政府購買公交服務成本規(guī)制問題探討

應申易

摘 要 本文通過對嘉興市公交行業(yè)現行成本規(guī)制狀況和存在問題的分析，建議在以后實施政府購買服務的過程中應進一步完善成本規(guī)制辦法，既滿足政府對公交企業(yè)的成本控制和管理，又讓公交企業(yè)實現健康可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞 公交服務 成本規(guī)制 政府購買服務 可持續(xù)發(fā)展

近年來，各地政府以“公共交通引領城市發(fā)展”為戰(zhàn)略導向，加快公交基礎設施建設，提升公交服務品質，積極創(chuàng)建公交優(yōu)先示范城市建設、推進城市治堵工作，為讓公交較好地服務于城鄉(xiāng)一體化和地方經濟社會發(fā)展，對購買公交服務采取了多樣性方法。在城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的新形勢下，嘉興市區(qū)也不例外，制訂了《嘉興市區(qū)公交企業(yè)成本規(guī)制實施管理辦法（試行）》，改變了以往實施多年的定額財政補貼方式，政府購買公交服務實現了從總額定額法到設定單項標準值的成本規(guī)制法的轉變，但在實踐中遇到了不少問題。對此，本文針對這些問題作些探討，并提出改進對策。

一、嘉興市區(qū)公交企業(yè)成本規(guī)制的現狀

多年來，嘉興市區(qū)公交企業(yè)承擔政府指令性任務、執(zhí)行政府統一票價，由于刷卡優(yōu)惠、道路擁堵、外來務工人員及流動人口減少、免費乘車人數的增加、網約車和共享單車等新的出行方式相繼推出等因素的影響，公交客流減少，主營業(yè)務收入呈逐年持續(xù)下降態(tài)勢，周邊城市的情況也基本類同。同時，由于經濟發(fā)展物價上升的影響，人工成本、燃料費、維修費、車輛保險、折舊等主要公交成本逐年上升。公交企業(yè)長期面臨資金緊張和短缺狀況，收支嚴重倒掛，補貼資金存在缺口，難以維持簡單再生產。此外，公交服務區(qū)域擴大，以及當前新增公交車輛中新能源燃料車比例提升，致使車輛更新改造投入資金劇增，公交公司銀行貸款和財務費用逐年增長。同時，因長期補貼未到位，虧損嚴重，對外融資困難，公交公司資金缺口主要通過占用母公司（交投集團公司）的資金來解決。總之，公交收入下降與成本上升，財務狀況不斷惡化，極大地制約了公交企業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

為改變公交企業(yè)在以往的定額補助下，企業(yè)虧損逐年增加，甚至出現資不抵債的情況，2016年嘉興市交通運輸局、財政局出臺了《嘉興市區(qū)公交企業(yè)成本規(guī)制實施管理辦法（試行）》（以下簡稱《成本規(guī)制辦法》）。公交企業(yè)成本規(guī)制是指有關部門通過設立成本標準，合理界定成本范圍，測算、審核和評價企業(yè)經營狀況，并將營運成本以適當方式向社會公開的管理過程。規(guī)制的基本原則是合理性、適度激勵性、漸進實施和可持續(xù)發(fā)展。公交企業(yè)的成本一般由營運成本、期間費用和稅金及附加費三部分構成。營運成本主要有人工成本、燃料費、維修費、車輛保險、折舊等。期間費用主要有管理費用和財務費用?！冻杀疽?guī)制辦法》明確了收入、人工成本、燃料費、維修費、車輛保險、折舊等主要成本的合理值的計算方法?？偟膩碚f，《成本規(guī)制辦法》明確規(guī)定營業(yè)收入認定是與上年度相比較，實行從高核定，不足部分的缺口由企業(yè)賠補；成本的認定是在前三年成本的基礎上，采用上限法、浮動取值法、固定比例法等方法確定標準值，與當年實績相比較后，實行從低原則確定成本補貼額。同時規(guī)定由市交通局作為購買主體，企業(yè)提供服務，按核定后的運行成本安排財政補貼，第一輪實施期限暫定執(zhí)行3年（2015—2017年）。

2015—2016年《成本規(guī)制辦法》的實施一定程度上為嘉興市區(qū)公交企業(yè)發(fā)展提供了重要的資金保障，市財政按《成本規(guī)制辦法》對2015、2016年兩個年度公交運營進行清算后分別對公交運營補貼資金1.51億元和1.64億元，與2011年起連續(xù)實行4年的公共交通“三補一獎”定額補貼政策相比，《成本規(guī)制辦法》進一步加大了對公交企業(yè)扶持力度，公共交通政策性虧損補貼結構調整總量提高，緩解了公交企業(yè)高投入低回報引起的資金嚴重短缺狀況，提高了財政資金使用績效，對保障公交企業(yè)穩(wěn)定運轉、提升公交服務質量、加強經營管理等起著較大的促進作用，有利于提升民生工程更好地服務市民。

二、新《成本規(guī)制辦法》實施過程中存在的問題

（一）主營收入實行從高核定，企業(yè)難以補足其缺口

在核定主營業(yè)務收入標準值時，新《成本規(guī)制辦法》實行從高核定（當年不足上年的按上年，當年高于上年的按實際），不足部分缺口由企業(yè)賠補。近年來各種因素導致的公交客流減少，再加上嘉興市區(qū)市政路橋工程集中密集改造，嚴重影響客流量穩(wěn)定，造成營業(yè)收入連續(xù)下降。成本規(guī)制清算中對當年低于上年的營業(yè)收入款項按上年實績計算，意味著公司每年需自行補償營業(yè)收入下降缺口資金，兩年來累計需自行補償缺口資金達1700萬元，而依靠財政補貼運行的公交企業(yè)無法彌補營業(yè)收入缺口，也沒有資金來源。這使歷史虧損較大且當年成本補償本來就不到位的公交企業(yè)的日常運行資金更加不足。

（二）財務費用核定嚴重不足

在創(chuàng)建全省公交優(yōu)先示范城市建設活動中，近年來公交企業(yè)為完成市政府確定的民生實事工程，維持正常運轉，只能通過銀行借款和占用母公司（交投集團公司）資金的方式解決營運資金不足。目前公交公司年財務成本約2500萬元。新《成本規(guī)制辦法》中，財務費用核定僅考慮當年的資金收支缺口，利率僅按照實際從銀行貸款的平均利率，根本未考慮歷史缺口的資金占用費。實際上兩家公交公司目前為負資產，融資困難，主要是占用母公司和集團公司的資金，兩年來利息補償不足額已高達2000多萬元。

（三）對有效行駛里程的認定存在偏差

2015年和2016年清算認定公交公司常規(guī)營運里程比企業(yè)上報里程減少百萬公里以上。分析其原因：一是公交公司車載GPS陳舊設備與運行系統未能及時更新，出現設備故障率較高、信號漂移、運行系統不穩(wěn)定等因素，特別是城鄉(xiāng)公交運行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)班線，受周邊省移動信號輻射影響，部分信號失傳、失真，企業(yè)上報信息與運管部門監(jiān)測系統信息差異；二是對公交車輛線路運行里程核定，僅按正常運行的公交班線里程計算，未考慮營運車輛安全檢查、出場、回場、加油、檢修、上線檢測驗審等空駛里程因素，而這部分行駛里程是保障公交車輛正常運行的必要環(huán)節(jié)，扣減這部分里程，影響到燃料耗費、車輛維護保養(yǎng)等支出項目，在成本規(guī)制清算中未得到有效補償。endprint

（四）折舊問題

新《成本規(guī)制辦法》規(guī)定汽車折舊按8年計提。實際上，公交企業(yè)目前車型較多，有5.5-7.3米柴油車、8.3-9米柴油車、9.3-10.5米柴油車、11.5-12米柴油車、8.3-9米CNG、10.5-12米CNG、9.3-10.5米LNG、10.5-12米LNG等車型。不同種類的車型使用壽命不一樣，統一按8年計提折舊，雖然在車子報廢那一年也能得到彌補，但這實際上也延長了公交公司的資金占用，不能及時得到補貼。

（五）人員類別劃分和薪酬問題

新《成本規(guī)制辦法》規(guī)定了一線員工和非一線員工的人車比、人均費的合理值和正常薪酬增長率（非一線員工的薪酬增長率控制在一線員工的30%以內），其他收入承擔人工費的計算（非一線員工人工費按主營收入和其他收入比例進行分配）。兩年來的成本規(guī)制清算中，除一線駕駛員外，其他人員包含維修費全部作為非一線員工。計算中人車比取數擬按同一年度口徑，維修人員劃入非一線員工，明顯不合理。另外附營廣告業(yè)務人工費用，按廣告業(yè)務占全部業(yè)務收入比例予以扣除，扣減額大大超過附營業(yè)務實際在崗從業(yè)人員人工費。

（六）績效考核及獎勵資金來源問題

目前嘉興市對政府購買公交服務企業(yè)實行績效考核，考核內容包括年度目標、服務質量兩部分，考核結果作為政府支付公交服務資金的主要依據，同時從政府購買公交服務資金中劃出10%作為考核資金。此項操作存在明顯不合理，考核按100分值作為滿分，考核后一般不可能達到滿分值，近兩年公交企業(yè)考核結果得分一般在80分左右，實際績效獎金只有考核資金的80%左右。按新《成本規(guī)制辦法》已經確定作為公交財政補貼，明確用于補償企業(yè)日常運行成本支出，再對已經確定的補貼額予以再次扣減，又切除了一塊公交補貼。成本規(guī)制辦法清算結果未完全補足，而在該績效考核中又被扣除一部分，使公交企業(yè)被雙重考核扣減。根據兩年來的考核得分情況，兩企業(yè)兩年共扣減考核資金近600萬元。

三、修訂完善嘉興市區(qū)公交服務成本規(guī)制辦法的建議

財務健康是公交企業(yè)持續(xù)提供服務的前提，如果企業(yè)長期存在嚴重虧損，對公交持續(xù)運營及落實“公交優(yōu)先”政策和“公共交通引領城市發(fā)展”戰(zhàn)略是一個極大的挑戰(zhàn)。因此，保障公共交通企業(yè)財務健康，使企業(yè)獲得合理財政補貼收入彌補規(guī)制范圍內的成本支出非常有必要。在此管理思路下，公交企業(yè)的成本規(guī)制就成為基礎性的、首要的管理環(huán)節(jié)。成本規(guī)制辦法的完善尤為重要。結合嘉興市區(qū)公交企業(yè)兩年來的實施情況，對完善成本規(guī)制辦法提出以下建議：

（一）合理確定成本標準值及公交收入額

借鑒周邊城市的合理做法，即政府購買公交服務以保障公交正常運營，調整成本項目實行從低核定、收入項目實行從高核定的不合理做法，重新合理確定成本，原則上參考行業(yè)平均水平結合歷史成本核定標準值或核定定額成本，且實行成本定額動態(tài)管理。按照上海的辦法，在正常取值范圍內按實核定，超過正浮動幅度成本按上下限值核定。對政策性增長因素及時調整相應成本定額。對當年公交企業(yè)營業(yè)收入按實核定，不再實行收入從高核定辦法，確保政府購買服務規(guī)范有效實施。

（二）合理確定財務費用

針對財政各項補貼資金下達與企業(yè)正常運行所需資金在時空上難以匹配的問題，為滿足公交企業(yè)正常營運所需資金不足部分，以及企業(yè)當年、歷年累計虧損尚未彌補前所占用的資金，企業(yè)通過金融市場融資解決。市場融資途徑尚不足以確保公交企業(yè)正常運行所需資金的，由母公司通過臨時調度方式解決。金融市場融資所支付的財務費用按實核定；母公司調度資金支付的合理占用費也應如實核定。公交企業(yè)應加強資金管理，合理確定正常運行所需資金，降低融資成本，保障企業(yè)穩(wěn)定運行。

（三）合理確定企業(yè)行駛里程

公交企業(yè)所有運行班線均按交通主管部門核定，按實際開通的運行線路核定里程，以公交運行監(jiān)測系統里程數據為基礎，結合企業(yè)GPS信息系統，設定一定的數據丟包率作適當修正；同時，考慮車輛首末班進回場站、加油、正常檢修、安全檢測等因素，在測定基礎上確定行駛里程。企業(yè)和交通主管部門按月核對行駛里程，及時修正雙方數據差錯。

（四）適當調整公交車輛折舊年限

目前《成本規(guī)制辦法》中對公交車輛統一按8年折舊是不合理的。行業(yè)內公交車輛折舊年限一般按6年執(zhí)行，中巴車輛更是很難運行8年，因此可以適當縮短中巴車輛折舊為6年，暫維持大巴車輛折舊年限為8年。車輛折舊年限應按車輛類別以及以往同類型的車輛實際使用年限來核定相對合理的折舊年限，而不是一刀切。

（五）調整現行不合理的人員類別劃分

兩年來的成本規(guī)制清算，對人員類別劃分明顯不合理。目前嘉興市區(qū)公交企業(yè)的維修業(yè)務并沒有對外經營，而是專門為公交公司自身的汽車服務，維修人員從事的也是一線修理業(yè)務，把維修人員劃分為一線人員，這對公交企業(yè)一線人員的正常薪酬增長率和薪酬總額的核定更加合理。另外附營業(yè)務人工費用應按公交企業(yè)的實際情況加以核定，而不是簡單地按附營業(yè)務收入占全部業(yè)務收入比例予以扣除，導致扣減額大大超過企業(yè)實際附營業(yè)務在崗從業(yè)人員人工費。這一定程度上抑制了企業(yè)挖掘潛力發(fā)展各種附營業(yè)務拓展創(chuàng)收渠道的積極性，也不利于這種公益性為主虧損又未彌補到位的公交企業(yè)積極改善自身財務狀況實現可持續(xù)健康發(fā)展。

（六）合理設置績效考核指標及資金來源

績效考核是對公交企業(yè)完成政府指令性任務、提高公交服務水平的考核機制，因此必須具有適度激勵作用。績效考核資金應該由財政資金另行劃撥，不能從成本規(guī)制補償資金中再提取一塊雙重考核扣減?？冃Э己耸构黄髽I(yè)加強和規(guī)范管理，提升公交服務質量和乘客滿意度，提高公交出行分擔率。這對降低企業(yè)虧損，鼓勵企業(yè)提升服務質量，提高市民滿意度大有裨益。

四、結語

公共交通主要是滿足廣大人民群眾的出行需求，公益性是公交行業(yè)的重要特征。同時，公交服務也是收費的行業(yè)，公交企業(yè)是一個從事經營活動的社會單位。因此，只有實行科學合理的公交企業(yè)成本規(guī)制，改革財政補貼方式，更好地讓企業(yè)在正常管理水平下運行成本得到補償，財務狀況持續(xù)改善，才能適應當前公共交通變革發(fā)展需要，充分調動兩個積極性，激發(fā)企業(yè)增收節(jié)支內在動力，通過體制機制、內部管理、運行方式創(chuàng)新，向管理要效益，提高財政資金使用績效，確保公交企業(yè)正常穩(wěn)定運行，讓公交企業(yè)能夠健康持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為嘉興市交通投資集團有限責任公司）

參考文獻

[1] 嘉興市交通運輸局，財政局.嘉興市區(qū)公交績效考核辦法（試行） （嘉交〔2016〕26號）[Z].

[2] 嘉興市交通運輸局，財政局.嘉興市區(qū)公交企業(yè)成本規(guī)制實施管理辦法（試行）（嘉交〔2016〕27號）[Z].endprint