生態(tài)文明視域下江蘇森林資源管理制度創(chuàng)新研究

吳寧子 喬永平

摘要：江蘇作為平原少林省份，卻創(chuàng)造了林業(yè)生態(tài)建設(shè)的“江蘇奇跡”。森林資源管理制度創(chuàng)新是實現(xiàn)這一奇跡的根本動力，具體包括把林業(yè)生態(tài)建設(shè)納入江蘇生態(tài)文明建設(shè)的大戰(zhàn)略，積極推進集體林權(quán)制度改革，出臺一系列地方性森林資源管理政策法規(guī)，加大森林資源保護支持力度，建立科學(xué)的考核機制和考核指標(biāo)等。

關(guān)鍵詞：森林資源管理;制度創(chuàng)新;江蘇

隨著全球生態(tài)環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，森林資源所具有的生態(tài)、經(jīng)濟和社會功能，越來越受到關(guān)注，通過加強森林資源管理來保護和發(fā)展森林資源成為世界各國的共識。在大力推進生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，黨中央、國務(wù)院于2003年發(fā)出《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，進一步明確林業(yè)的生態(tài)地位和功能。十八大以來，習(xí)近平總書記又提出“山水林田湖草是一個生命共同體”的論斷，強調(diào)“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。

江蘇雖是我國經(jīng)濟發(fā)達省份，但林業(yè)發(fā)展卻比較落后，森林覆蓋率遠低于全國平均水平，森林資源總量的短板使得江蘇經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾十分突出。為此，2004年省委省政府做出推進綠色江蘇建設(shè)的決定，提出到2010年森林覆蓋率達到20%的目標(biāo)，力爭在較短時間內(nèi)實現(xiàn)全省生態(tài)環(huán)境的明顯改善。經(jīng)過十幾年的努力，江蘇生態(tài)建設(shè)取得了顯著成效，林木覆蓋率從2004年的11.36%提高到2017的22.9%，實現(xiàn)了木材供應(yīng)由完全依賴外省或從國外進口到木材產(chǎn)量接近華東木材生產(chǎn)大省的巨大轉(zhuǎn)變，以占全國0.7%的林地創(chuàng)造了占全國7%的林業(yè)產(chǎn)值的“江蘇奇跡”。

對于林業(yè)發(fā)展的“江蘇奇跡”，無論是政府部門還是學(xué)界都已經(jīng)認(rèn)識到制度創(chuàng)新對于江蘇林業(yè)發(fā)展的重要作用，但對于江蘇森林資源管理制度缺乏系統(tǒng)而全面的研究。本文將對江蘇森林資源管理制度進行系統(tǒng)梳理，以進一步推動綠色江蘇建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。

一、林業(yè)生態(tài)建設(shè)納入江蘇生態(tài)文明建設(shè)的大戰(zhàn)略

江蘇把林業(yè)生態(tài)建設(shè)置于生態(tài)文明建設(shè)的大戰(zhàn)略中，對江蘇生態(tài)文明建設(shè)和森林資源管理實現(xiàn)了一定程度上的良性互動。

一方面，江蘇在生態(tài)文明建設(shè)的過程中，始終把林業(yè)放在十分重要地位。早在2004年省委省政府出臺《關(guān)于推進綠色江蘇建設(shè)的決定》時就將林木覆蓋率列入全面建設(shè)小康社會和率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的考核指標(biāo)體系，把綠色江蘇建設(shè)作為全省最大生態(tài)工程持續(xù)推進，為森林資源管理提供了前所未所的機遇。201 3 年7 月23 日，江蘇省委十二屆五次全會發(fā)布了《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于深入推進生態(tài)文明建設(shè)工程率先建成全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的意見》和《省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2013-2022年）的通知》，明確規(guī)定2022年林木覆蓋率達到24%，從而進一步為江蘇林業(yè)工作指明了方向。

另一方面，江蘇森林資源管理主動適應(yīng)江蘇生態(tài)文明建設(shè)要求，將制度創(chuàng)新作為綠色江蘇建設(shè)的內(nèi)生動力，強化森林資源管理，實現(xiàn)了森林資源數(shù)量和質(zhì)量的顯著變化，有力地推動了江蘇生態(tài)文明建設(shè)。江蘇的林業(yè)生態(tài)建設(shè)有其特殊性，“一山二水七分田”是其獨特的地理環(huán)境，而僅有的“一山”經(jīng)過多年開荒種植幾乎已無地可用。為了破解這一難題，江蘇突破傳統(tǒng)的成片大規(guī)模造林布局，創(chuàng)新性地提出了“一區(qū)、二帶、三網(wǎng)、四片、多點”的插花造林布局。

二、積極推進集體林權(quán)制度改革

江蘇省政府2000年下發(fā)了《關(guān)于推進林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，全省各地在此基礎(chǔ)上結(jié)合各地的實際情況進一步出臺了具體改革措施，通過競標(biāo)拍賣、租賃承包、股份合作、招標(biāo)承包等形式改革林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，明晰了所有權(quán)，搞活了經(jīng)營權(quán)，調(diào)動了各方造林的積極性。隨后又相繼出臺了《江蘇省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實施意見》、《江蘇省集體林權(quán)制度改革具體操作辦法（試行）》、《江蘇省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《江蘇省政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》，不斷完善集體林權(quán)制度改革各項舉措，極大地釋放了制度變革的紅利，推進了集體林的大力發(fā)展。

三、出臺一系列森林資源管理的地方性政策法規(guī)

2003年出臺《江蘇省林業(yè)局關(guān)于林地管理有關(guān)問題的通知》，2006年發(fā)布了《江蘇省林業(yè)局關(guān)于進一步加強森林資源管理工作的意見》。2003年，江蘇省林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整人工用材林采伐管理政策的通知》，明確了2000年以后在非規(guī)劃林地上新造的人工用材林的林木采伐年齡可參照林木所有者的建議確定;新造的人工用材基地林面積達2000畝以上的，森林采伐限額可按森林經(jīng)營方案確定，并實行單列;允許基地林的林木經(jīng)營者單列申報限額，按批準(zhǔn)權(quán)限單列審批。這一政策為商品林采伐提供了更為寬松的環(huán)境，進一步有利于非公有制林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在出臺《江蘇省林業(yè)局關(guān)于加強生態(tài)公益林林地管理的通知》的基礎(chǔ)上，2016年江蘇率先頒布了省級地方法規(guī)《江蘇省生態(tài)公益林條例》，嚴(yán)格保護管理公益林，并逐年提高生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)。

2018江蘇省林業(yè)局先后發(fā)布了一系列關(guān)于國有林場森林資源管理的相關(guān)政策法規(guī)，包括《江蘇省國有林場森林資源監(jiān)管辦法（試行）》、《江蘇省國有林場森林資源資產(chǎn)有償使用管理辦法（試行）》、《江蘇省國有林場森林資源檔案管理辦法（試行）》、《江蘇省國有林場森林資源保護管理考核辦法（試行）》和《江蘇省國有林場場長森林資源管理離任審計辦法（試行）》，加強了對國有林場森林資源的管理。

四、加大森林資源支持保護力度

2010 年出臺了《中國農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行林權(quán)抵押貸款實施細(xì)則（試行）》。2010年出臺的《江蘇省林業(yè)貸款財政貼息資金管理辦法》規(guī)定，對符合規(guī)定條件的林業(yè)貸款，年貸款利率超過5%（含5%）的，中央財政和省財政分別按3%、2%的年貼息率予以貼息;年貸款利率低于5%的，中央財政和省財政按照實際貸款利率予以貼息，其中中央財政按3%的年貼息率予以貼息，不足部分由省財政貼息。林業(yè)貸款期限3年以上（含3年）的，貼息期限為3年;林業(yè)貸款期限不足3年的，按實際貸款期限貼息。

2016年12月制定了《綠色江蘇生態(tài)建設(shè)省級專項資金使用管理辦法》，省級財政設(shè)立了綠色江蘇生態(tài)建設(shè)專項資金，專門用于補助造林綠化和濕地保護與恢復(fù)。

《江蘇省財政廳 江蘇省林業(yè)局關(guān)于開展2011年省級林木良種補貼試點工作的意見》，決定從2011年起開展省級林木良種補貼試點工作，對林木良種生產(chǎn)、良種苗木培育給予補貼。

2010施行的《江蘇省育林基金征收使用管理辦法》規(guī)定，育林基金按照最高不超過林木產(chǎn)品銷售收人的6%計征。但全省大部分地方征收標(biāo)準(zhǔn)僅為2%-3%，最多不超過5%。

五、建立科學(xué)的考核機制和考核指標(biāo)

建立科學(xué)的考核機制和考核指標(biāo)，是江蘇林業(yè)生態(tài)建設(shè)的強大驅(qū)動力。2004年江蘇省委十屆六次全會把“2010年森林覆蓋率達到20%”確定為全省全面建成小康社會的主要指標(biāo)，并將這一考核目標(biāo)分解到各地區(qū)各個年度，以此形成強大的外在壓力和驅(qū)動力。

不僅如此，2008年，江蘇省委、省政府還創(chuàng)新性地將考核指標(biāo)“森林覆蓋率”修改為“林木覆蓋率”，使之更符合江蘇的實際省情，更能科學(xué)考核各地的林業(yè)生態(tài)建設(shè)成效。此后，江蘇將“林木覆蓋率”這一指標(biāo)體現(xiàn)在各個層面的考核中。2009年，省委組織部將“林木覆蓋率”作為各縣（市）黨政正職評價考核指標(biāo)之一;2013年，省委、省政府將“林木覆蓋率”作為江蘇省農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化考核指標(biāo)之一;2014年，省生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組將“林木覆蓋率”作為全省生態(tài)文明建設(shè)工程考核指標(biāo)之一，并進行年度考核。

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