù)人員，嚴(yán)重影響了土地確權(quán)工作的順利開展，雖然經(jīng)過多次催促、調(diào)度，約談負(fù)責(zé)人，并派專人到公司現(xiàn)場督促，但從目前來看，工作力量還需進(jìn)一步加強(qiáng)；其次是有部分村確權(quán)工作啟動滯后，影響整個面上工作的進(jìn)展。

二是確權(quán)工作的難度超出預(yù)期。具體表現(xiàn)為人口按先后順序分配承包土地，人口死亡和嫁出的女子將其原承包土地抽回，人地矛盾突出；另外，對于已經(jīng)改為其它用途的承包地，因歷史上的操作不規(guī)范，缺少合法手續(xù)，難以進(jìn)行確權(quán)登記；還有由于入戶調(diào)查記載內(nèi)容不清晰、委托手續(xù)不規(guī)范、群眾決議內(nèi)容記錄不全面、相關(guān)資料歸檔不及時、收集不完整等操作程序上的不夠規(guī)范的問題，都加大了本次確權(quán)工作的難度。

4.2 對策建議

針對以上存在的問題，應(yīng)采取有力措施，強(qiáng)化工作力量，集中精力抓好確權(quán)攻堅(jiān)，全力做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證后續(xù)工作，提出以下幾點(diǎn)建議：

一是進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識，加大工作力度。政府分管領(lǐng)導(dǎo)，既要當(dāng)好指導(dǎo)員，又要當(dāng)好戰(zhàn)斗員，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，及時召開調(diào)度會和推進(jìn)會，激勵先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，掌握主動，把控全局。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要增強(qiáng)責(zé)任意識，思想上高度重視，根據(jù)全旗的統(tǒng)一部署，因地制宜，制訂工作措施，確保不掉隊(duì)，不拖后腿。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化督查指導(dǎo)，加快工作節(jié)奏。一方面要發(fā)揮職能部門的指導(dǎo)作用，有針對性的深入鎮(zhèn)村，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，發(fā)揮示范鎮(zhèn)、示范村的帶頭作用，通過觀摩、現(xiàn)場參觀交流等方式，取長補(bǔ)短，提高工作效率。另一方面，要加大督查力度，按時序要求，定時深入各鎮(zhèn)村組排查，及時發(fā)現(xiàn)問題，妥善化解矛盾；相關(guān)職能部門要按照各自分工，進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動性，主動服務(wù)，發(fā)揮作用；各鎮(zhèn)要在配強(qiáng)配好工作班子的基礎(chǔ)上，加大隊(duì)伍建設(shè)，組建一支能干、會干、快干的工作團(tuán)隊(duì)，全方位地開展工作。同時，要充分發(fā)揮利用好村一級老黨員、老干部、老隊(duì)長的作用，使他們作為政策的宣傳者、鼓勁者、助推者，通過他們的力量和智慧，真正做到小事不出組，大事不出村，就地解決各類矛盾，確保各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化操作程序，及時自查和申請驗(yàn)收，確保工作質(zhì)量。規(guī)范建立“三級四類”檔案，確保土地確權(quán)登記頒證檔案收集齊全、完整、規(guī)范、保管安全，同時要全面形成電子檔案，存入數(shù)據(jù)庫。達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)盡快自查，自查合格后及時申請市級檢查驗(yàn)收，為數(shù)據(jù)匯交和頒發(fā)證書奠定基礎(chǔ)。嚴(yán)格把控數(shù)據(jù)庫成果質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，同時加快建立互聯(lián)互通的土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的信息共享和成果應(yīng)用，并向各鎮(zhèn)、各嘎查村延伸，為經(jīng)營主體提供土地流轉(zhuǎn)相關(guān)服務(wù)。

四是進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效化解矛盾。針對不平衡、不規(guī)范等突出問題，旗工作領(lǐng)導(dǎo)小組要充分發(fā)揮作用，統(tǒng)籌安排，分類施策，協(xié)調(diào)推進(jìn)。對于在確權(quán)中出現(xiàn)的共性問題要充分解讀政策，吸取外地經(jīng)驗(yàn)做法，及時探討解決問題的辦法和措施，盡快制定出可操作性的辦法，保障全旗土地確權(quán)工作順利穩(wěn)妥推進(jìn)到位。

5 幾點(diǎn)體會

農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)牧民群眾的民生工程，對于保護(hù)農(nóng)牧民土地承包權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村牧區(qū)社會穩(wěn)定有著重要意義，確權(quán)頒證調(diào)查摸底工作應(yīng)全面徹底，實(shí)事求是，在保持現(xiàn)有承包關(guān)系和地塊不變的基礎(chǔ)上，逐戶開展入戶調(diào)查，理順承包關(guān)系，并對承包地塊、面積、空間位置、地類、權(quán)屬如實(shí)登記，調(diào)查結(jié)果須經(jīng)農(nóng)牧戶簽字確認(rèn)，否則，容易引發(fā)新的糾紛。對承包地被征用、占用、退耕還林等面積發(fā)生變化的，家庭人口變動導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)分割、合并的，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的，應(yīng)實(shí)事求是，及時開展變更和注銷登記工作。最后，土地確權(quán)工作涉及面廣，工作量大，要做好此項(xiàng)工作，必須要充分調(diào)動廣大群眾對土地確權(quán)工作的積極性。