PPP模式在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的應(yīng)用

黃健萍

摘要：PPP （Public-Private-Partnership）模式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，是新時(shí)代的主要投資模式，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)用中有著重要作用，能夠減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。同時(shí)，由于PPP模式在我國(guó)，特別是縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推廣應(yīng)用時(shí)間較短，在應(yīng)用過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，專業(yè)人才缺乏，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，社會(huì)資本參與意識(shí)不強(qiáng)等。因此地方政府要加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)，優(yōu)化融資環(huán)境，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，充分發(fā)揮出PPP模式在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式;縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;應(yīng)用

新城鎮(zhèn)化建設(shè)的提出與推進(jìn)，對(duì)于各級(jí)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)的建設(shè)提出了更高的要求，原有的投資模式已不能完全滿足這種建設(shè)發(fā)展的需要，因此出現(xiàn)了新的投資模式：PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府和社會(huì)資本的合作模式（又稱為公私合營(yíng)模式），是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，是新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的主要投資模式，對(duì)于各級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)有著重要的推進(jìn)作用?？h域經(jīng)濟(jì)作為具有地域特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，以縣城為中心，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元。因此，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)用PPP模式是時(shí)代進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

一、在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)用PPP模式的重要意義

（一）有利于解決供需矛盾，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體，其發(fā)展依賴于一定的資源環(huán)境，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)單一，科學(xué)技術(shù)含量較低，以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)居多。另外，縣域經(jīng)濟(jì)受到資金等各種因素的限制，轉(zhuǎn)型升級(jí)困難。PPP這一新型投資模式應(yīng)用于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，可以充分挖掘社會(huì)資本的潛力，將社會(huì)資本引入到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)中，使各類資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使民營(yíng)企業(yè)得到良好發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等社會(huì)公眾所迫切需要的產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，使縣域經(jīng)濟(jì)朝著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化等主題和方向發(fā)展。

（二）有利于減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

PPP模式是政府與社會(huì)資本合作的新型融資模式，其合作伙伴關(guān)系使兩者可以融合優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)劣勢(shì)，相較于傳統(tǒng)融資模式而言更具經(jīng)濟(jì)性和效率性。同時(shí)，在PPP模式下，政府需要投資的規(guī)模也不大，風(fēng)險(xiǎn)還實(shí)現(xiàn)了共擔(dān)，在一定程度上減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，PPP模式的應(yīng)用將會(huì)為政府節(jié)約17%的費(fèi)用。另外，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)閑置資本，使政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)雙贏，發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不再單純依靠財(cái)政撥款，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)。

（三）有利于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)以縣城為中心的中小城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，而與之相對(duì)應(yīng)的是縣級(jí)城市的公共服務(wù)設(shè)施及配套產(chǎn)業(yè)無(wú)法滿足人口聚集的需要，工作崗位也嚴(yán)重不足，這在很大程度上制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。PPP模式的應(yīng)用，通過(guò)充分利用閑置的社會(huì)資本來(lái)完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，以滿足人口聚集的需求。與此同時(shí)，也提供了一些工作崗位解決了一部分人員特別是農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題，有利于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二、PPP模式在我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)用中的問(wèn)題分析

（一）地方政府專業(yè)PPP人才短缺，相關(guān)工作人員對(duì)于PPP模式認(rèn)識(shí)不到位

PPP模式近幾年才在我國(guó)得到推廣與應(yīng)用，特別是在縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)用時(shí)間更短，不論是政府部門還是相關(guān)企業(yè)的有關(guān)工作人員對(duì)于PPP模式認(rèn)識(shí)還存在許多模糊的地方，對(duì)其本質(zhì)與功能處在認(rèn)識(shí)、理解不夠清晰的狀態(tài)。相關(guān)工作人員認(rèn)識(shí)不清、能力不足，對(duì)于PPP項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)不能提前預(yù)知，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中分工和責(zé)任不明確，有時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題都不能及時(shí)意識(shí)到，到后期再去彌補(bǔ)，從而導(dǎo)致了工作效率較低，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

（二）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到各種因素的約束，社會(huì)資本參與勢(shì)頭不高

①PPP模式下的項(xiàng)目一般建設(shè)周期長(zhǎng)，資金需求量大，且涉及到的利益關(guān)系復(fù)雜，但與之相對(duì)應(yīng)的是項(xiàng)目的整體收益低，再加上企業(yè)本身的融資難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，因此PPP項(xiàng)目的融資比較困難。②縣域經(jīng)濟(jì)是一種以縣城為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，城市規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，因此當(dāng)?shù)氐拿駹I(yíng)企業(yè)與社會(huì)組織的規(guī)模一般也比較小，無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)如此大的項(xiàng)目;且多數(shù)縣級(jí)城市的地理位置和資源環(huán)境不占優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有“賣點(diǎn)”來(lái)吸引大型企業(yè)的目光。③PPP模式在我國(guó)推廣與應(yīng)用的時(shí)間較短，相關(guān)的政策法規(guī)還不完善，相關(guān)工作人員的操作也存在不規(guī)范的地方，這在一定程度上會(huì)加劇社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。因此社會(huì)資本的參與勢(shì)頭不高，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資效率低下。

（三）PPP模式下，相關(guān)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，不能有效防范各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目一般具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求量大、涉及到的利益方多且復(fù)雜的特點(diǎn)，且PPP模式在我國(guó)應(yīng)用時(shí)間較短，相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，政府和企業(yè)的相關(guān)人員的操作存在不規(guī)范的地方，因此PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)都難免存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，如法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。由于相關(guān)工作人員對(duì)于PPP模式的不熟悉、認(rèn)識(shí)不深，對(duì)于PPP項(xiàng)目中各個(gè)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)不能提前意識(shí)到，更不能提前采取措施積極進(jìn)行防范，最終使雙方的利潤(rùn)都受到一定的損失，PPP項(xiàng)目也不能順利實(shí)施。

三、在我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)用PPP模式的相關(guān)對(duì)策

（一）重視員工培訓(xùn)，引進(jìn)專業(yè)人才，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目人才隊(duì)伍建設(shè)

相關(guān)工作人員的素質(zhì)和能力在很大程度上決定著項(xiàng)目是否能夠順利開展，將PPP模式應(yīng)用于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，加強(qiáng)員工培訓(xùn)和PPP人才隊(duì)伍的建設(shè)是重要前提條件。①政府和企業(yè)應(yīng)成立專門的PPP項(xiàng)目管理部門，完善相關(guān)制度，將工作和責(zé)任具體落實(shí)到部門的相關(guān)個(gè)人身上，做到分工明確、責(zé)任清晰，以保障項(xiàng)目工作順利開展。②加強(qiáng)政府和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門員工對(duì)PPP模式的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)，積極組織相關(guān)培訓(xùn)，邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行專題培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)理論，改變傳統(tǒng)觀念，并通過(guò)對(duì)成功案例的分析深入了解PPP模式;加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)，到PPP項(xiàng)目實(shí)施較成熟的地區(qū)學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，然后結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，篩選項(xiàng)目，抓好項(xiàng)目實(shí)施。③提供優(yōu)厚的條件吸引更多的優(yōu)秀人才加入到項(xiàng)目建設(shè)，必要時(shí)可以聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程咨詢。

（二）加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持，優(yōu)化融資環(huán)境，拓寬融資渠道

由于PPP模式引入時(shí)間較短，相關(guān)的法律法規(guī)有待完善，社會(huì)資本方的合法權(quán)益有可能無(wú)法律保障，因此在PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，都應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)的制定，完善相關(guān)制度機(jī)制，給社會(huì)資本方強(qiáng)有力的政策支持，解決社會(huì)資本方的后顧之憂。同時(shí)，針對(duì)PPP項(xiàng)目，政府要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況采取不同的優(yōu)惠政策，在貸款融資方面給予社會(huì)資本方最大限度的優(yōu)惠，并為其在融資方面出謀劃策，以提升社會(huì)資本的可獲得性。最后，政府要加大對(duì)社會(huì)資本的用地政策、財(cái)政政策、稅收政策等方面的支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極與政府開展合作。

（三）提高PPP模式下的政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，積極采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)人員培訓(xùn)，不僅要培訓(xùn)其PPP模式的相關(guān)理論知識(shí)與實(shí)踐，更要加強(qiáng)其對(duì)PPP模式的相關(guān)政策、法律、法規(guī)等方面的學(xué)習(xí)，使各方人員對(duì)PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的財(cái)務(wù)、法律、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)充分了解，規(guī)范自身的工作，并提前采取相關(guān)措施來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，如政府做好債務(wù)管理工作，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)要做好項(xiàng)目資金的管理和稅收籌劃工作等，保障PPP項(xiàng)目得到順利實(shí)施。政府和企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

PPP模式在我國(guó)，特別是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中應(yīng)用的時(shí)間較短，各項(xiàng)法律法規(guī)還不完善，相關(guān)工作人員的意識(shí)和能力還需進(jìn)一步提高，相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)和流程仍待規(guī)范。政府要加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持，完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化融資環(huán)境，吸引更多的社會(huì)資本參與其中并保障其合法權(quán)益。同時(shí)提高相關(guān)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和工作能力，對(duì)PPP項(xiàng)目做到深刻認(rèn)識(shí)并有效防范各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和健康發(fā)展。

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