中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展過程與完善

□ 尹奎杰 劉立剛

中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，自建黨始?xì)v來重視黨內(nèi)監(jiān)督，并一直在紀(jì)律建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革等方面進(jìn)行不遺余力的探索和嘗試。紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律組織建設(shè)不可或缺的重要組成部分，經(jīng)歷了一個(gè)從黨組織一般派駐到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專門派駐的歷史過程：如1922年黨的二大最初建立黨中央派員制度，1962年黨的八屆十中全會(huì)正式誕生黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)中央監(jiān)察委員會(huì)派駐制度，至2017年黨的十九大建立紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐制度。紀(jì)檢監(jiān)察派駐伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨黨建尤其是紀(jì)律建設(shè)的發(fā)展，在不同歷史時(shí)期呈現(xiàn)出相異的表象和特征。根據(jù)2018年我國(guó)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)的規(guī)定，監(jiān)察委有權(quán)向同級(jí)黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)有企業(yè)等符合法定條件的區(qū)域、單位派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員*2018年3月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)，第十二條規(guī)定“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。”。此時(shí)，作為黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察制度體系的重要組成部分，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度成為黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的重要舉措，二者在紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公框架下，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨和國(guó)家之間的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律層面的有效銜接?；仡櫧h以來紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的歷史發(fā)展?fàn)顩r，其領(lǐng)導(dǎo)體制從一元領(lǐng)導(dǎo)到雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主；組織形式從單一派駐到全面派駐；職能由綜合全面到聚焦主責(zé)主業(yè)；責(zé)任承擔(dān)由雙重負(fù)責(zé)到單一負(fù)責(zé)等，這些方面決定了各時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的歷史角色和階段性發(fā)展方向。從某種程度上講，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展關(guān)乎黨的紀(jì)律建設(shè)實(shí)效，因此從派駐主體人員設(shè)置、職能分工、責(zé)任承擔(dān)等探索派駐制度權(quán)力配置、組織建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)體制、法律效果等方面的發(fā)展規(guī)律，對(duì)新時(shí)期黨的紀(jì)律建設(shè)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、構(gòu)建制度反腐都有著重要意義。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的歷史發(fā)展

自1921年到2018年，黨的歷史上共召開19次全國(guó)黨員代表大會(huì)，其中除黨的一大制定黨綱、二大制定黨章外，歷次黨代會(huì)均對(duì)黨章進(jìn)行修改，共有17次。涉及黨組織派出、紀(jì)律監(jiān)督機(jī)關(guān)派駐方面的修改共有5次，占修改總次數(shù)的29.4%。由此可見，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度在黨章內(nèi)容中的重要地位，凸顯了黨對(duì)自我監(jiān)督的重視和監(jiān)督方式的探索。

(一)黨組織紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展過程

中國(guó)共產(chǎn)黨建立97年來，非常重視紀(jì)檢監(jiān)察工作，把紀(jì)委監(jiān)督的組織制度建設(shè)作為重點(diǎn)，結(jié)合每個(gè)時(shí)期黨的革命和建設(shè)實(shí)際需要，以全國(guó)黨代會(huì)的歷次《黨章》為載體，探究紀(jì)檢監(jiān)察派駐的歷史沿革，聚集黨內(nèi)監(jiān)督，研究、探索黨組織紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度發(fā)展的歷史邏輯。

從派駐發(fā)展歷史來看，1921年黨的一大《黨綱》對(duì)紀(jì)律方面并未涉及具體內(nèi)容，與紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)的派駐制度也未涉及。在1922年黨的二大《黨章》中，則涉及了 “中央派員”問題，但這一規(guī)定并不是紀(jì)檢監(jiān)察派駐方面的規(guī)定。在1922年《黨章》中，規(guī)定了直接隸屬于中央的派員在無執(zhí)行委員會(huì)區(qū)域有權(quán)直接召集組織該區(qū)域執(zhí)行委員會(huì)。這是黨的歷史上首次以黨章形式確立中央派員制度。但由于建黨時(shí)間較短，黨內(nèi)法規(guī)還不夠完善，因此并未將中央派員制度列入“黨的紀(jì)律”一章之中，也沒有將中央派員制度與黨的紀(jì)律聯(lián)系起來看待，主要是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的特殊歷史時(shí)期，中央派員工作仍然是總體性的，而不是黨的紀(jì)律建設(shè)的專門之需要。在當(dāng)時(shí)，按照《黨章》要求，中央“派員”不僅有權(quán)召集所派駐的黨組織會(huì)議，也有權(quán)對(duì)違紀(jì)或工作不力的黨組織、黨員執(zhí)行黨的紀(jì)律。在大革命時(shí)期，黨中央派員曾針對(duì)地區(qū)黨組織工作不力向中央?yún)R報(bào)要求撤換黨組織負(fù)責(zé)人*關(guān)于中央派員代表中央執(zhí)行黨紀(jì)的事例，為“1926年10月，北伐軍占領(lǐng)武漢，中央特派員張國(guó)燾認(rèn)為鄂區(qū)黨務(wù)仍渙散，不能應(yīng)付新局面，要求撤換鄂區(qū)書記”參見中央檔案館編.中共中央文件選集(第2冊(cè))[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：第412頁.。

之后，黨的三大、四大《黨章》都保留了中央派員的規(guī)定。面對(duì)黨員數(shù)量增多的現(xiàn)實(shí)，中共五大對(duì)《黨章》作了全面修改，但仍保留并完善了中央派員的規(guī)定，并對(duì)省、市、區(qū)黨的各級(jí)委員會(huì)全面實(shí)施派員措施*涉及中央全面派員方面的規(guī)定是“各省有兩個(gè)市或縣委員會(huì)以上，中央委員會(huì)認(rèn)為有組織省委員會(huì)之必要時(shí)，即派員到該省召集省代表大會(huì)”“各市或縣有兩個(gè)區(qū)委員會(huì)以上或有五個(gè)支部以上經(jīng)省委員會(huì)之認(rèn)可，并派員至該市或縣召集市或縣代表大會(huì)?！薄胺苍谝粎^(qū)內(nèi)有兩個(gè)支部以上，市或縣委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)得派員赴該區(qū)召集黨員大會(huì)?！眳⒁娭泄参宕笮薷牡摹饵h章》。。同時(shí)，作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的中央監(jiān)察委員會(huì)在黨中央一級(jí)也首次設(shè)立。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)的專門化為以后紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展奠定了機(jī)構(gòu)載體方面的基礎(chǔ)。1928年，黨的六大在共產(chǎn)國(guó)際指導(dǎo)下重新修訂了《黨章》，首次提出“特派員”的規(guī)定，同時(shí)也明確了“特派員”向派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制度，除保留中央派員制度外，全面取消省、市、區(qū)派員規(guī)定*對(duì)于中央對(duì)特派員的規(guī)定和以審查委員會(huì)替代委員會(huì)方面的規(guī)定為“中央委員會(huì)......在數(shù)省范圍內(nèi)成立中央執(zhí)行局或中央特派員。中央執(zhí)行局和中央特派員由中央委員會(huì)指定之，并只對(duì)中央委員會(huì)負(fù)責(zé)?！弊鳛辄h內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的中央監(jiān)察委員會(huì)旋即被取消，取而代之成立的審查委員會(huì)，其職責(zé)僅是“監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政”。對(duì)于違反黨紀(jì)的查處交由“特別委員會(huì)以預(yù)先審查”。參見中共六大修改的《黨章》。。1945年，黨的七大在總結(jié)中國(guó)革命經(jīng)驗(yàn)中黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，對(duì)《黨章》進(jìn)行全面修改，取消特派員制度，首次作出黨組織派出機(jī)構(gòu)方面的規(guī)定，并成立從中央到地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督*針對(duì)恢復(fù)并設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)方式方面規(guī)定“為便于指導(dǎo)各地方黨的工作，中央委員會(huì)按情況之需要，在數(shù)省或幾個(gè)邊區(qū)范圍內(nèi)，得成立中央局與中央分局。中央局與中央分局為中央代表機(jī)關(guān)，由中央指定，并對(duì)中央負(fù)責(zé)?！眳⒁娭泄财叽笮薷牡狞h章。。比較黨的五大《黨章》內(nèi)容，這次修改的《黨章》不僅恢復(fù)成立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)，還明確成立中央和地方紀(jì)檢監(jiān)察專門機(jī)關(guān)，即中央和地方監(jiān)察委員會(huì)，受同級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)，對(duì)違紀(jì)的黨員決定或撤銷處分，并受理黨員的控訴。黨的九大、十大《黨章》中對(duì)黨組織“設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，或者派出自己的代表機(jī)關(guān)”方面予以明確規(guī)定，但在特殊歷史條件下，該制度未能真正有效履行黨內(nèi)監(jiān)督職能。

1982年黨的十二大繼承了黨的十一大“縣和縣以上各級(jí)黨委必要時(shí)可以派出自己的代表機(jī)關(guān)”內(nèi)容的規(guī)定。但值得注意的是，黨的十二大首次對(duì)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作出規(guī)定，并明確雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)及產(chǎn)生方式等。可以說，黨的十二大《黨章》關(guān)于紀(jì)律檢查體制的規(guī)定，成為指導(dǎo)之后30年直至黨的十八大黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展新形勢(shì)的框架基礎(chǔ)*中共十二大對(duì)《黨章》的修改具有深遠(yuǎn)的歷史意義，其中關(guān)于成立黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)和確立領(lǐng)導(dǎo)方式方面的規(guī)定也比較具體?！包h的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！薄包h的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員?！眳⒁娭泄彩笮薷牡摹饵h章》。。派駐紀(jì)律檢查員或派駐紀(jì)律檢查組的“雙派”模式突破了紀(jì)檢監(jiān)察派駐歷史上派員或派機(jī)構(gòu)的“單派”模式，從制度設(shè)計(jì)上謀劃發(fā)揮派的權(quán)威和實(shí)效。

黨的十八大以來，黨中央高度重視紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度改革，其中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制、派駐方式、工作程序、法律責(zé)任等方面在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗任務(wù)，制定了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的路線圖*2013年11月，中共召開十八屆三中全會(huì)，其內(nèi)容涉及對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度作出改革具體部署：“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)?！眳⒁婞h的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》。。2014年，《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》出臺(tái)，該規(guī)定成為紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐的“指南針”。2015年，中央紀(jì)委向中央和國(guó)家機(jī)關(guān)新增設(shè)了7家派駐機(jī)構(gòu)。這次紀(jì)檢監(jiān)察派駐在新時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察體制改革過程中邁出了有力的一步，拉開了紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐的序幕。2016年，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央一級(jí)黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察全覆蓋，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的關(guān)鍵舉措*關(guān)于中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)，“中央紀(jì)委共設(shè)置47家派駐機(jī)構(gòu)，其中，綜合派駐27家、單獨(dú)派駐20家，實(shí)現(xiàn)對(duì)139家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋。”數(shù)據(jù)來源：中紀(jì)委網(wǎng)站.中央批準(zhǔn)中央紀(jì)委對(duì)中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2016-01/05/c_128598038.htm.最后訪問日期：2018．05．13.。2017年黨的十九大召開，紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐制度寫入《黨章》，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)全面派駐紀(jì)檢組在領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式等方面都做出了原則性規(guī)定*新《黨章》規(guī)定“黨的中央和地方紀(jì)律檢查委員會(huì)向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐黨的紀(jì)律檢查組。紀(jì)律檢查組組長(zhǎng)參加駐在部門黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會(huì)議。他們的工作必須受到該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持?！眳⒁婞h的十九大修改的《黨章》。。

(二)中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

一是紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)主體明晰化。黨的紀(jì)檢監(jiān)察派駐最初延續(xù)了黨組織派員制度的領(lǐng)導(dǎo)模式，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)專門化后，紀(jì)檢監(jiān)察派駐的領(lǐng)導(dǎo)模式從“一元領(lǐng)導(dǎo)”、“領(lǐng)導(dǎo)+指導(dǎo)”、“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”不斷發(fā)展?！耙辉I(lǐng)導(dǎo)”模式，是最初中共二大對(duì)派員規(guī)定中體現(xiàn)出的直接對(duì)派出黨組織負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，派出黨組織是派員的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。派員代表派出黨組織對(duì)授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行履職，其中涵蓋著執(zhí)行黨紀(jì)方面的內(nèi)容，也就是說派員可以代表黨組織直接作出黨紀(jì)處分建議并上報(bào)批準(zhǔn)，其履職行為僅對(duì)派出機(jī)關(guān)(黨組織)負(fù)責(zé)*關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度最早采取“一元領(lǐng)導(dǎo)”模式的規(guī)定是“中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國(guó)務(wù)院各部門，由中央監(jiān)察委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，各地在必要時(shí)也可照此辦理”。參加1962年黨的八屆十中全會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》。。 “領(lǐng)導(dǎo)+指導(dǎo)”模式，是由紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐的紀(jì)律檢查組或檢查員，在派出機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨的領(lǐng)導(dǎo)組織指導(dǎo)下進(jìn)行工作?！半p重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”模式，是在紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以后，紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和所駐在黨組織對(duì)派駐的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)為主負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)。自黨的十八大以來，全黨統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，從中國(guó)共產(chǎn)黨全面實(shí)施紀(jì)檢監(jiān)察派駐的具體實(shí)踐來看，派駐紀(jì)檢組仍采取一元領(lǐng)導(dǎo)模式，即只對(duì)派出黨組織負(fù)責(zé)，突出派出黨組織的權(quán)威。

二是紀(jì)檢監(jiān)察派駐主體產(chǎn)生科學(xué)化。受領(lǐng)導(dǎo)模式的影響，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生會(huì)成為不同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)利益博弈點(diǎn)。因此，2004年《關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》出臺(tái)，該文件僅對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人產(chǎn)生方式作出具體規(guī)定*2004年出臺(tái)的文件關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)人事方面內(nèi)容僅涉及其負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式，“將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部與駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)一般不從駐在部門產(chǎn)生?！眳⒁姟蛾P(guān)于對(duì)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》，2004年。。然而，由于未能從派駐機(jī)構(gòu)人員選拔、工資待遇與職務(wù)晉升等方面實(shí)際問題入手，派駐機(jī)構(gòu)人員依然無法擺脫駐在單位的諸多影響。2012年以來，紀(jì)檢監(jiān)察派駐從試點(diǎn)地區(qū)到全方位實(shí)施，將派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、一般組成人員組織關(guān)系、工資、績(jī)效考核等全部納入派出機(jī)關(guān)管理，相關(guān)費(fèi)用在派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算。這一有力措施不僅為曾經(jīng)的紀(jì)檢監(jiān)察派駐主體履職盡責(zé)束手無策“松綁”，也釋放了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)人員履職積極性，在一定意義上看，促進(jìn)了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)和駐在單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)“同體監(jiān)督”問題的解決。

三是紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)履職角色定位化。受“雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)為主”的領(lǐng)導(dǎo)模式影響*關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)為主”的領(lǐng)導(dǎo)模式，在中央文件中予以明確“中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)是中央紀(jì)委、監(jiān)察部的組成部分，受中央紀(jì)委、監(jiān)察部和駐在部門黨組 (黨委) 、行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”。參見《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見》，2000 年.，再加上紀(jì)檢監(jiān)察派出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)力度不夠，造成了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位黨組織在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系上存在一定的實(shí)踐困境，甚至在實(shí)際工作中形成了以駐在部門黨組織領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)為主的局面。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的嚴(yán)重錯(cuò)位為紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督力弱化埋下了歷史難題，監(jiān)督權(quán)的政治效果、法律效果和社會(huì)效果收效甚微。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革迫在眉睫。2001年的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》和2002年中央紀(jì)委召開的關(guān)于派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理試點(diǎn)工作會(huì)議，針對(duì)以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一管理為核心，明確對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革和完善。同時(shí)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)模式改革進(jìn)行有效探索。尤其是黨的十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察工作轉(zhuǎn)思想、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)“三轉(zhuǎn)”落地生根，放棄除紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)外其他行業(yè)業(yè)務(wù)性工作，促使紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)角色歸位，真正履行監(jiān)督義務(wù)。

四是紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督能力不斷提高?？紤]到紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度歷史上紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中領(lǐng)導(dǎo)模式不清這一難題，黨的十二大對(duì)此進(jìn)行了有益探索，明確紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，并賦予其參加駐在單位黨組織的有關(guān)會(huì)議的列席權(quán)，其日常監(jiān)督工作也應(yīng)該得到駐在單位黨組織的支持*紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度領(lǐng)導(dǎo)模式的探索和工作方式的改善的規(guī)定為“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員。紀(jì)律檢查組組長(zhǎng)或紀(jì)律檢查員可以列席該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會(huì)議。他們的工作必須受到該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持。” 參見黨的十二大修訂的《黨章》規(guī)定。。在紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐制度改革推動(dòng)下，黨的十九大《黨章》完善了紀(jì)檢監(jiān)察派駐方式和監(jiān)督形式。紀(jì)檢監(jiān)察派駐方式對(duì)符合法定條件的單位和行業(yè)由“可以”派駐改為“全面”派駐；紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在單位黨的領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)會(huì)議的監(jiān)督形式由“可以列席”改為“參加”(應(yīng)理解為應(yīng)當(dāng)之義)。同時(shí)延續(xù)了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)日常工作“必須”受到駐在單位黨領(lǐng)導(dǎo)組織的支持*關(guān)于新時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐制度完善“黨的中央和地方紀(jì)律檢查委員會(huì)向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐黨的紀(jì)律檢查組。紀(jì)律檢查組組長(zhǎng)參加駐在部門黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會(huì)議。他們的工作必須受到該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的支持?！?參見黨的十九大修訂的《黨章》。。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在駐在單位的地位發(fā)生“質(zhì)”的變化，監(jiān)督效果明顯提升。十八大以來，中央紀(jì)委立案審查中管干部240人，給予紀(jì)律處分的中管干部223人，移送司法機(jī)關(guān)105人。[1]

(三)中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐的理論闡釋

法治作為現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)治理方式的重要特征之一，我國(guó)在全面深化改革和全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中，必然要求中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依法治國(guó)，運(yùn)用法治思維理解黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展新階段特征，運(yùn)用法治方式闡釋黨內(nèi)監(jiān)督新時(shí)期內(nèi)涵。在我國(guó)法治體系建設(shè)的不同階段，必須不遺余力地貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念，建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系。紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度作為黨依法執(zhí)政、依法治國(guó)的關(guān)鍵一環(huán)，其法治化發(fā)展必然是法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。

紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的法治化正是以社會(huì)主義法治理念為引領(lǐng)，加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的反腐敗制度建設(shè)。把紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度放在整個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革中甚至是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體系中進(jìn)行思考，總結(jié)運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索創(chuàng)新制度反腐的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)機(jī)制，是完善黨和國(guó)家反腐制度創(chuàng)新的一項(xiàng)重要目標(biāo)和任務(wù)。

首先，從社會(huì)學(xué)視角看，腐敗是一種社會(huì)現(xiàn)象，這種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因是社會(huì)性資源稀缺，而核心問題是缺少制度約束。以治本的思路推進(jìn)反腐敗的核心是完善制度約束。從這一意義上講，反腐敗的途徑無論是靠他律(法治)還是靠自律(德治)，都要加強(qiáng)法制的建立與完善和法治思維的培養(yǎng)。紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度作為黨和國(guó)家反腐機(jī)制重要組成部分，具備審查、調(diào)查與教育、引導(dǎo)的社會(huì)功能，其制度化發(fā)展就是要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的約束，以制度化的形式實(shí)現(xiàn)防止腐敗的目的。

其次，從政治學(xué)視角看，腐敗在一定層面上與政治具有密切聯(lián)系，它在政治學(xué)中被看作權(quán)力的異化。無論是柏拉圖的《理想國(guó)》還是亞里士多德的《政治學(xué)》，從暢想沒有腐敗的城邦到因腐敗而變形的三種異體政體都認(rèn)為腐敗關(guān)乎政體。紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度本質(zhì)上具有政治屬性，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，它是政治機(jī)關(guān)”。紀(jì)檢監(jiān)察派駐監(jiān)督權(quán)的政治屬性必然要求其在政治權(quán)結(jié)構(gòu)框架內(nèi)運(yùn)行。

再次，從馬克思主義政黨學(xué)說視角看，馬克思主義政黨反腐敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)中共領(lǐng)導(dǎo)建立反腐敗黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察體制研究和實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。馬克思曾提出“防止公仆變主人”的命題。[2]以列寧為首的布爾什維克作為第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家執(zhí)政黨，對(duì)如何加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督作了許多卓有建樹的理論構(gòu)建和實(shí)踐探索。列寧的黨內(nèi)監(jiān)督思想倡導(dǎo)“民主集中制”；建立專門黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性與權(quán)威性；嚴(yán)肅政治生活和維護(hù)法制統(tǒng)一。列寧黨風(fēng)廉政建設(shè)以加強(qiáng)制度建設(shè)為思想核心內(nèi)容，構(gòu)建制度反腐體系，其內(nèi)容涵蓋了干部管理、懲治貪污受賄立法、黨內(nèi)監(jiān)察及人民群眾監(jiān)督等方面*周尚文等對(duì)列寧的黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察思想進(jìn)行梳理、總結(jié)，并提出較具有建設(shè)性意見。詳見蘇共執(zhí)政模式研究[M].上海：上海人民出版社，2010.。新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家監(jiān)察體制改革同步進(jìn)行過程中，加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，尤其是加強(qiáng)具有預(yù)防和懲治功能的紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度法治化建設(shè)本是依法治國(guó)題中之意。

最后，從法學(xué)視角看，規(guī)范化、程序化、制度化是法治化的標(biāo)準(zhǔn)和要求，法治型政黨尤其是執(zhí)政黨要不斷加強(qiáng)自身法治化建設(shè)，運(yùn)用法治思維和法治方式開展黨和國(guó)家的各項(xiàng)改革。黨的十八大、十八屆四中全會(huì)召開后，尤其是2018年《監(jiān)察法》正式實(shí)施以來，黨的紀(jì)律監(jiān)督機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，法律賦予其監(jiān)督、調(diào)查、處置等權(quán)力，對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)除進(jìn)行監(jiān)督提出監(jiān)察建議的授權(quán)較為明確外，調(diào)查、處置的授權(quán)較為模糊，具體可采取何種審查、調(diào)查措施，也未能有所體現(xiàn)。例如，江蘇省紀(jì)委監(jiān)察委在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革過程中，率先對(duì)對(duì)全省的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，將紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，履行紀(jì)檢與監(jiān)察兩項(xiàng)職能。紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查兩種權(quán)力分設(shè)，分別以黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法為履職依據(jù)，兩類機(jī)構(gòu)人員不重疊*新華日?qǐng)?bào)對(duì)江蘇省紀(jì)委監(jiān)察委的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革紀(jì)檢監(jiān)察派駐方面的通訊報(bào)道?！缎氯A日?qǐng)?bào)》第8版，2018年3月8日.。這符合中央提出的監(jiān)督者不執(zhí)法，執(zhí)法者不監(jiān)督，防止燈下黑的要求。但是，針對(duì)派駐機(jī)構(gòu)審查權(quán)與調(diào)查權(quán)，如何構(gòu)建履職制度框架法治化值得深入思考。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度面臨的現(xiàn)實(shí)問題

紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度在創(chuàng)立初期和初步發(fā)展階段，由于缺少對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度法治發(fā)展理念的引領(lǐng)，沒有形成高度統(tǒng)一、科學(xué)謀劃的發(fā)展機(jī)制，在中央和地方有些單位、行業(yè)領(lǐng)域紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督權(quán)具體實(shí)踐上造成紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)無法真正發(fā)揮監(jiān)督職能的嚴(yán)重后果，對(duì)駐在單位以黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”為中心及領(lǐng)導(dǎo)班子其他組成成員監(jiān)督力度不夠的狀況十分突出。目前，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)攻堅(jiān)階段，此狀況在一定范圍內(nèi)得到改善，但在一些單位尤其是基層財(cái)政吃緊情形下，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)人員人事關(guān)系、工資待遇、辦公經(jīng)費(fèi)等各方面保障難以全部實(shí)現(xiàn)。隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和鞏固反腐敗成果進(jìn)程不斷深入，新《黨章》的修改和《監(jiān)察法》的實(shí)施，關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的規(guī)定內(nèi)容較寬泛、多為原則性規(guī)定，在一定程度上造成授權(quán)不明、履職不清、責(zé)任不明的情形。

(一)紀(jì)檢監(jiān)察派駐依據(jù)模糊

紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的初衷是全面監(jiān)督公權(quán)力，不留監(jiān)督死角，那么派駐方式是一個(gè)單位一派的“點(diǎn)”派駐還是“面”派出？還是“點(diǎn)”與“面”相結(jié)合？從實(shí)踐看是以“點(diǎn)”與“面”相結(jié)合方式實(shí)施派駐。國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的派駐依據(jù)依被監(jiān)察單位行業(yè)性質(zhì)、行政級(jí)別、單位公職人員數(shù)量劃分，但從中央到地方缺少統(tǒng)一的原則性規(guī)定，在目前派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)上級(jí)與下級(jí)之間開展工作指導(dǎo)會(huì)造成“點(diǎn)”“面”重合。同時(shí)，紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)和所聯(lián)系的單位內(nèi)部負(fù)責(zé)監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察部門關(guān)系未予以明確，派駐機(jī)構(gòu)對(duì)聯(lián)系單位的監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，是合作關(guān)系還是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系尚待解決。

(二)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象基數(shù)陡增

監(jiān)察體制改革后，按照監(jiān)察法草案的規(guī)定看，監(jiān)察由原行政監(jiān)察法中“國(guó)家工作人員”擴(kuò)大到《監(jiān)察法》中六類“依法履行公職的人員”。如國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)省份的監(jiān)察機(jī)構(gòu)成立后，“北京市監(jiān)察對(duì)象達(dá)到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人?！?紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)象基數(shù)陡增，同時(shí)帶來的監(jiān)督實(shí)效的問題不得不予以考慮。參見：新華網(wǎng)網(wǎng)站.積極探索實(shí)踐，形成寶貴經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2017-11/05/c_1121908387.htm.最后訪問日期：2018．05．16.監(jiān)察對(duì)象基數(shù)的驟然擴(kuò)大，如何科學(xué)分流、避免監(jiān)察權(quán)乏力值得商榷。

(三)紀(jì)檢監(jiān)察派駐人員履職素質(zhì)全口徑化

針對(duì)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)所履行的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，監(jiān)察、調(diào)查、處置的全效職能，其人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求也應(yīng)該全方位匹配。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)，監(jiān)察委具有監(jiān)督調(diào)查處置權(quán)力，但其內(nèi)部設(shè)置的黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、審查調(diào)查室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是分享上述權(quán)力，工作中互相配合。而對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)，在監(jiān)察法未能明確授權(quán)范圍前提下，參考目前全國(guó)各地區(qū)工作實(shí)際，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)同時(shí)具備上述權(quán)力。由此可見，對(duì)監(jiān)察派駐人員的政治和業(yè)務(wù)能力、素質(zhì)要求更加嚴(yán)格。怎樣選擇合適人員能夠切實(shí)履行好職責(zé)，真正發(fā)揮監(jiān)察派駐的實(shí)效，這是一個(gè)不得不解決的瓶頸問題。

(四)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)權(quán)限不明

據(jù)中紀(jì)委派駐中央外辦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)消息稱，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律等有關(guān)規(guī)定對(duì)中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部四局原局長(zhǎng)曹某嚴(yán)重違紀(jì)問題立案審查。經(jīng)紀(jì)律審查后，認(rèn)定曹某嚴(yán)重違紀(jì)并存在涉嫌犯罪問題，在黨紀(jì)范圍內(nèi)給予曹某開除黨籍處分、取消其退休待遇、收繳其違紀(jì)所得；同時(shí)交由有關(guān)部門依法對(duì)其采取留置措施，調(diào)查其涉嫌犯罪問題和線索。從這個(gè)案例中我們可以看出，中央外辦紀(jì)檢組作為紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，在查辦所轄領(lǐng)域黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)、違法問題過程中，將涉嫌犯罪問題也已一并查處，但在處理上又將該案的涉嫌犯罪問題交由有關(guān)部門繼續(xù)調(diào)查，并由有關(guān)部門采取留置措施。這樣看來，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是不具備查處涉嫌犯罪案件調(diào)查權(quán)，也無權(quán)采取留置措施，那么，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的調(diào)查、審查權(quán)權(quán)限邊界及相關(guān)程序安排和制度設(shè)計(jì)亟需法定化。

(五)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)被監(jiān)督力度不夠

監(jiān)督者由誰來監(jiān)督、以何種方式被監(jiān)督、監(jiān)督實(shí)效如何一直是黨內(nèi)監(jiān)督研究的課題?！氨O(jiān)督主體(包括監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督人員)在行使監(jiān)督權(quán)和實(shí)施監(jiān)督行為過程中，濫用監(jiān)督權(quán)或不履行、不認(rèn)真履行以及消極履行監(jiān)督義務(wù)，完全有可能造成或通過監(jiān)督對(duì)象間接造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民利益的損害或重大損害。”[3](PP248 -249)面對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)人員如何承擔(dān)違紀(jì)、違法與職務(wù)犯罪的責(zé)任的問題應(yīng)做系統(tǒng)化考慮。本質(zhì)上，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是紀(jì)委、監(jiān)委的派出機(jī)構(gòu)，是紀(jì)委、監(jiān)委的組成部門，但又有別于紀(jì)委、監(jiān)委其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，紀(jì)委、監(jiān)委人員違紀(jì)、違法和職務(wù)犯罪應(yīng)該按照干部管理權(quán)限來確定是由上級(jí)機(jī)關(guān)辦理還是由本級(jí)機(jī)關(guān)辦理。然而，作為紀(jì)委、監(jiān)委的派出機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察派駐組織與人員發(fā)生不為、亂為、失為等情形，又該依據(jù)何種管轄權(quán)限辦理。根據(jù)《派駐機(jī)構(gòu)干部管理辦法》規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人是派出單位的中層干部，同時(shí)也是駐在單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，駐在單位的黨組織是否有對(duì)派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理權(quán)限？如有，該監(jiān)督權(quán)又該如何實(shí)施？對(duì)于派出機(jī)關(guān)理應(yīng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督管理，如不會(huì)涉及到上級(jí)單位監(jiān)督管理情形，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)人員發(fā)生違紀(jì)、違法、犯罪等問題也就只有由本級(jí)審查、調(diào)查，也就是說派出單位審查、調(diào)查紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)人員的違紀(jì)、違法或職務(wù)犯罪案件。這樣一來，是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督以及監(jiān)督實(shí)效令人存疑。

(六)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清

基層紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在駐在單位仍存在協(xié)助分管業(yè)務(wù)部門的情形，不僅分散紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)履行監(jiān)察職能，還導(dǎo)致角色錯(cuò)位，監(jiān)督者又是實(shí)踐者，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，監(jiān)督效果可想而知。由于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是駐在單位黨委(組)的組成人員，作為“下級(jí)”，那么勢(shì)必會(huì)影響到其對(duì)駐在單位“上級(jí)”即黨組織負(fù)責(zé)人和“同級(jí)”即黨組織其他組成人員的日常監(jiān)督。這種互相監(jiān)督的方式不但不利于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，又容易形成“互不打擾”的關(guān)系。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度完善的理論思考

近年來，紀(jì)檢體制改革和國(guó)家監(jiān)察體制改革同步進(jìn)行、不斷推進(jìn)，監(jiān)察權(quán)從原行政權(quán)獨(dú)立出來，與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行，成為共置于人大立法權(quán)下的“四權(quán)分工模式”，國(guó)家權(quán)力框架結(jié)構(gòu)的科學(xué)化促使作為黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的重要組成部分的紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度向著規(guī)范化、制度化、法治化方向發(fā)展，紀(jì)檢監(jiān)察派駐與巡視、監(jiān)察一同構(gòu)成全覆蓋的統(tǒng)一監(jiān)督制度格局，符合“全覆蓋、無死角、零容忍”新反腐要求，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制。“反腐敗沒有藥到病除的良方，需要一點(diǎn)一滴的改造，在社會(huì)機(jī)構(gòu)中不斷增加透明和制衡兩種精神”。[4]隨著黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展水平不斷提高，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的發(fā)展與完善，某一程度上講，是新時(shí)代我國(guó)民主政治體制改革的成果。

(一) 強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察派駐主體法治化思維

習(xí)近平在中紀(jì)委十八屆二次全會(huì)上指出，“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！盵5]黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察體制改革和黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展到新階段，必然體現(xiàn)出依法執(zhí)政和依法治國(guó)的時(shí)代性，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度實(shí)踐路徑法治化正是法治型政黨建設(shè)的必然要求。通過教育、引導(dǎo)方式培育紀(jì)檢監(jiān)察派駐人員的法治理念，運(yùn)用法治思維和法治方式履職盡責(zé)，不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的法治精神體現(xiàn)，更是黨依法治國(guó)的題中之義。

(二) 明確紀(jì)檢監(jiān)察派駐主體法定職權(quán)

紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)作為國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)，應(yīng)該遵循“法無授權(quán)即禁止”的權(quán)能法定原則。美國(guó)開國(guó)元?jiǎng)捉莒尺d曾說“沒有一種權(quán)力可能超出其法律限制而不受其他權(quán)力的制約和約束。”[3](P249)授權(quán)范圍法定，是紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)依法履職的前提和基礎(chǔ)，也是法治精神的體現(xiàn)。一是明確授權(quán)類型。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督權(quán)、執(zhí)紀(jì)審查權(quán)和監(jiān)察權(quán)，只有明確紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的授權(quán)類型，才能做到有法可依。二是明確授權(quán)范圍。授權(quán)范圍對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)依法履職過程中的職權(quán)邊界清晰化，方可有效防止紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)權(quán)力濫用。三是明確審查調(diào)查措施。依據(jù)《黨章》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》《監(jiān)察法》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有十余種涉及被審查調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)、職務(wù)、人身方面審查、調(diào)查措施，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)作為派出機(jī)關(guān)，應(yīng)該在法律明確授予享受的措施范圍內(nèi)活動(dòng)。合署辦公履職所依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。十九大《黨章》規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)?！睂?duì)紀(jì)委派駐紀(jì)檢組履職規(guī)定“紀(jì)委派駐紀(jì)檢組對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”，發(fā)現(xiàn)問題后有及時(shí)報(bào)告、調(diào)查處置、提出建議等執(zhí)紀(jì)權(quán)?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，并賦予監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法進(jìn)行調(diào)查、處置等執(zhí)法權(quán)。因此，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在法定授權(quán)范圍內(nèi)開展調(diào)查、處置等權(quán)力以及行使監(jiān)督權(quán)的方式、程序等需要進(jìn)一步明確。

(三) 明晰紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象

按照黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)象可以分為三類：一是《黨章》中所規(guī)定的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)駐在單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和一般領(lǐng)導(dǎo)干部；二是依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查對(duì)象納入自身監(jiān)察范圍*國(guó)家監(jiān)察立法后，監(jiān)察對(duì)象法定化，人員范圍包括公務(wù)員及參公管理人員、依法授權(quán)或受委托從事公務(wù)人員、國(guó)有企業(yè)管理人員；街道、村的基層群眾性自治組織中從事管理的人員、其他依法履行公職的人員。參見《監(jiān)察法》第十五條。；三是依據(jù)授權(quán)對(duì)有管理權(quán)限履行公職人員進(jìn)行監(jiān)察。目前，此三類人員都屬于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的管理對(duì)象，但是不難看出，“其他領(lǐng)導(dǎo)干部”、“按照管理權(quán)限”等都是原則性規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)對(duì)所管轄的對(duì)象范圍，還沒有形成完善的法律細(xì)則予以明確。因此，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度作為黨內(nèi)監(jiān)督重要制度之一，應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律層面對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象范圍予以明確。

(四) 加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

鄧小平曾經(jīng)指出：“權(quán)力失去監(jiān)督是決策失誤和權(quán)力腐敗的根源?！币虼?，任何一種權(quán)力的有效運(yùn)行都需要完善的監(jiān)督機(jī)制予以保障。派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)派駐紀(jì)檢組工作的領(lǐng)導(dǎo)，定期約談被監(jiān)督單位黨組織主要負(fù)責(zé)人、派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)，督促其落實(shí)管黨治黨責(zé)任。

派駐紀(jì)檢組應(yīng)當(dāng)帶著實(shí)際情況和具體問題，定期向派出機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，至少每半年會(huì)同被監(jiān)督單位黨組織專題研究一次黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作?！碑?dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，按照黨和國(guó)家機(jī)關(guān)屬性和行業(yè)管理特性等，參考紀(jì)檢監(jiān)察工作對(duì)象基數(shù)，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)相對(duì)固定的聯(lián)系某些單位和行業(yè)，在此基礎(chǔ)上應(yīng)探索定期和不定期的交叉、調(diào)整所聯(lián)系的行業(yè)和單位，避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者形成利益輸送的“朋友圈”，造成紀(jì)檢監(jiān)察派駐監(jiān)督實(shí)效的“打折”。

(五) 制定科學(xué)的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督責(zé)任清單

阿克頓說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！盵6](P342)在法治背景下，任何一種權(quán)力都不可能置身于被監(jiān)督之外，尤其是監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，更需要制度化的監(jiān)督體制對(duì)其予以規(guī)劃化?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)，沒有例外。信任不能代替監(jiān)督……有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究?！薄皩?duì)能發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告、不處置是瀆職，都必須嚴(yán)肅問責(zé)?！苯ⅰ⒔∪蠈?shí)際的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督責(zé)任清單制度，責(zé)任清晰、公開，能夠有效促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的履職盡責(zé)，督促其“在其位謀其政”。同時(shí)，也為紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)提供了法定依據(jù)。

總之，黨的十八大以來強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度改革深入推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督職能深度融合，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”全方位實(shí)施。紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度法治化發(fā)展對(duì)黨的紀(jì)律檢查體制改革與國(guó)家監(jiān)察體制改革有著舉足輕重的作用。新時(shí)代發(fā)展時(shí)期，應(yīng)該不斷深化對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行模式、責(zé)任承擔(dān)、法律效果等方面的法治理論研究探索，為紀(jì)檢監(jiān)察長(zhǎng)效機(jī)制的建立、健全與完善提供科學(xué)的理論支撐。

參 考 文 獻(xiàn)

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