“最多跑一次”改革的創(chuàng)新實(shí)踐和政府治理轉(zhuǎn)型的新命題

□ 汪錦軍

2003年7月，中共浙江省委舉行第十一屆四次全體(擴(kuò)大)會議，提出進(jìn)一步發(fā)揮八個(gè)方面的優(yōu)勢、推進(jìn)八個(gè)方面的舉措的“八八戰(zhàn)略”。15年來，浙江在“八八戰(zhàn)略”指引下不斷改革創(chuàng)新，為浙江高水平全面建設(shè)小康打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在新的歷史時(shí)期，面對社會主要矛盾的變化，如何不斷回應(yīng)和滿足人民對美好生活的向往，需要進(jìn)一步通過改革創(chuàng)新以發(fā)揮浙江的體制機(jī)制優(yōu)勢?！白疃嗯芤淮巍备母镎窃谶@種背景下的浙江政府自我改革，是浙江省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想的生動實(shí)踐，也是深化和推進(jìn)浙江改革發(fā)展的有力舉措，對全國的放管服改革和政府治理轉(zhuǎn)型提供了有益的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和改革啟示。

一、“最多跑一次”改革的基本背景

“最多跑一次”改革，是放管服改革在浙江的新探索，也是浙江一直以來政府改革創(chuàng)新的延續(xù)，更是順應(yīng)人民對美好生活向往的服務(wù)型政府建設(shè)的新階段。因此，自上而下的改革要求、浙江過去改革的慣性，以及自下而上的人民群眾的需求，共同推動了浙江的“最多跑一次”改革。

(一)中央放管服改革的要求

中央的放管服改革，是十八大以來政府轉(zhuǎn)變職能、深化行政體制改革的內(nèi)在要求，也是服務(wù)型政府建設(shè)的重要突破口，為浙江的“最多跑一次”改革提出了明確的改革目的、改革方向和改革路徑。

早在2014年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出要“進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命”；2015年全國政府工作報(bào)告擴(kuò)展為“加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度”；2015年5月，李克強(qiáng)在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上首次提出，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即‘放、管、服’三管齊下”。2016年全國政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出“推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展”。

在中央放管服改革戰(zhàn)略指導(dǎo)下，從中央到地方都開始啟動了一系列簡政放權(quán)的改革，基于政府權(quán)力清單、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)的各項(xiàng)改革措施簡化了政府權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化了政府監(jiān)管能力，人民群眾從政府服務(wù)中有了更多的獲得感。與中央的各項(xiàng)改革和政策措施相呼應(yīng)，浙江自2014年開始也啟動了放管服各項(xiàng)改革。2016年，浙江省印發(fā)《深化“四張清單一張網(wǎng)”改革推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)工作要點(diǎn)的通知》，開始推進(jìn)以四張清單一張網(wǎng)為核心內(nèi)容的浙江放管服改革，并不斷加強(qiáng)浙江的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)，使浙江成為較早推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的省份。在四張清單一張網(wǎng)基礎(chǔ)上，浙江2017年開始推進(jìn)“最多跑一次”改革。因此，“最多跑一次”改革是浙江落實(shí)中央放管服改革的地方探索，也是互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的統(tǒng)籌改革創(chuàng)新實(shí)踐。

(二)浙江政府改革發(fā)展的要求

改革開放以來，浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了令人矚目的成就，而浙江的發(fā)展又與有效有為的浙江政府角色密不可分。如果說在改革開放之初，浙江各級政府表現(xiàn)出了更多的無為而治的特征，那么隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，浙江政府越來越呈現(xiàn)出積極有為的特征。

本世紀(jì)以來，浙江政府開始逐漸自我加壓，不斷增加政府改革自選動作，開啟了一輪又一輪的政府自我改革。2004年，時(shí)任省委書記習(xí)近平在全省范圍內(nèi)推動了一場以狠抓落實(shí)為主題的機(jī)關(guān)效能建設(shè)，中共浙江省委、浙江省人民政府在2004年發(fā)布《關(guān)于開展機(jī)關(guān)效能建設(shè)的決定》，向衙門作風(fēng)導(dǎo)致的機(jī)關(guān)效能低下問題宣戰(zhàn)。努力轉(zhuǎn)變政府衙門作風(fēng)，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識，改善政府權(quán)力運(yùn)行方式，以服務(wù)浙江改革發(fā)展的大局，推動經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展。

在效能建設(shè)基礎(chǔ)上，浙江在效能監(jiān)察、效能問責(zé)、群眾參與等方面進(jìn)行了系列改革創(chuàng)新，在便民服務(wù)中心建設(shè)、效能投訴熱線、行政審批制度改革、政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)等方面都走在了全國前列。效能建設(shè)大大改善了浙江的政務(wù)環(huán)境和營商環(huán)境，為服務(wù)型政府建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2014年，浙江在2004年試行辦法基礎(chǔ)上發(fā)布了《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法》，對各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，以及經(jīng)授權(quán)、委托具有公共事務(wù)管理職能的組織及其工作人員的工作效能行為的責(zé)任追究進(jìn)一步細(xì)化和明確。

2014年開始，浙江又啟動了四張清單一張網(wǎng)建設(shè)，通過明確政府職權(quán)范圍和行為規(guī)范，大幅度減少政府對資源的直接配置，大幅度減少政府對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)，大幅度減少政府對資源要素價(jià)格的干預(yù)，增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化水平。

在政府效能建設(shè)、四張清單一張網(wǎng)建設(shè)等的基礎(chǔ)上，2017年1月，浙江省政府工作報(bào)告正式提出加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。之后一系列改革創(chuàng)新工作依次展開。

可以說，從效能建設(shè)和效能革命，到四張清單一張網(wǎng)，再到“最多跑一次”改革，浙江政府不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè)，進(jìn)行自我革命，為浙江發(fā)展提供了良好的政務(wù)環(huán)境。歷次的改革既是基于浙江實(shí)踐不斷發(fā)展的，也是一脈相承的，這些改革在不同歷史時(shí)期的治理體系建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，為當(dāng)前進(jìn)一步探索浙江治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)人民對服務(wù)型政府建設(shè)的更高需求

服務(wù)型政府建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是順應(yīng)人民美好生活需要的政府建設(shè)要求。黨的十七大、十八大和十八屆三中全會，都提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求。近些年來，在中央服務(wù)型政府建設(shè)指引下，各級政府的政務(wù)服務(wù)能力和服務(wù)績效有了大幅提升，政府的權(quán)力和責(zé)任邊界得到進(jìn)一步理順，但依然存在大量的無效證明、奇葩證明等諸多政府職權(quán)和政府審批問題，政府建設(shè)依然未能滿足廣大人民群眾的需要，改革需要繼續(xù)向縱深推進(jìn)。

浙江在四張清單一張網(wǎng)的建設(shè)過程中，通過權(quán)力清單、責(zé)任清單、投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單和一張政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)，有效厘清了政府權(quán)力范圍，進(jìn)一步規(guī)范了政府權(quán)力運(yùn)行，互聯(lián)網(wǎng)和政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)了更好融合，提高了政府服務(wù)績效。但依然存在大量的數(shù)據(jù)壁壘問題、部門協(xié)同問題，政府各項(xiàng)審批事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)與人民群眾的要求之間依然存在差距。2016年，時(shí)任浙江省委副書記、代省長車俊在基層調(diào)研走訪時(shí)，談及政府部門的辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，個(gè)別群眾和企業(yè)不經(jīng)意間的“抱怨”，讓他陷入了深思。如何真正踐行以人民為中心的發(fā)展思想；作為中國改革開放的先行地，浙江如何干在實(shí)處、走在前列，勇立潮頭，所有這些問題的回答，都必須以改革的精神和勇氣，來回應(yīng)人民群眾的呼聲和訴求。正是基于這樣的社會背景，2016年12月，“最多跑一次”在浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會議上被正式提出，明確要求群眾和企業(yè)到政府辦事最多跑一次。

二、“最多跑一次”改革的發(fā)展歷程和主要創(chuàng)新實(shí)踐

從2016年底浙江第一次出現(xiàn)“最多跑一次”概念，到現(xiàn)在已經(jīng)過去了近一年半。在這一年半中，浙江的“最多跑一次”改革從省委省政府的提出、到省級層面多重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)、到地方的改革創(chuàng)新探索，改革經(jīng)歷了提出、規(guī)范和創(chuàng)新的多元互動過程，在數(shù)據(jù)協(xié)同、事項(xiàng)清單、規(guī)范化運(yùn)作等方面形成了相對成熟和可擴(kuò)展的改革創(chuàng)新體系，改革取得了廣大人民群眾和中央的雙重認(rèn)可，無論在制度探索和群眾滿意度方面都取得了令人矚目的成效。

(一)“最多跑一次”改革的發(fā)展歷程

在一年多的“最多跑一次”改革過程中，“最多跑一次”成為浙江改革的一個(gè)“高頻詞”。浙江省委省政府從數(shù)據(jù)協(xié)同、規(guī)范化建設(shè)、事項(xiàng)清單梳理等多方面推進(jìn)相關(guān)工作，各項(xiàng)政策的創(chuàng)新互動、各級政府各部門的積極參與和有效執(zhí)行，使得“最多跑一次”改革在一年多的時(shí)間里取得了顯著成效。

2017年1月，在浙江省十二屆人大五次會議上，時(shí)任浙江省委副書記、代省長車俊作政府工作報(bào)告，報(bào)告正式提出要加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。2017年2月，省政府召開專題會議，研究加快推進(jìn)“最多跑一次”改革，提出要以“最多跑一次”改革倒逼“放管服”改革。2017年2月20日，省政府印發(fā)《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》，對“最多跑一次”改革進(jìn)行全面部署。此后，省委省政府在事項(xiàng)清單梳理、數(shù)據(jù)協(xié)同和規(guī)范化等方面輪番發(fā)力，推動“最多跑一次”改革科學(xué)有效落地。在事項(xiàng)清單梳理方面，2017年2月16日，省政府印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“最多跑一次”改革全面梳理公布群眾和企業(yè)到政府辦事“零上門”和“最多跑一次”事項(xiàng)的通知》，啟動全省性的“最多跑一次”事項(xiàng)梳理工作。當(dāng)月底，浙江省公布了首批“最多跑一次”事項(xiàng)，全省各級政府部門梳理公布群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”事項(xiàng)40961項(xiàng)，其中省級750項(xiàng)(包括中央直屬部門在浙單位234項(xiàng))，11個(gè)設(shè)區(qū)市本級平均674項(xiàng)。[1]2017年3月底，全省集中公布第二批“最多跑一次”事項(xiàng)，其中省級單位958項(xiàng)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，設(shè)區(qū)市本級平均1002項(xiàng)，縣(市區(qū))平均862項(xiàng)。[2]2017年8月，完成第三批事項(xiàng)梳理，各級政府的“最多跑一次”事項(xiàng)都達(dá)到了統(tǒng)計(jì)企業(yè)和群眾到政府辦事事項(xiàng)的80%以上。在數(shù)據(jù)協(xié)同方面，2017年2月，省政府常務(wù)會議審議通過《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，并于5月1日正式實(shí)施，全面推行公共數(shù)據(jù)共享和網(wǎng)上辦事。2017年3月，省政府下發(fā)第一批《省級公共數(shù)據(jù)共享清單》。2017年5月，省政府召開專題會議，研究打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。同年11月，浙江省數(shù)據(jù)管理中心對26個(gè)省級部門數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)集中攻關(guān)，構(gòu)建了一個(gè)包含70多億條數(shù)據(jù)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)倉，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)共享。在標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化方面，2017年5月，由省質(zhì)監(jiān)局、省編辦等部門制定的《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》正式發(fā)布實(shí)施。2017年7月，浙江省《“一窗受理、集成服務(wù)”工作規(guī)范》正式發(fā)布實(shí)施。

在省委省政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各地開始了不同領(lǐng)域不同事項(xiàng)不同環(huán)節(jié)“最多跑一次”的改革創(chuàng)新，如杭州跑出了不動產(chǎn)登記60分鐘領(lǐng)證的全國最快速度；寧波通過改革實(shí)現(xiàn)300多項(xiàng)民生熱點(diǎn)事項(xiàng)“全城通辦”；溫州通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”創(chuàng)新，整合推出上萬項(xiàng)網(wǎng)上申辦事項(xiàng)，網(wǎng)上服務(wù)人次超過600萬人。

在“最多跑一次”改革的推進(jìn)過程中，省委省政府也逐漸將“最多跑一次”改革作為撬動其他各領(lǐng)域改革的總抓手。2017年5月，省委書記車俊在省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上提出，要把“最多跑一次”改革作為浙江省全面深化改革的牛鼻子。同年6月，在中國共產(chǎn)黨浙江省第十四次代表大會上，省委書記車俊在大會報(bào)告中提出要以“最多跑一次”改革為突破口，在各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤└母铩Ｔ谑〉谑拇吸h代會閉幕后的省委常委會第一次會議上，省委書記再次強(qiáng)調(diào)要以“最多跑一次”改革撬動其他各領(lǐng)域改革。2018年1月，省委召開全省全面深化改革大會，會后印發(fā)了《中共浙江省委關(guān)于深化“最多跑一次”改革，推動重點(diǎn)領(lǐng)域改革的意見》。

浙江的“最多跑一次”改革實(shí)現(xiàn)了地方改革創(chuàng)新與中央的有機(jī)良性互動。2017年2月，李克強(qiáng)總理對浙江推出首批“最多跑一次”辦事項(xiàng)目清單批示，予以肯定。[3]2017年5月，中央辦公廳信息?？“l(fā)浙江“最多跑一次”改革經(jīng)驗(yàn)做法。2017年9月下旬，國務(wù)院辦公廳對第四次大督查發(fā)展的地方典型經(jīng)驗(yàn)做法給予通報(bào)表彰，充分肯定了浙江“最多跑一次”改革。2018年1月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議召開，專門聽取了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》，中央深改辦建議向全國推廣。2018年3月，在十三屆全國人大一次會議開幕大會上，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告，指出要深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，使更多事項(xiàng)“只進(jìn)一扇門，最多跑一次”。

“最多跑一次”改革極大提升了浙江群眾的獲得感和滿意度，根據(jù)2018年浙江省長袁家軍的《政府工作報(bào)告》顯示，全省“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到87.9%，辦事群眾的滿意率達(dá)到94.7%。

(二)“最多跑一次”改革的主要創(chuàng)新實(shí)踐

“最多跑一次”改革之所以能在一年多的時(shí)間里獲得群眾拍手叫好和中央高度認(rèn)可，依賴的是浙江已有的改革創(chuàng)新基礎(chǔ)、明確的改革問題導(dǎo)向、強(qiáng)有力的省級統(tǒng)籌規(guī)劃、高效的省市縣聯(lián)動、科學(xué)的公共數(shù)據(jù)共享機(jī)制和合理的改革推進(jìn)步驟。系統(tǒng)梳理浙江“最多跑一次”改革的歷程、特點(diǎn)和主要經(jīng)驗(yàn)，對當(dāng)前的放管服改革、服務(wù)型政府建設(shè)和政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程都具有重要的啟示作用。

1、以問題為導(dǎo)向，以目標(biāo)倒逼改革

浙江的“最多跑一次”改革表現(xiàn)出了與浙江以往改革以及其他地方改革的明顯差異，因?yàn)椤白疃嗯芤淮巍备母锸且宰韵露系膯栴}為導(dǎo)向來倒逼自上而下的地方政府自我改革創(chuàng)新。通過自下而上的問題——群眾到政府辦事“最多跑一次”，形成政府改革目標(biāo)——各類政府審批事項(xiàng)盡可能讓辦事群眾最多只跑一次。通過省級層面統(tǒng)籌出臺相關(guān)改革舉措，推動全省各級政府實(shí)施“最多跑一次”改革，從而形成了以解決問題為導(dǎo)向的綜合系統(tǒng)改革，最大程度地激發(fā)了省以下各級地方政府改革的能動性和創(chuàng)造力。

同時(shí)，“最多跑一次”改革將中央放管服的改革要求與群眾對政府的需求有機(jī)結(jié)合，以增加群眾辦事的體驗(yàn)感為出發(fā)點(diǎn)，形成了上下各級政府和全社會的共識性改革目標(biāo)，最大程度地激發(fā)了政府和社會的改革參與度，使“最多跑一次”改革迅速成為浙江全域范圍內(nèi)社會認(rèn)知度和認(rèn)同度最高的改革。“最多跑一次”改革的目標(biāo)成為省以下各級政府改革的指揮棒，這個(gè)指揮棒和以往不同的是，盡管它也是相對單一的指標(biāo)(大部分辦事事項(xiàng)“最多跑一次”)，但這個(gè)指標(biāo)不是過程性指標(biāo)，而是結(jié)果性評價(jià)指標(biāo)，而且是綜合性的結(jié)果性指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不能依賴某一方面的單一改革，必須系統(tǒng)協(xié)調(diào)政策法律、部門職責(zé)和工作流程等問題，這個(gè)目標(biāo)也因此成為倒逼各主體積極行動的強(qiáng)大改革激勵(lì)：省級政府制定階段性的“最多跑一次”事項(xiàng)目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)諸如數(shù)據(jù)協(xié)同等基礎(chǔ)性的改革工作，監(jiān)督相關(guān)改革推進(jìn)的進(jìn)度；地方各級政府在各類辦事事項(xiàng)讓群眾“最多跑一次”要求下，積極探索適合地方的各類改革創(chuàng)新；廣大群眾則將“最多跑一次”形成對政府直接的辦事期望和要求，對各級政府形成了巨大的自下而上的改革監(jiān)督和推動力量。因此，與近些年的各種地方改革創(chuàng)新相比，“最多跑一次”是一次結(jié)果導(dǎo)向而又目標(biāo)清晰明確的改革。這一改革通過公開改革目標(biāo)以最大化凝聚全社會的改革共識，形成了政府與社會巨大的改革協(xié)同力量，各級政府積極探索各種有利于減少審批環(huán)節(jié)、審批流程和審批時(shí)限的改革創(chuàng)新，也因此使“最多跑一次”改革能在短時(shí)間取得顯著成效。

2、省級統(tǒng)籌改革，形成改革合力

政府管理和服務(wù)是一個(gè)多層級政府和多個(gè)部門組成的系統(tǒng)。長期以來，由于各部門各自為政，推進(jìn)政府部門的協(xié)調(diào)合作一直是政府管理的難題?！白疃嗯芤淮巍备母镌谑∥≌y(tǒng)籌推動下，形成了全省改革一盤棋的局面，大大推動了省以下各層級政府和各部門的協(xié)調(diào)合作。在省委省政府協(xié)調(diào)下，“最多跑一次”改革一開始就形成了省市縣的協(xié)調(diào)改革推進(jìn)機(jī)制。各系統(tǒng)各部門和省市縣各層級政府以“最多跑一次”為目標(biāo)開啟跨部門和跨層級的多頻次協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，相互之間通過不斷協(xié)調(diào)溝通來解決過去各部門針對特定審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、各自審批前置條件相互矛盾、法律參考條文不一致等各種問題，各系統(tǒng)各部門過去長期未能解決的部門壁壘、條塊壁壘被打破。

2017年10月，在總結(jié)全省近10個(gè)月的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，浙江省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好全省“最多跑一次”事項(xiàng)“八統(tǒng)一”梳理工作的通知》，提出全省“八統(tǒng)一”梳理標(biāo)準(zhǔn)：(一)主項(xiàng)名稱統(tǒng)一，要求本系統(tǒng)省市縣公布的“最多跑一次”事項(xiàng)和編碼全省規(guī)范統(tǒng)一；(二)子項(xiàng)名稱統(tǒng)一，要求相同事項(xiàng)的子項(xiàng)拆分要統(tǒng)一；(三)適用依據(jù)統(tǒng)一，要求本系統(tǒng)省市縣相關(guān)部門同一個(gè)辦事事項(xiàng)，辦理依據(jù)要統(tǒng)一；(四)申請材料統(tǒng)一，要求本系統(tǒng)省市縣相關(guān)部門同一個(gè)辦事事項(xiàng)申請材料要統(tǒng)一；(五)辦事流程統(tǒng)一，要求向辦事群眾和企業(yè)公示事項(xiàng)辦理的程序要統(tǒng)一繪制標(biāo)準(zhǔn)化流程圖；(六)業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程統(tǒng)一，要求業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程與信息系統(tǒng)內(nèi)的辦理流程統(tǒng)一；(七)辦理時(shí)限統(tǒng)一，要求本系統(tǒng)省市縣相關(guān)部門同一個(gè)辦事事項(xiàng)自受理辦事申請之日到辦結(jié)的時(shí)限統(tǒng)一。(八)表單內(nèi)容統(tǒng)一，要求本系統(tǒng)省市縣相關(guān)部門同一個(gè)辦事事項(xiàng)涉及的申請表單格式要統(tǒng)一。

上述的事項(xiàng)“八統(tǒng)一”成為浙江全省“最多跑一次”改革的基礎(chǔ)性規(guī)范，為全省的數(shù)據(jù)共享和整體協(xié)同改革打下了基礎(chǔ)。八統(tǒng)一也真正使全省形成了改革聯(lián)動機(jī)制，使各部門各層級各地域之間的行政事項(xiàng)辦理有了操作共識，縱向政府間和政府部門間的各種審批事項(xiàng)得以更加順暢流轉(zhuǎn)，在八統(tǒng)一基礎(chǔ)上的各地創(chuàng)新也得以不斷在其他地方擴(kuò)散，大大增強(qiáng)了改革創(chuàng)新的擴(kuò)散速度及創(chuàng)新的有效性和持續(xù)性。

因此，從某種意義上說，“最多跑一次”改革的成功，依賴于省以下政府權(quán)力運(yùn)行的不斷優(yōu)化。通過“最多跑一次”改革，不但快速實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)事項(xiàng)的“最多跑一次”，而且各部門各級政府以此輪改革為契機(jī)，進(jìn)一步梳理職權(quán)清單，細(xì)化操作流程，大大減少了部門之間相互扯皮的現(xiàn)象，從而也推進(jìn)了政府治理的現(xiàn)代化。

3、推進(jìn)數(shù)據(jù)協(xié)同，減少審批環(huán)節(jié)

“最多跑一次”改革實(shí)際上也是浙江深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革舉措。甚至可以說，實(shí)現(xiàn)群眾辦事“最多跑一次”最主要的手段還是依賴于互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)協(xié)同(在2016年12月“最多跑一次”第一次出現(xiàn)的時(shí)候，就是與互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)一起提出來的)。浙江的數(shù)據(jù)協(xié)同與共享主要依賴于如下幾個(gè)基礎(chǔ)性平臺和機(jī)制：首先是一個(gè)管理辦法。2017年2月，浙江省政府常務(wù)會議審議通過《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，并于2017年5月1日正式實(shí)施。這一管理辦法是全國首個(gè)省級公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法，為“最多跑一次”的公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)規(guī)劃開發(fā)和管理提供了基本制度保障。其次是一個(gè)數(shù)據(jù)倉。在管理辦法基礎(chǔ)上，浙江省數(shù)據(jù)中心聯(lián)合26個(gè)省級有關(guān)部門，針對省級和群眾辦事最密切的100個(gè)事項(xiàng)集中技術(shù)攻堅(jiān)，最終將26個(gè)省級部門的70多億條數(shù)據(jù)匯入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉，實(shí)現(xiàn)了全省共通共享共用。再次是一張網(wǎng)。為有效解決群眾跑腿問題，增加數(shù)據(jù)跑路效率，省市縣的相關(guān)事項(xiàng)都依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，有效解決了省市縣之間的政務(wù)協(xié)調(diào)問題，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心、村(社區(qū))代辦點(diǎn)延伸，從而使群眾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)甚至村(社區(qū))可辦理“生育登記”、“食品經(jīng)營許可”以及醫(yī)保社保資金發(fā)放等熱門事項(xiàng)。最后是一個(gè)窗。推進(jìn)行政服務(wù)中心“一窗受理、繼承服務(wù)”改革，通過行政服務(wù)中心前臺綜合窗口統(tǒng)一受理，受理后按照職責(zé)分派部門審批，從而倒逼部門辦理?xiàng)l件和流程的標(biāo)準(zhǔn)化，并作為第三方對各部門的審批情況進(jìn)行跟蹤督辦、考核評價(jià)。

數(shù)據(jù)的協(xié)同極大減少了各事項(xiàng)的審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化了審批流程，也倒逼各部門不斷強(qiáng)化自身改革，保證了大量事項(xiàng)“最多跑一次”。在數(shù)據(jù)協(xié)同基礎(chǔ)上，很多事項(xiàng)可以實(shí)行一網(wǎng)通辦、一證通辦和同城通辦，極大便利了廣大群眾，也使廣大群眾有更高的獲得感和政府認(rèn)同度。據(jù)國家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報(bào)告(2017)》顯示：浙江的省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力位居全國第一。[4]

4、不斷優(yōu)化職權(quán)清單，打造透明政府

實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的基本前提是政府職權(quán)的明晰化。過去幾年浙江的四張清單一張網(wǎng)建設(shè)為浙江政府職權(quán)的法制化和透明化提供了基本保障。在此基礎(chǔ)上，2017年2月，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“最多跑一次”改革全面梳理公布群眾和企業(yè)到政府辦事“零上門”和“最多跑一次”事項(xiàng)的通知》，開始啟動“最多跑一次”事項(xiàng)梳理工作。至今，浙江已梳理并公布了三批“最多跑一次”事項(xiàng)。根據(jù)浙江政府工作報(bào)告數(shù)據(jù)，2017年省級“最多跑一次”事項(xiàng)達(dá)到665項(xiàng)，設(shè)區(qū)市本級平均達(dá)到755項(xiàng)，縣(市、區(qū))平均達(dá)到656項(xiàng)。

在梳理事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，浙江省級層面進(jìn)一步推動操作流程的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，以保證“最多跑一次”事項(xiàng)在全省范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行。2017年5月，省質(zhì)監(jiān)局、省編辦等部門制定的《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》正式發(fā)布實(shí)施； 2017年7月，《“一窗受理、集成服務(wù)”工作規(guī)范》發(fā)布實(shí)施。這些規(guī)范為浙江政務(wù)服務(wù)和窗口服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化提供了依據(jù)。

在事項(xiàng)梳理和規(guī)范化的基礎(chǔ)上，為保證改革工作細(xì)化落實(shí)，浙江省委省政府大力加強(qiáng)改革工作的監(jiān)督評估，實(shí)行雙隨機(jī)一公開監(jiān)管工作全覆蓋。同時(shí)，由于“最多跑一次”這個(gè)提法本身就是省政府向全社會的承諾，省委省政府多次在政府工作報(bào)告和媒體上闡釋“最多跑一次”的目標(biāo)和要求，使全社會對“最多跑一次”有了廣泛的認(rèn)知度，也因此形成了自下而上的強(qiáng)大社會監(jiān)督機(jī)制，由此自上而下的規(guī)范要求及考核與自下而上的社會監(jiān)督的結(jié)合，形成了全省積極有效嚴(yán)格按照職權(quán)清單履職的氛圍和機(jī)制，使政府運(yùn)行過程全透明。

三、“最多跑一次”改革與政府治理轉(zhuǎn)型的新命題

“最多跑一次”改革是提升政府服務(wù)效能的創(chuàng)新探索，通過政府自我改革和自身建設(shè)，浙江進(jìn)一步規(guī)范和削減了政府權(quán)力，強(qiáng)化了政府服務(wù)能力，進(jìn)一步激發(fā)了市場和社會的活力。因此，“最多跑一次”改革是有效推動政府治理現(xiàn)代化的過程。同時(shí)，“最多跑一次”改革也為推動新一輪的政府治理轉(zhuǎn)型提供了突破口。如何通過改革來發(fā)現(xiàn)政府治理體系的短板，并更加系統(tǒng)整體推進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型，是“最多跑一次”改革至今留給我們的新命題。

首先，需要進(jìn)一步推動全國的公共數(shù)據(jù)共享。“最多跑一次”改革之所以在短時(shí)間內(nèi)取得明顯成效，在很大程度上依賴于浙江省政府層面的數(shù)據(jù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)的共享為構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的整體性政府提供了保障，但也帶來了新的挑戰(zhàn)和困難。因?yàn)樵谌丝谌珖鲃幽酥寥蛄鲃拥慕裉?，?shù)據(jù)的省域范圍共享依然存在諸多局限性。比如婚姻登記、法人登記等事項(xiàng)，要做到“最多跑一次”都需要全國范圍的數(shù)據(jù)共享，但當(dāng)前在數(shù)據(jù)共享方面依然存在諸多障礙。首先是數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范滯后，使得全國范圍的數(shù)據(jù)共享缺乏基本的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和操作規(guī)范；其次是條塊之間、不同部門之間對數(shù)據(jù)的理解和認(rèn)知差異，導(dǎo)致各系統(tǒng)的條條部門和地方一級政府的塊塊之間在數(shù)據(jù)共享方面存在諸多矛盾和沖突。再次是數(shù)據(jù)背后的采集存在人的數(shù)據(jù)的空間變化和空間流動問題，比如行政區(qū)劃的頻繁變動和調(diào)整導(dǎo)致大量人的數(shù)據(jù)的變動問題，對數(shù)據(jù)的可靠性提出了挑戰(zhàn)。因此，政府治理現(xiàn)代化必須有效解決全國層面的數(shù)據(jù)共享問題，打造一個(gè)云上的全國整體性政府，只有這樣才能構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)當(dāng)前人口全國流動的政府協(xié)同治理體系。

其次，需要統(tǒng)籌規(guī)劃構(gòu)建一個(gè)有效的事中事后監(jiān)管體系。“最多跑一次”改革為群眾辦事提供了最大化便利，也提出了政府監(jiān)管的新命題。在“最多跑一次”改革中，浙江省同步加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管力度，在市縣組建了綜合執(zhí)法局，進(jìn)一步明確各相關(guān)部門的事中事后監(jiān)管職責(zé)，依法規(guī)范共同查處機(jī)制。因此，“最多跑一次”改革為強(qiáng)化事中事后監(jiān)管體系提供了經(jīng)驗(yàn)。在“最多跑一次”改革的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步系統(tǒng)規(guī)劃事中事后的監(jiān)管體系和一系列監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新。比如為了方便群眾辦事，各地在改革過程中普遍探索推行容缺受理機(jī)制，而容缺受理的安全性，最終需要依賴完善的信用體系建設(shè)，以確保公民和企業(yè)能夠誠實(shí)守信，這也是能真正實(shí)現(xiàn)審批最大化便利的基礎(chǔ)性制度體系。另外還需要系統(tǒng)規(guī)劃事中事后監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)，通過加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化執(zhí)法力度，確保各職能部門由重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在信息化時(shí)代，需要進(jìn)一步強(qiáng)化動態(tài)過程性監(jiān)管，在政府普遍編制和人員力量不足的情況下，需要依托信息技術(shù)構(gòu)建一個(gè)電子監(jiān)管體系，實(shí)施相關(guān)行為的動態(tài)過程監(jiān)管和大數(shù)據(jù)分析研判，從而提高監(jiān)管的實(shí)時(shí)性和有效性。因此，一個(gè)統(tǒng)籌的事中事后監(jiān)管體系，是社會信用體系、監(jiān)管執(zhí)法體系和動態(tài)監(jiān)管體系的有機(jī)統(tǒng)一體，只有在有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，“最多跑一次”改革才能煥發(fā)持續(xù)的生命力。

再次，需要推動政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。依托信息化和數(shù)據(jù)共享，群眾辦事“最多跑一次”這一目標(biāo)在大部分事項(xiàng)上得以實(shí)現(xiàn)。而這背后，實(shí)際上除了數(shù)據(jù)共享，還有大量政府運(yùn)行的制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化流程的再造和實(shí)施?？梢哉f，“最多跑一次”改革的過程是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程。因此，“最多跑一次”帶來了政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的啟示，開啟了以“最多跑一次”改革推動政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新征程。2018年4月12日，浙江省長袁家軍在省政府專題會議上強(qiáng)調(diào)，要“全面深化‘最多跑一次’改革，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，加快實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[5]政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，就是在信息化時(shí)代重新思考政府過程和數(shù)據(jù)流動之間的關(guān)系，重新思考制度與技術(shù)的關(guān)系。通過推動線上政府與線下政府的融合，構(gòu)建數(shù)字時(shí)代的一體化政府；通過各級政府各個(gè)部門各類平臺的整合，實(shí)現(xiàn)政府的整體性治理；通過電子化留痕和數(shù)據(jù)共享，倒逼政府內(nèi)部的改革，加快推進(jìn)政府運(yùn)行的數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化；通過大數(shù)據(jù)的采集、分析和運(yùn)用，提高政府管理的科學(xué)化和智能化水平。最終通過政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動政府治理的現(xiàn)代化。

最后，需要推進(jìn)可持續(xù)的相關(guān)配套制度改革?！白疃嗯芤淮巍备母锝鉀Q了大量過去一直想解決而由于種種原因未能解決的審批梗阻問題?！白疃嗯芤淮巍备母锏囊饬x，應(yīng)當(dāng)是通過系統(tǒng)改革來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并通過改革探索出制度化可持續(xù)的問題解決機(jī)制和政府運(yùn)行機(jī)制。這需要進(jìn)一步系統(tǒng)規(guī)劃構(gòu)建可持續(xù)的相關(guān)保障機(jī)制，確?！白疃嗯芤淮巍钡南嚓P(guān)改革成果具有持續(xù)力。其一，需要一套動態(tài)調(diào)整各級各部門職權(quán)的機(jī)制。每一項(xiàng)職權(quán)的調(diào)整背后，都是相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整，隨著今后國家放管服改革和其他相關(guān)改革向縱深推進(jìn)，很多目前已經(jīng)梳理好的政府職權(quán)事項(xiàng)清單需要同步調(diào)整，因此需要構(gòu)建政府職權(quán)清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，在法律條文基礎(chǔ)上實(shí)時(shí)動態(tài)調(diào)整職權(quán)項(xiàng)目和相關(guān)審批運(yùn)行機(jī)制。其二，需要在各種配套改革中處理好全國全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方多樣創(chuàng)新的關(guān)系，既要避免整體的無序化運(yùn)行，也要避免一刀切的標(biāo)準(zhǔn)給地方帶來各種衍生問題。因此需要探索一套統(tǒng)籌改革的原則性指導(dǎo)框架和相對統(tǒng)一的基礎(chǔ)配套體系，比如建立基本數(shù)據(jù)共享編碼體系、梳理基本事項(xiàng)清單、建立第三方評估機(jī)制等，在基本指導(dǎo)框架和基礎(chǔ)配套體系下，應(yīng)該允許地方根據(jù)自身情況開展自主創(chuàng)新探索，從而使改革更加符合地方多樣化發(fā)展實(shí)際。其三，需要以“最多跑一次”的事項(xiàng)數(shù)據(jù)為依據(jù)推動機(jī)構(gòu)改革和機(jī)構(gòu)編制的調(diào)整。十九屆三中全會開啟了新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程?！白疃嗯芤淮巍备母餅榈胤綑C(jī)構(gòu)改革和機(jī)構(gòu)編制調(diào)整提供了新的依據(jù)，比如行政服務(wù)中心各事項(xiàng)的辦件量存在比較大的差距，不同部門的辦事人員出現(xiàn)了忙閑不均的現(xiàn)象。各地方在同一個(gè)審批事項(xiàng)上的審批辦理數(shù)量與各自的機(jī)構(gòu)編制數(shù)之間存在明顯甚至嚴(yán)重的不平衡，這些都為新一輪機(jī)構(gòu)改革和編制調(diào)整提供了重要依據(jù)，在新一輪改革中可以更加優(yōu)化各地各領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和編制，使政府治理體系更加科學(xué)化。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]浙江梳理公布首批40961個(gè)事項(xiàng)“最多跑一次”[EB/OL].浙江在線，http://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/201703/t20170301_3225794.shtml.

[2]“最多跑一次”最新成績單[N].浙江日報(bào),2017-5-26.

[3]溯源：最多跑一次[J].共產(chǎn)黨員，2018(4).

[4]2017省級政府網(wǎng)上政務(wù)評估報(bào)告發(fā)布，浙江排榜首[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n1/2017/0620/c1001-29351112.html.

[5]袁家軍：深化“最多跑一次”改革 推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型[EB/OL].浙江在線， http://zjnews.zjol.com.cn/gaoceng_developments/yjj/zxbd/201804/t20180412_7012820.shtml.