以稀缺性為導向推進生態(tài)經(jīng)濟化的“浙江樣本”

□ 謝慧明

生態(tài)經(jīng)濟化是浙江省從經(jīng)濟增長到綠色發(fā)展的重要特色之一。自習近平同志主政浙江始，“七山一水兩分田”的浙江就開始探索“生態(tài)省”、“綠色浙江”、“美麗浙江”、“兩美浙江”的發(fā)展模式，它旨在協(xié)調資源環(huán)境的稀缺性與地區(qū)經(jīng)濟的增長性之間的矛盾。本著解決資源危機、環(huán)境危機和氣候危機，浙江省充分發(fā)揮政府、市場和社會各個經(jīng)濟主體的主觀能動性，通過“自下而上”、“自上而下”、“地區(qū)推廣”的制度創(chuàng)新和推廣方式，實現(xiàn)了多種資源品、環(huán)境品、氣候品等生態(tài)品從“無價”到“有價”的轉變，實現(xiàn)了資源權、環(huán)境權、氣候權等生態(tài)權的確權、分配和再分配，實現(xiàn)了資源稅、環(huán)境稅、碳稅等生態(tài)品價格的政府定價及其市場化。浙江省的生態(tài)經(jīng)濟化是“市場均衡——地區(qū)均衡——一般均衡”的制度選擇過程，是“推進——停滯——再推進”的政策實踐過程，是“均衡——打破均衡——再均衡”的生態(tài)資本化過程。

一、打破生態(tài)環(huán)境資源零價格使用的進程

(一)從資源無償使用到資源有償使用

資源包括自然資源和社會資源，自然資源又包括實物資源和環(huán)境資源。從無償使用到有償使用的資源一般是指實物資源，包括生物資源、土地資源、水資源和礦產(chǎn)資源等。不論是城鎮(zhèn)土地還是農村土地，在明確所有權的情況下，土地資源通過出讓和轉讓等方式實現(xiàn)了從無償使用到有償使用的轉變。1987年，《浙江省土地管理實施辦法》頒布，拋荒費、造地費、土地補償費、青苗補償費和地面附著物補償費等各類土地價格率先被加以明確；1992年，《浙江省城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓實施辦法》規(guī)定了土地使用權出讓金和土地使用金等情況；2001年，《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關于積極有序地推進農村土地經(jīng)營權流轉的通知》規(guī)定了農村土地經(jīng)營權流轉的若干形式以及相應租金收益的情形。相對于土地使用權的轉讓和租賃，礦產(chǎn)資源有償使用的系列條款實際上指向了資源所有權收益，即國家作為礦產(chǎn)資源的所有者所享有的權益。1995年，浙江省人民政府令第59號《浙江省礦產(chǎn)資源補償費征收管理實施辦法》規(guī)定了礦產(chǎn)資源補償費的征收和繳納情形。此外，還有一類收益系綜合資源的有償使用，如海域海島有償使用。這一有償使用模式改變了傳統(tǒng)單一資源有償使用的方式，將多種生態(tài)環(huán)境資源納在統(tǒng)一框架中實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。浙江省人民政府令第221號《浙江省海域使用管理辦法》(2006年)就海洋功能區(qū)、海域使用權的取得、海域使用與保護等作出了明確規(guī)定；2012年，《浙江省海域使用管理條例》出臺，海域使用權的管理進一步實現(xiàn)了有法可依?？傊?，資源無償使用固然有其歷史原因，但簡稱資源“從無償使用到有償使用”實際上是在區(qū)分實物資源的傳統(tǒng)經(jīng)濟價值屬性和新型的生態(tài)價值屬性。“從資源無償使用到有償使用”的根本原因還是在于資源的稀缺性。根據(jù)稀缺性假設，相對于人類多種多樣且無限的需求而言，滿足人類需求的資源是有限的。面對資源零價格所導致的“資源過度開發(fā)、過度消耗、結構性濫用”等問題，推動資源從無償使用到有償使用旨在通過“成本—收益”分析或市場化的方式實現(xiàn)資源節(jié)約和高效利用。因此，為了更好地踐行“綠水青山就是金山銀山”重要思想和生態(tài)文明建設的系列治國理政理念，堅持走資源有償使用的生態(tài)經(jīng)濟化之路是浙江走出資源無償使用困局、走進資源高效利用格局和走向資源節(jié)約型社會的創(chuàng)新之舉和時代要求。

(二)從環(huán)境無償使用到環(huán)境有償使用

環(huán)境資源包括環(huán)境容量資源、環(huán)境景觀資源、生態(tài)平衡資源等。*沈滿洪主編：《資源與環(huán)境經(jīng)濟學(第二版)》，中國環(huán)境出版社2015年版，第4頁。由于企業(yè)污染減排成本存在顯著的異質性，污染物在各污染企業(yè)間的交易會極大地提高環(huán)境的利用效率和企業(yè)的綠色全要素生產(chǎn)率，企業(yè)間污染物的交易以有償使用為前提。早期的環(huán)境品有償使用以征收排污費為特征。2001年，浙江省嘉興市秀洲區(qū)通過工業(yè)排污指標的有償使用為生活廢水的處理籌集資金，開創(chuàng)了中國環(huán)境容量資源有償使用的先河；*沈滿洪、謝慧明：《生態(tài)經(jīng)濟化的實證與規(guī)范分析——以嘉興市排污權有償使用案為例》，《中國地質大學學報(社會科學版)》，2010年第6期。2007年9月，嘉興市人民政府正式頒布實施《嘉興市主要污染物排污權交易辦法(試行)》；2009年，《浙江省人民政府關于開展排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》頒布；排污權有償使用和交易制度在嘉興市、全省范圍乃至太湖流域全面鋪開。環(huán)境景觀資源的有償使用集中體現(xiàn)在門票費用的征收與管理上。2002年10月，杭州西湖風景名勝區(qū)逆勢成為全國第一個免費開放的5A級風景區(qū)。然而，免門票并不代表環(huán)境景觀資源“無償使用”，更不代表無旅行成本和時間的機會成本，環(huán)境景觀資源的經(jīng)濟化之路正越走越遠，也越走越寬。生態(tài)平衡資源的有償使用既可以是指人對自然的補償，也可以是指人對人的補償。浙江省生態(tài)平衡資源的有償使用不僅局限于人對人的補償，還在生態(tài)補償中考慮了生態(tài)用水、生態(tài)用地和生態(tài)用氣等的可能性。浙江省生態(tài)補償始于2004年湖州市德清縣范圍內富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的補償，2005年3月德清縣人民政府出臺了《關于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補償機制的實施意見》，進一步完善了該縣域層面的生態(tài)補償機制；浙江省地級市層面的生態(tài)補償始于2005年5月31日的《中共杭州市委辦公廳、杭州市人民政府辦公廳關于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》；2005年8月26日，浙江省人民政府頒布了《關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，它是全國范圍內出臺的第一個省級層面的生態(tài)補償文件；*沈滿洪、謝慧明、王晉等：《生態(tài)補償制度建設的“浙江模式”》，《中共浙江省委黨校學報》，2015年第4期。2006年4月28日，《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護省級財政專項補助暫行辦法》出臺；2009年8月，在財政部、環(huán)保部等有關部門的指導下，《新安江流域跨省水環(huán)境補償方案》出臺。總之，在稀缺性面前，市場是天然的資源配置手段，能夠在政府定價的基礎上實現(xiàn)環(huán)境資源的高效配置。因此，堅持走環(huán)境有償使用的生態(tài)經(jīng)濟化之路既是浙江省應對“成長中的煩惱”的歷史選擇，也是浙江省市場化改革和實現(xiàn)環(huán)境要素市場化的必然選擇，更是浙江構建 “生態(tài)省”、“綠色浙江”、“美麗浙江”、“兩美浙江”的科學選擇。

(三)從氣候無償使用到氣候有償使用

以全球氣候變暖為特征的氣候變化將對陸地生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)、天氣和人類生存等產(chǎn)生深刻影響。人類活動中化石燃料燃燒是氣候變暖的誘發(fā)因素，二氧化碳占據(jù)溫室氣體排放比例往往最高使得二氧化碳減排成為各國和地區(qū)最受關注的應對氣候變化舉措。*魏楚：《中國二氧化碳排放特征與減排戰(zhàn)略研究：基于產(chǎn)業(yè)結構視角》，人民出版社2015年版，第4-7頁。在應對全球氣候變化問題上，“搭便車”問題突出，世界各國“存量與增量的爭論”、“總量與人均的爭論”、“生產(chǎn)與消費的爭論”、“一致還是差別的爭論”和“自主創(chuàng)新與技術轉移的爭論”是主旋律。*沈滿洪、吳文博、池熊偉：《低碳發(fā)展論》，中國環(huán)境出版社2014年版，第31-38頁。在解決全球氣候變化問題中，“中國聲音”和“中國方案”贏得世界贊賞。為了實現(xiàn)“十三五”乃至2030年更長期的溫室氣體減排目標，氣候資源有償使用和構建二氧化碳交易市場成為各省市在承擔溫室氣體減排任務時的一項重要舉措。早期，浙江省應對氣候變化主要是針對空氣污染，真正針對碳排放管理是在2010年后。2010年，浙江省人民政府發(fā)布《浙江省應對氣候變化方案》；2013年，杭州市出臺《杭州市能源消費過程碳排放權交易管理暫行辦法》；2014年，嘉興市海鹽縣、南湖區(qū)、秀洲區(qū)、平湖市紛紛出臺各地的《用能總量指標有償使用和交易辦法(試行)》。在全省范圍內，氣候資源有償使用和交易工作的指導意見出臺于2015年，即《關于推進我省用能權有償使用和交易試點工作的指導意見》。*沈滿洪、張迅、謝慧明等：《2016浙江生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展報告——生態(tài)文明制度建設的浙江實踐》，中國財政經(jīng)濟出版社2016年版，第53-54頁。與此同時，浙江省碳匯建設也已實踐多年。2008年以來，浙江碳匯基金、溫州碳匯基金、臨安碳匯基金、浙江碳匯基金鄞州專項等先后成立，《浙江碳匯基金管理辦法》、《溫州碳匯基金管理辦法》和《浙江碳匯基金碳匯項目實施方案編制提綱》等辦法也相繼出臺。*周子貴、張勇、李蘭英等：《浙江省林業(yè)碳匯發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對策建議》，《浙江農業(yè)科學》，2014年第7期。此外，中國二氧化碳交易市場可以追溯到2013年6月19日，二氧化碳排放量的統(tǒng)計工作仍在不斷地深入與細化，基于不同行業(yè)、不同能源和不同地域開展二氧化碳排放量的總量控制政策十分必要且非常迫切。多元的市場交易價格會活躍碳權交易市場，進而完善二氧化碳或碳權有償使用的價格形成機制?；谡▋r、影子價格或邊際減排成本等有償使用價格的二氧化碳減排成為了中國各試點省市以及浙江省推進碳權有償使用和交易的主要方案。因此，堅持走氣候有償使用的生態(tài)經(jīng)濟化之路是浙江作為經(jīng)濟強省貫徹執(zhí)行中央決策和主動承擔大國責任的自主選擇，是浙江作為改革開放“弄潮兒”健全市場化機制和深化對外開放的應有選擇。

二、推進生態(tài)經(jīng)濟化的主要途徑

(一)以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化

生態(tài)經(jīng)濟化是將生態(tài)環(huán)境作為稀缺資源，按照經(jīng)濟規(guī)律賦予生態(tài)資源經(jīng)濟價值，從而使得生態(tài)環(huán)境資源的配置、流通和使用可以通過價格機制得以實現(xiàn)和運轉。*謝慧明：《生態(tài)經(jīng)濟化制度研究》，浙江大學博士學位論文，2012年2月，第37頁。其本質是資源、環(huán)境、氣候等要素實現(xiàn)從“無償使用”向“有償使用”的轉變，核心在于確定資源、環(huán)境、氣候等要素的價格，以及圍繞價格形成、調整或調控所衍生而來的稅收和產(chǎn)權手段。根據(jù)對象分，以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化包括資源品價格體系改革，環(huán)境品價格體系改革，氣候品價格體系改革。根據(jù)機制分，以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化包括生態(tài)品價格的形成機制、調整機制和調控機制。對象和機制組合進一步明晰了以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化，內容主要是指資源品價格的形成、調整和調控機制，環(huán)境品價格的形成、調整和調控機制，氣候品價格的形成、調整或調控機制；或者是資源品、環(huán)境品、氣候品等生態(tài)品的價格形成機制、價格調整機制和價格調控機制。

生態(tài)品價格的形成、調整和調控主要是在2000年后，特別是黨的“十七大”和“十八大”兩次全國代表大會推動了特定生產(chǎn)要素與資源品的價格改革。按照經(jīng)濟學供求原理，資源品、環(huán)境品和氣候品等生態(tài)品的價格由市場供給和市場需求決定；當生態(tài)品的供給等于需求時，生態(tài)品的市場均衡價格出現(xiàn)，該均衡價格的出現(xiàn)表明現(xiàn)實中生態(tài)品從“無償使用”到“有償使用”。其背后的邏輯，是生態(tài)品出現(xiàn)“有限供給”，在“需求為無限彈性”而“供給是零彈性”的極端情形下生態(tài)品的價格則由需求者的支付意愿決定。因此，生態(tài)品供需雙方力量強弱的變化是生態(tài)品價格形成的內在機理，而且價格從無到有的變化源于生態(tài)品極度稀缺。

一旦生態(tài)品的價格形成，生態(tài)品的價格就會隨著市場供求狀況的變化發(fā)生改變，即生態(tài)品的價格調整過程。該過程中價格的調整機制被稱為生態(tài)品的價格調整機制。一般而言，當需求增加而有效供給不足時，生態(tài)品的價格上升；當供給增加而有效需求不足時，生態(tài)品的價格下降。浙江省資源品價格的波動與資源品的進出口密切相關，因為作為“資源小省”的浙江受國際資源品的價格影響較大；浙江省環(huán)境品價格的波動與總量控制政策密切相關，浙江省環(huán)境品的供給由總量控制政策決定；浙江省氣候品價格的波動與區(qū)域性碳權交易市場密切相關，浙江氣候品的成交量和成交價與碳權市場供求者的談判能力密切相關。由此可見，雖然供求影響生態(tài)品的價格調整過程，但影響資源品、環(huán)境品和氣候品的供求維度可以不同，可以是對外開放的因素，可以是政策因素，可以是市場規(guī)模因素。

從生態(tài)品價格的形成過程及其變化趨勢來看，生態(tài)品的價格調控機制無處不在也必不可少。生態(tài)品的價格調控一方面表現(xiàn)為在價格形成過程中生態(tài)品的政府定價或“價量”齊控上。另一層面的調控機制是指生態(tài)品價格機制出現(xiàn)失靈后，政府需要進行調控，包括最低限價等傳統(tǒng)的支持性政策或最嚴格的總量控制制度等限制性政策。這些調控政策旨在推進生態(tài)經(jīng)濟化過程中的生態(tài)經(jīng)濟價值順利實現(xiàn)，旨在保證生態(tài)資本形成過程及其結果的合理性。當生態(tài)品價格過低時，支持性的價格應及時實施從而防止該市場剛剛出現(xiàn)便面臨夭折的風險；當生態(tài)價格過高時，限制性的價格應及時實施從而保障各類主體在該類市場中的合法權益并維持生態(tài)品市場有序健康發(fā)展。浙江省在以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化過程中的具體做法是：一是明確參與主體的資格要求，尤其是在市場形成和培育的初級階段；二是出臺自然壟斷部門參與市場的一系列權限，旨在維護市場交易的平穩(wěn)有序；三是選擇政府監(jiān)管部門的定位與職責分工，如配額調度、交易審核、管理協(xié)調、獎懲監(jiān)督等。

(二)以財稅體制的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化

相對于生態(tài)經(jīng)濟化市場手段所關注的價格體系改革，生態(tài)經(jīng)濟化的另一條可行路徑是財稅體制的改革。我國財稅體制改革的總體思路是：“建立‘扁平化’的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，改進轉移支付制度，建立健全財力與事權相匹配、財權與事權相呼應的財稅體制；實行促進增長方式轉變、踐行科學發(fā)展觀的稅制改革；深化財政預算管理制度的改革并強化績效導向”。*賈康、劉軍民、張鵬等：《中國財稅體制改革的戰(zhàn)略去向：2010-2020》，《改革》，2010年第1期。其中，資源稅及其他特定目的稅類相互配合的復合稅制體系是稅制體制改革的一條基本思路，也與“理順關系、優(yōu)化結構和提高效率”的財稅體制改革重點密切相關。環(huán)境稅是財稅體制改革的第二個重要方面。此外，財稅體制框架下，資源有償使用可以界定為如“礦業(yè)權有償取得”、“排污權有償取得”、“污水、垃圾處理費”、“排污費”和“生態(tài)補償”等資源品、環(huán)境品或氣候品等生態(tài)品的“費用”征收過程，此即為狹義的資源有償使用和生態(tài)補償。

我國于1984年開征資源稅，并于1986年、1994年、2011年和2014年四次對資源稅進行了改革。*郭焦鋒、白彥鋒：《資源稅改革軌跡與他國鏡鑒：引申一個框架》，《改革》，2014年第12期。鑒于財稅政策的全國統(tǒng)一性，浙江只能是在各個階段的資源稅征收辦法下推進以資源稅調整為手段的生態(tài)經(jīng)濟化工作。環(huán)境稅是基于庇古稅原理，針對污水、廢氣、噪音和廢棄物等污染類型強制征收的一種稅，也稱為“環(huán)境保護稅”?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護稅法》于2016年12月25日由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，中國稅制開始了“綠色化”進程?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護稅法》于2018年1月1日起施行，它將深刻影響大部分企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營決策、環(huán)境污染或保護行為。以財稅體制改革促進生態(tài)經(jīng)濟化的第三維度——狹義的資源有償使用和生態(tài)補償在浙江實現(xiàn)了諸多創(chuàng)舉。2001年嘉興市秀洲區(qū)開創(chuàng)了中國環(huán)境容量資源有償使用的先河；2005年浙江省在全國范圍內率先出臺省級層面的生態(tài)補償文件；2012年按照“擴面、并軌、完善”的要求，浙江省將生態(tài)環(huán)保轉移支付范圍擴大到全省所有縣市，支付資金也從2006年的每年2億元提高到2014年的18億元。*沈滿洪、張迅、謝慧明等：《2016浙江生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展報告——生態(tài)文明制度建設的浙江實踐》，中國財政經(jīng)濟出版社2016年版，第146頁。

以財稅體制改革促進生態(tài)經(jīng)濟化具有“費”、“稅”和“稅費并存”三種方式，而且一般需要經(jīng)過從“費”到“稅費并存”再到“稅”的過程，因為“清費立稅”是財稅體制改革的總體趨勢。這樣一個過程或趨勢給生態(tài)經(jīng)濟化提供了創(chuàng)新空間。在試點初期或制度創(chuàng)立之初，實現(xiàn)生態(tài)品從“無償使用”到“有償使用”的轉變需要“費”的形式，它有利于提高地方政府的積極性和實現(xiàn)地方政府在財稅制度上的邊際創(chuàng)新。然而，一旦“有償使用”的過程得以明確，那么推廣之、規(guī)范之和完善之則需要“稅”的形式，它有利于統(tǒng)一各地區(qū)紛繁復雜的各類“費”進而規(guī)范地方政府行為?！岸愘M并存”是一種過渡階段，如排污費和排污權有償使用費，它服務于制度創(chuàng)新但最終會通過“清費立稅”過程而歸并于或內化于環(huán)境稅等特定目的稅種?？傊?，以財稅體制改革促進生態(tài)經(jīng)濟化為浙江省從經(jīng)濟增長到綠色發(fā)展提供了制度創(chuàng)新空間，以狹義的資源有償使用和生態(tài)補償促進生態(tài)經(jīng)濟化的浙江實踐較之于全國統(tǒng)一口徑的資源稅或環(huán)境稅改革具有更大的靈活性和鮮明的地方特色，也能夠豐富財稅體制改革的內涵與生態(tài)經(jīng)濟化的財稅體制改革思路。

(三)以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化

在以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化中，大部分資源已經(jīng)高度市場化，如煤炭、石油等能源類資源品，而有一些資源如環(huán)境品和氣候品則游離于市場體系之外，絕大部分時候還是被界定為不稀缺且沒有價格的物品。然而，在局部地區(qū)或特定階段上，那些游離于市場體系之外的環(huán)境品或氣候品變得十分稀缺?；诳偭靠刂频沫h(huán)境品和氣候品的經(jīng)濟化過程首先需要明晰產(chǎn)權。與此同時，以狹義的資源有償使用和生態(tài)補償促進生態(tài)經(jīng)濟化過程中所關注的生態(tài)品一方面或具有那些游離于市場體系之外生態(tài)品經(jīng)濟化的條件，如排污權有償使用；另一方面或是符合地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的要求，滿足地區(qū)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略定位，如流域生態(tài)補償；諸如此類生態(tài)品在通過財稅體制的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化構成中往往將伴隨著產(chǎn)權制度的改革訴求。因此，以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化具有兩方面明顯的特征：一是它不以生態(tài)經(jīng)濟化為直接目標，只是服務于以價格體系改革促進生態(tài)經(jīng)濟化；二是它直接以生態(tài)經(jīng)濟化為目標，具體表現(xiàn)為產(chǎn)權制度改革后生態(tài)品的交易制度安排，它有時以財稅體制改革為基礎并依托于價格體系的改革。

浙江省在以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化的過程中走在前列，如水權交易、排污權有償使用和交易制度等。不同地區(qū)采用了不同的模式試行了產(chǎn)權制度改革，也取得了不同的成效。在浙江省的東陽市和義烏市，東陽富水義烏缺水、東陽落后義烏發(fā)達、東陽愿意賣水義烏愿意買水，一系列表面特征就已經(jīng)昭示著東陽和義烏之間的水權交易極可能成功。在產(chǎn)權學者研究中，東陽和義烏之間成功的水權交易源于交易雙方的內部凈收益大于零且存在“外部補貼”。*沈滿洪：《水權交易與政府創(chuàng)新——以東陽義烏水權交易案為例》，《管理世界》，2005年第6期。在浙江省的溫州市，楠溪江上的中國包江第一案經(jīng)過政府與承包者簽約、村民與承包者爭利、政府與村民沖突等過程而以失敗告終。這一水權交易案例失敗的根源在于包江契約的不完全和不可完全。*沈滿洪：《水權交易與契約安排——以中國第一包江案為例》，《管理世界》，2006年第2期。在浙江省的嘉興市，排污權從無償使用到有償使用的過程需要滿足產(chǎn)權的可分解性、排污權二級市場的可置信承諾和隱性一致同意等條件。*謝慧明：《生態(tài)經(jīng)濟化制度研究》，浙江大學博士學位論文，2012年2月，第70-74頁。從不同的有償使用和交易案例來看，浙江省以產(chǎn)權制度改革推進生態(tài)經(jīng)濟化需要供求的主體、需要政府的主導、需要市場的意識、需要法律政策的保障。從產(chǎn)權界定到產(chǎn)權分配、從產(chǎn)權轉讓到產(chǎn)權收益、從收益權分配到產(chǎn)權的再轉讓與再分配，浙江省水權交易制度、排污權有償使用和交易制度為以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化提供了重要思路。

與此同時，中國財稅體制改革進程中要素稅制的出現(xiàn)也為產(chǎn)權制度改革的生態(tài)經(jīng)濟化提供了新思路。環(huán)境保護稅的出臺實際上已然界定了水環(huán)境容量的所有者或水權的主體，同時環(huán)境保護稅的支出方式和方向實際上也給出了水權相關利益主體在水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等方面的收益權及其分配情況。一旦界定清晰，強制性環(huán)境保護稅實際上就是在刻畫污染的負外部性和量化環(huán)境品的價值，實現(xiàn)生態(tài)品的經(jīng)濟化。在環(huán)境保護稅實施后，環(huán)境保護稅的稅收收入如果用于環(huán)境保護，那么政府實際上就扮演著轉移支付的角色，即將從排污者處征收的環(huán)境保護稅用于環(huán)境保護而造福于環(huán)境利益受損者；如果用于其它方面，那么政府轉移支付的情形就變得相對復雜，環(huán)境保護稅稅收收入的非環(huán)境保護支出或在協(xié)調資源品、環(huán)境品和生態(tài)品等相關主體之間的利益關系。

由此可見，以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化既有強制性特征，也有自愿性特征，還可能兼具強制性和自愿性。如果它服務于財稅制度改革，那么產(chǎn)權制度的改革往往具有強制性；如果它服務于價格體系的改革，那么產(chǎn)權制度的改革往往具有自愿性；如果它綜合地服務于價格體系和財稅制度的改革，那么強制性和自愿性兼具的特征就相對明顯。然而，值得指出的是，產(chǎn)權制度的改革一般具有強制性的特征，如在產(chǎn)權界定和分配環(huán)節(jié)，政府的可置信承諾起著十分重要的作用。在以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化過程中，雖然產(chǎn)權界定的“歷史原則”、“土地原則”、“河岸原則”等揭示的產(chǎn)權界定和分配過程相對自愿，但其背后依然有強政府或組織的支撐。因此，“強制性”和“兼具強制性和自愿性”在現(xiàn)實中較為常見，而純粹的“自愿性”特征相對較少。浙江省在推進以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化就遵循“強制性”和“兼具強制性和自愿性”兩個原則。在資源稅和環(huán)境稅等全國統(tǒng)一的生態(tài)經(jīng)濟化制度安排中，基于財稅體制的改革實現(xiàn)以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化是浙江實踐的一個重要特色。在水權交易、排污權有償使用和交易等生態(tài)經(jīng)濟化制度安排中，在強制產(chǎn)權界定和分配的基礎上，推進水權和排污權等的有償使用和在各排污者之間的交易具有明顯的自愿特征。

三、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟化的經(jīng)驗啟示

(一)構建生態(tài)經(jīng)濟化主體框架

砥礪奮進中的浙江省委省政府以人民滿意為最高標準變革人與自然的經(jīng)濟關系，在充分利用浙江省“有效市場”建設前期成果的基礎上調動企業(yè)和社會各經(jīng)濟主體參與應對資源危機、環(huán)境危機和氣候危機，努力實施“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)經(jīng)濟化戰(zhàn)略。

生態(tài)經(jīng)濟化過程就是生態(tài)品的經(jīng)濟價值實現(xiàn)過程，也是變革人與自然關系的過程。從單一主體之間的關系來看，存在如下幾種形式：一是政府與政府之間的互通有無，二是企業(yè)與企業(yè)之間的互通有無，三是公眾與公眾之間的互通有無，四是政府與企業(yè)之間的互通有無，五是政府與公眾之間的互通有無，六是企業(yè)與公眾之間的互通有無。從實現(xiàn)過程來看，存在如下幾種情形：一是交易、二是繳稅、三是繳費(有償使用)。政府與政府之間、企業(yè)與企業(yè)之間、公眾與公眾之間、企業(yè)與公眾之間的互通有無往往采用交易的方式，政府與企業(yè)之間、政府與公眾之間的互通有無往往采用繳稅或繳費(有償使用)的方式。不管是交易情形、繳稅情形還是繳費情形，政府、企業(yè)和公眾是生態(tài)經(jīng)濟化過程中必不可少的三大主體。

生態(tài)經(jīng)濟化的初級階段是指生態(tài)品從無償使用到有償使用的過程，該過程或伴隨著早期較為低級的交易方式，如“拉郎配”式的交易。政府主導生態(tài)經(jīng)濟化的初級階段，企業(yè)參與生態(tài)經(jīng)濟化的初級階段，公眾監(jiān)督保障生態(tài)經(jīng)濟化的初級階段。在浙江，無論是水權，還是排污權，生態(tài)品從無償使用到有償使用的過程均存在交易的情形，而諸如此類交易均是在強政府的可置信承諾下發(fā)生和發(fā)展的?！坝袨檎痹诔浞掷谩坝行袌觥钡倪^程中實現(xiàn)宏觀加總目標——“綠水青山”和生態(tài)文明。從浙江省資源品、環(huán)境品和氣候品等生態(tài)品的有償使用過程可以發(fā)現(xiàn)，浙江省委、省政府在理念創(chuàng)新、政策扶持、市場培育等方面作出了卓有成效的貢獻。作為“綠水青山就是金山銀山”重要思想的發(fā)源地，浙江省生態(tài)文明的創(chuàng)新理念一直領先，東陽義烏水權交易案例開創(chuàng)了中國水權交易的先河、嘉興市秀洲區(qū)排污權有償使用案例開創(chuàng)了排污權有償使用的先河、“五水共治”踐行了系統(tǒng)治水的先進理念并誘發(fā)“河長制”、“灘長制”等區(qū)域水制度的再創(chuàng)新。政府主導浙江省生態(tài)經(jīng)濟化過程還體現(xiàn)在政策保障和制度氛圍的營造與市場的孕育等方面。浙江省率先出臺了省級層面的生態(tài)補償文件，各地市或縣(市、區(qū))在生態(tài)經(jīng)濟化過程中也頻繁地出臺規(guī)定、辦法、細則等紅頭文件以彰顯政府的公信力和生態(tài)經(jīng)濟化制度的執(zhí)行力。

生態(tài)經(jīng)濟化的高級階段是生態(tài)品的市場交易過程，該過程中政府的定位只能是服務或監(jiān)管，而不能直接參與其中，此時企業(yè)的參與就變得十分重要。全球成熟的生態(tài)品市場有美國芝加哥氣候交易所、歐洲氣候交易所、蒙特利爾氣候交易所等，中國碳排放交易已試點多年，碳排放交易網(wǎng)也已正式運行多年，浙江省排污權交易網(wǎng)也已上線。從“有償使用”到“交易”的實現(xiàn)或存在障礙，但生態(tài)經(jīng)濟化實踐卻在浙江不斷得以深化。生態(tài)經(jīng)濟化的市場化之路是一個漫長的過程，也是最終的奮斗目標。在初級階段或轉型階段，“政府主導、企業(yè)參與和公眾監(jiān)督”的生態(tài)經(jīng)濟化主體框架所揭示的人與自然經(jīng)濟關系將存在較長時間。

(二)變革生態(tài)經(jīng)濟化方式方法

銳意進取的各級地方政府以“有為政府”為參照系編織生態(tài)文明建設新畫卷，在推進外源式和內源式技術創(chuàng)新兼容并包的基礎上實現(xiàn)綠色全要素生產(chǎn)率的穩(wěn)步提升，讓生態(tài)文明之果結在生態(tài)經(jīng)濟化之路上。

在政府主導的生態(tài)經(jīng)濟化初級階段，政府政策的出臺、調整和演變是生態(tài)經(jīng)濟化得以順利推進的關鍵。浙江省各地市每一次生態(tài)經(jīng)濟化的探索都離不開“辦法”、“方案”、“實施細則”、“條例”的保障，也有從“試行”到“非試行”的轉變。與此同時，政府的政策還存在關聯(lián)情形，即子制度與子制度之間存在互補、替代、前置等關系。以水制度為例，水污染權總量控制制度是取水總量控制制度的前置性制度安排、取水總量控制制度是水資源有償使用和交易的前提、水污染權總量控制制度是水環(huán)境容量資源有償使用和交易的前提、水權交易制度與水污染權交易制度是互補關系、水權交易制度和水污染權交易制度、水生態(tài)補償制度之間是替代關系、水生態(tài)補償制度與水污染損害賠償制度是互補關系、水生態(tài)補償制度與水環(huán)境污染問責制度是互補關系。*謝慧明、沈滿洪：《中國水制度的總體框架、結構演變與規(guī)制強度》，《浙江大學學報(人文社科版)》，2016年第4期。因此，政策演變可以是線性的，也可以是網(wǎng)絡狀的。浙江省生態(tài)經(jīng)濟化的過程較好地把脈了政策演變的線性與非線性特征，較好地利用了生態(tài)品之間的有機聯(lián)系。

生態(tài)經(jīng)濟化離不開技術進步，浙江省生態(tài)經(jīng)濟化也是綠色全要素生產(chǎn)率提高的過程。從實踐層面來看，生態(tài)經(jīng)濟化過程中所要求的技術進步表現(xiàn)為在線監(jiān)控系統(tǒng)、刷卡排污系統(tǒng)、脫硝脫硫設施等技術的運用與創(chuàng)新。這既有引進來的減排技術，又有內源式的技術創(chuàng)新。以排污權有償使用和交易為例，嘉興桐鄉(xiāng)市率先試點刷卡排污系統(tǒng)。*沈滿洪、周樹勛、謝慧明等：《排污權監(jiān)管機制研究》，中國環(huán)境出版社2014年版，第108頁。在閘門的開關之間，高減排成本企業(yè)將停產(chǎn)，而低減排成本的企業(yè)將擴大再生產(chǎn)，或者低減排成本的企業(yè)將多余的排污權出讓給高減排成本的企業(yè)，從而提高企業(yè)的綠色全要素生產(chǎn)率。相對于傳統(tǒng)的全要素生產(chǎn)率，綠色全要素生產(chǎn)率也被稱為環(huán)境全要素生產(chǎn)率，它是指將能源作為中間投入品、將污染排放作為壞產(chǎn)出來綜合地考察資本和勞動對經(jīng)濟產(chǎn)值的影響。*陳詩一：《中國的綠色工業(yè)革命：基于環(huán)境全要素生產(chǎn)率視角的解釋(1980-2008)》，《經(jīng)濟研究》，2010年第11期。浙江省在生態(tài)經(jīng)濟化的框架下努力地提高著資源品的利用效率、提高著環(huán)境品和氣候品的配置效率和技術效率，進而綜合地提高綠色全要素生產(chǎn)率。

生態(tài)經(jīng)濟化之路需要采取必要的舉措來規(guī)避市場失靈，尤其是在環(huán)境品和氣候品的負外部性方面。浙江省是市場化改革的先行區(qū)，也是綠色發(fā)展的先行區(qū)，生態(tài)經(jīng)濟化的市場化改革重點突出表現(xiàn)為生態(tài)經(jīng)濟化過程中所碰到的市場阻力。一方面，企業(yè)是逐利的，能外部化污染成本企業(yè)絕對不會內部化，強調企業(yè)的內在社會責任將收效甚微；另一方面，公眾是弱勢的，能內部化污染成本的公眾絕對不會外部化，強調公眾的監(jiān)督離不開政府的支持；此外，在可為可不為的情況下，政府是中立的，強調政府的監(jiān)管需要市場本身的成熟度。因此，浙江省生態(tài)經(jīng)濟化之路上的市場化改革舉措必不可少，它也是后續(xù)生態(tài)品市場孕育、發(fā)展與成熟的基礎。讓生態(tài)經(jīng)濟化開花結果是生態(tài)文明建設的應有之意，也是浙江省生態(tài)經(jīng)濟化的目標和動力。

(三)創(chuàng)新生態(tài)經(jīng)濟化制度安排

勇立潮頭的浙江人民以要素市場化改革為契機引領生態(tài)文明制度創(chuàng)新，在實現(xiàn)強制性和誘致性制度變遷兼收并蓄的基礎上通過自下而上、自上而下和地區(qū)推廣等制度創(chuàng)新方式實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟化。

自下而上的制度創(chuàng)新是“摸著石頭過河”模式的重要手段。自下而上的制度創(chuàng)新與誘致性制度變遷對應，它是指對現(xiàn)有的制度安排進行修正或替代，或是出現(xiàn)一種新的制度安排，這種新的制度安排是由個人或一群人在對可獲利的機會做出反應時自發(fā)倡導、組織并實行的。*林毅夫：《新結構經(jīng)濟學：反思經(jīng)濟發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學出版社2014年版，第283頁。雖然政府主導模式下的生態(tài)經(jīng)濟化離不開政府的命令和法律，浙江省生態(tài)經(jīng)濟化的典型案例中各主體在契約簽訂的初期階段往往僅是一群人(這一群人往往具有不同的利益訴求，譬如買水方和賣水方、排污權購買方和排污權出售方)為了各自的利益在政府的幫助下自發(fā)倡導、組織并實行的。由此可見，浙江省生態(tài)經(jīng)濟化具有誘致性制度變遷的特征。在誘致性制度變遷的分析框架下，當制度非均衡能夠帶來獲利機會時，誘致性制度變遷就能夠發(fā)生。這意味著“無償使用”制度安排不再是生態(tài)經(jīng)濟制度安排選擇集中最有效的，采用“有償使用”制度安排能夠帶來“多贏”。

強制性制度變遷具有自上而下的特征，強調的是政府命令與法律的作用。在資源稅和環(huán)境稅的案例中，浙江省只是執(zhí)行中央政府的財稅體制改革方案，因此浙江省以財稅體制的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化具有明顯的強制性特征。在以價格體系改革和產(chǎn)權制度改革促進生態(tài)經(jīng)濟化的案例中，誘致性的特征較為顯著但依然不乏強制性色彩。雖然從“無償使用”到“有償使用”具有內源式的制度變遷動力，但政府的強制執(zhí)行也非常重要，政府的可置信承諾是保證一級市場和二級市場順利開展的關鍵。在政府作出可置信承諾后或在生態(tài)經(jīng)濟化制度試點后，地方政府全面鋪開某一生態(tài)經(jīng)濟化制度時，生態(tài)經(jīng)濟化制度的創(chuàng)新就具有明顯的強制性特征。當然，政府決策離不開成本收益的分析。政府決定全面鋪開某一生態(tài)經(jīng)濟化制度意味著該項制度給政府帶來的收益要大于其成本。

“自下而上”和“自上而下”的制度創(chuàng)新還與地區(qū)推廣的生態(tài)經(jīng)濟化方式密切相關。地區(qū)推廣方式在空間維度上進一步揭示了制度變遷的過程。從排污權有償使用和生態(tài)補償制度來看，浙江省生態(tài)經(jīng)濟化的制度創(chuàng)新在空間維度上表現(xiàn)為“縣(市、區(qū))——地市——全省——流域——跨省”的制度推廣過程，刻畫了政府行政級別上的“自下而上”。浙江省生態(tài)經(jīng)濟化的制度創(chuàng)新在空間維度上也表現(xiàn)為“國家層面立法——省、自治區(qū)、直轄市人民政府報備——縣級以上地方人民政府執(zhí)行”的制度實施過程，刻畫了資源稅和環(huán)境稅實施過程所遵循的“自上而下”。總之，只要制度選擇集發(fā)生改變，最優(yōu)的制度安排也可能發(fā)生改變，而這一改變或許是“自下而上”的，或許是“自上而下”的，還可能是“地區(qū)推廣”的。只要它符合地區(qū)發(fā)展訴求，不管是何種方式的生態(tài)經(jīng)濟化路徑均可采納。生態(tài)經(jīng)濟化制度的“百花齊放”是一個總體概念，是多維度耦合制度創(chuàng)新方式的結果，“殊途同歸”或許是地區(qū)制度創(chuàng)新方式選擇的一個重要原則。

(四)理順生態(tài)經(jīng)濟化實現(xiàn)途徑

生態(tài)經(jīng)濟化的“浙江樣本”以稀缺性為導向探索生態(tài)資本的形成與增值路徑，在理順以價格體系、財稅體制和產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化關系的基礎上推動自然資源產(chǎn)權界定成本的下降和自然資源交易成本的節(jié)約。

浙江省生態(tài)經(jīng)濟化可以通過改革價格體系、財稅體制和產(chǎn)權制度實現(xiàn)，而且每一條途徑都有特定的制度或案例與之相對應。以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化對應的是排污權交易制度，以財稅體制的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化對應的是排污權有償使用和交易制度以及資源稅、環(huán)境稅改革等，以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化對應的是水權交易制度。然而，建構起一一對應的途徑和案例關系略顯武斷，理順各途徑之間的相互關系才是浙江省生態(tài)經(jīng)濟化制度創(chuàng)新走在前列并保持活力的關鍵?？傮w來說，以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化是游離于市場體系以外的那些資源通過價格體系改革促進生態(tài)經(jīng)濟化的前提，是以狹義的資源有償使用和生態(tài)補償促進生態(tài)經(jīng)濟化的必然要求；以財稅體制的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化通過明晰產(chǎn)權的方式可為以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化創(chuàng)造條件，是以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化的必要補充；以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化是在培育市場的過程中利用市場機制實現(xiàn)生態(tài)資本增值和控制生態(tài)風險，是以產(chǎn)權制度的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化的最終目標，能為以財稅體制的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化提供試點經(jīng)驗?；谌笸緩疥P系的討論和浙江省生態(tài)經(jīng)濟化的實踐，兩條較為常見且具有推廣價值的途徑組合創(chuàng)新如下：

一是“財稅體制——產(chǎn)權制度——價格體系”的創(chuàng)新途徑組合。綠色化是財稅體制改革的重要方向，包括綠色發(fā)展的財政收入政策和綠色發(fā)展的財政支出政策。*沈滿洪：《促進綠色發(fā)展的財稅制度改革》，《中共杭州市委黨校學報》，2016年第3期。以財稅體制的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化實際上就是財稅體制改革的綠色化過程，也是綠色財稅體制的構建過程。從資源稅到環(huán)境稅，從生態(tài)品無償使用到有償使用，繳稅或繳費的過程不但實現(xiàn)了生態(tài)品的經(jīng)濟價值，而且也對生態(tài)品的歸屬問題、生態(tài)品使用權的分配問題、生態(tài)品經(jīng)濟價值的收益問題等進行界定，而這些問題恰恰是產(chǎn)權制度變革所要求解決的問題。換言之，財稅體制改革完成后，相應生態(tài)品的產(chǎn)權制度安排往往也就有了著落，接著的生態(tài)經(jīng)濟化過程就與價格體系的改革相關，而與產(chǎn)權的初始分配及其是否有償無關。因此，以財稅體制改革為起點、附加有產(chǎn)權制度改革的生態(tài)經(jīng)濟化為以價格體系的改革促進生態(tài)經(jīng)濟化提供了新途徑，能夠矯正生態(tài)資源市場失靈和促進自然資源產(chǎn)權界定成本的下降。

二是“產(chǎn)權制度——財稅體制——價格體系”的創(chuàng)新途徑組合。產(chǎn)權制度的變革一開始關注的便是生態(tài)環(huán)境等極具外部性的問題。無論是“搭便車”，還是“公共池塘資源”，或是“公地悲劇”，公共事務的治理之道深刻揭示了產(chǎn)權制度改革的必要性。浙江省生態(tài)經(jīng)濟化的諸多成功實踐均以產(chǎn)權制度的改革為起點。從總量控制到總量分配，從有償使用到轉讓收益的再分配均在回應產(chǎn)權制度變革下所有權、使用權、收益權的歸屬與分配問題。緊隨產(chǎn)權制度變革的財稅體制改革實際上一般是指狹義的有償使用和生態(tài)補償，即繳費或綠色發(fā)展的財政支出等。與前一條路徑不同，本條路徑要求放松價格管制以促進生態(tài)資源均衡價格的形成，旨在實現(xiàn)自然資源產(chǎn)權交易成本的節(jié)約。□