美國威爾遜政府與1913年加利福尼亞州外僑土地法案

張泓明, 王 超(山西大學 歷史文化學院, 山西 太原 030006)

19世紀90年代以后,隨著大批日本人移民美國加利福尼亞州(后文簡稱加州),反日運動在加州興起。1913年,在反日力量的推動下,加州議會籌劃制定一項反日的外僑土地法案。此舉招致日本政府的抗議,迫使威爾遜總統(tǒng)領導下的美國聯(lián)邦政府介入。在圍繞1913年外僑土地法案展開的爭論和交涉中,加州和日本是爭執(zhí)不下的兩方,而威爾遜政府則充當著爭端調解者的角色。威爾遜政府為協(xié)調雙方利益、調解爭端而采取了一系列行動,對事件發(fā)展產生了重要影響。本文在簡要敘述1913年加州外僑土地法案事件始末的基礎上,嘗試對威爾遜政府在事件中的立場和政策進行分析和評價。

19世紀90年代后,日本前往美國加州的移民活動逐漸活躍, 加州的日本移民數(shù)量和日裔人口迅速增加。 根據美國的人口普查數(shù)據, 1880年時加州日裔人數(shù)僅為86人, 1890年增加到1 147人, 1900年為10 151人, 1910年驟增到41 356人[1](本文參考文獻均為筆者自譯)。 大批日本人移民加州, 加劇了日本移民與加州美國居民之間的經濟競爭、文化沖突、社會疏離和種族敵視, 加上反日力量的煽動鼓噪, 導致了反日情緒的滋長和反日運動的興起。

1913年,反日力量積極推動在當年的加州議會中通過一項限制日本僑民土地權利的外僑土地法案,希望借此打壓和排斥日本移民。

加州籌備通過反日法案的舉動引發(fā)了日本政府的抗議,而加州則表示會堅決通過法案。威爾遜政府一方面希望維護加州的利益,不愿一直壓制加州的反日訴求,另一方面又希望維護與日本的友誼,不愿支持一個歧視日僑的法案,于是采取了協(xié)調加州和日本利益的政策,即不阻止加州通過法案,但反對通過的法案歧視日僑。威爾遜政府的這一協(xié)調政策,在加州事件發(fā)展的不同階段又有不同的表現(xiàn)。

一、 平等型法案的擬定與威爾遜政府對平等型法案的支持

1913年1月6日—4月15日是加州外僑土地法案準備、討論和初步擬定時期。1913年1月,平等型和歧視型兩類法案草案被提交加州議會,到4月15日,參眾兩院初步擬定了平等型法案。這期間,威爾遜政府意識到加州通過法案的決心,于是表示不會干涉加州的行動,但考慮到日本政府對歧視型法案的反對,聯(lián)邦政府又表露出希望通過平等型法案的意愿。

1. 平等型法案的擬定

1913年1月6日加州議會開幕,多個版本的外僑土地法案提交加州議會。這些法案按照適用范圍可分為兩類:一類規(guī)定一切外僑均不能在加州擁有土地,另一類規(guī)定包括日僑在內的“沒有資格成為美國公民(ineligible to citizenship)的外僑”*“沒有資格成為美國公民的外僑”這一用語中的所謂“沒有資格”指的是在族裔或種族上“沒有資格”。按照當時美國歸化法的相關規(guī)定,只有白人及非洲人或非洲血統(tǒng)的人才享有歸化權。日本人、中國人及其他一些亞洲族裔一般被認為不能享有歸化權,所以也就不能成為美國公民,所以日本人屬于“(在種族上)沒有資格成為美國公民的外僑”。不能在加州擁有土地。兩類法案的主要目的都在于限制日僑的土地權利,之所以將限制范圍擴大到其他外僑,是為避免歧視之嫌。前一類法案對一切外僑平等適用,可稱之為“平等型”。而后一類主要針對日僑等“沒有資格成為美國公民的外僑”,具有明顯的歧視痕跡,可稱之為“歧視型”。

1913年4月2日開始,加州議會著手對外僑土地法案進行討論和表決。

1913年4月12日,加州參議院將第5號法案初步確定為提交參議院討論的法案版本。該法案規(guī)定,所有外僑在加州擁有土地的時間不可超過1年,任何外僑控制的企業(yè)擁有土地的時間不可超過1年。任何外僑租用土地的時間不可超過3年[2]1309-1312。

1913年4月4日,加州眾議院將第2064號法案確定為提交眾議院討論的法案版本[3]1183。該法案規(guī)定,所有外僑在加州擁有土地的時間不可超過1年,由無資格成為美國公民的外僑控制的企業(yè)擁有土地的時間不可超過1年,其他外僑控制的企業(yè)則不受此限制。任何外僑租用土地的時間不可超過5年[4]236。1913年4月15日,該法案在加州眾議院獲得通過[3]1573-1574。至此,參眾兩院討論的法案基本上均屬于平等型。

2. 威爾遜政府對平等型法案的支持

加州籌備通過外僑土地法案的1913年1—2月,正值美國聯(lián)邦政府換屆。1913年3月4日,威爾遜總統(tǒng)領導下的新一屆美國聯(lián)邦政府成立,新政府面臨的一個十分緊要的問題便是加州外僑土地法案。1913年3月5日,日本駐美大使珍田捨巳拜會威爾遜,表示希望聯(lián)邦政府盡力阻止加州議會的反日立法。對于日本方面的愿望和要求,總統(tǒng)既沒有回絕,也沒有明確答應?？偨y(tǒng)說,盡管聯(lián)邦政府無權干涉州權限范圍內的事務,但他會采取一切力所能及的行動,來滿足日本政府的要求[5]。1913年4月6日,威爾遜總統(tǒng)和威廉·布萊恩(William Bryan)國務卿就加州法案問題與國會中的加州議員舉行了會談。加州國會議員表示不同意擱置法案,也不歡迎聯(lián)邦政府在此問題上的其他干預[6]。4月8日,日本大使就加州法案問題拜訪國務卿。同一天,有報道說,總統(tǒng)認為如果加州決定通過法案,那么法案應該適用于一切外僑,因為這樣才能不招致日本政府的抗議[7]。4月9日,總統(tǒng)在與加州國會議員瑞克(Raker)的會談中表示希望加州最終通過的法案不違背美日條約[8]。同日,總統(tǒng)向外界表明,盡管他不會干涉加州通過法案,但會以個人身份采取行動,避免法案激怒日本[9]。1913年4月15日,平等型法案初步擬定?！杜f金山呼聲報》(The San Francisco Call)當日的報道顯示,威爾遜總統(tǒng)對于加州初步擬定的平等型法案表示滿意。報道說:“總統(tǒng)對于目前在加州議會中討論的外僑土地法的內容并不擔心,法案……對所有外僑一視同仁。……總統(tǒng)說他只會以個人的身份參加……爭論?？偨y(tǒng)正在試圖……促成法案條款的修改,以安撫日本。……總統(tǒng)說他認為日本對于聯(lián)邦政府擁有的干涉州的權限一清二楚。……加州只代表合眾國當中的一個州,……開明的日本人……不會因為一個州的法律而去怪罪整個美國。”[10]

分析1913年3月—4月上半月威爾遜政府的行動和對外發(fā)布的信息,可以推知這一時期聯(lián)邦政府的立場和政策。

1913年3月—4月初,在新政府剛剛組建,日本與加州的態(tài)度尚不明確的情況下,威爾遜暫時采取了觀望政策。在1913年3月5日與日本大使的會見中,總統(tǒng)避免對日本的干涉請求作出正面答復,并且聯(lián)邦政府在這一時期也未就加州事態(tài)表明觀點和采取重大步驟,這些反映了威爾遜政府在局勢尚不明朗的情況下所持的謹慎態(tài)度。與此同時,總統(tǒng)通過與加州國會議員商談和與日本大使會見等途徑,試探了加州和日本政府的態(tài)度,了解了加州通過法案的決心和日本政府反對歧視的強硬態(tài)度。威爾遜政府在分析局勢后決定采取“不阻止加州通過法案,但反對法案歧視日僑”的政策?？偨y(tǒng)的這一決定可能出于以下原因:

考慮到加州通過法案的決心,如果聯(lián)邦政府強行干預,一定會引發(fā)憎恨和反抗。加州態(tài)度堅定,而威爾遜領導下的民主黨的聯(lián)邦政府對進步黨控制下的加州議會缺乏影響力,使得他對于阻止加州法案信心不足。聯(lián)邦政府不可能一直壓制加州的反日訴求,威爾遜秉持州權主義,不愿干涉州的事務,此前曾公開表示過支持排日*威爾遜在1912年爭取民主黨總統(tǒng)候選人提名期間,為回應對手關于他支持亞洲移民的抨擊,于1912年5月3日發(fā)表聲明稱:“在中國和日本勞工移民的問題上,我贊成全國性的排斥政策。……這些勞工的低生活水平將排擠白人農民,在其他方面也會構成嚴重的威脅?！钡纫蛩囟甲罱K促使他決定不阻止加州法案。

考慮到日本政府反對歧視的強硬態(tài)度,總統(tǒng)為避免美日糾紛,傾向于支持通過平等型法案,因為平等型法案更有利于安撫日本。另外,為履行美國在美日條約中的義務*這里所說的“條約義務”主要是指美國遵照美日1911年“通商與航海條約”所應承擔的條約義務----保護在美日僑的人身與財產權利。,維護聯(lián)邦政府的權威和國際聲譽,威爾遜也不能放任加州制定歧視型法案。這些因素又最終促使威爾遜決心反對歧視型法案。

1913年4月9日,總統(tǒng)表示雖然聯(lián)邦政府不會干涉,但他會采取行動避免法案激怒日本。這時,威爾遜政府的協(xié)調政策已基本確立。此后一直到法案初步擬定,威爾遜政府既沒有設法阻止加州對法案的討論表決,又沒有就法案的具體內容同加州直接交涉,這顯然是在履行此前的“不干涉”許諾。盡管表面上宣布不干涉,總統(tǒng)在4月初加州議會討論期間,卻通過各種渠道,向加州傳達了希望法案不歧視日本人和不違背美日條約的信息,試圖影響加州的決定。

1913年4月15日,在加州眾議院對平等型法案進行表決之際,威爾遜再次表明了“不干涉加州,但支持通過平等型法案”的立場。當天在向外界發(fā)布的消息中,總統(tǒng)甚至暗示:通過平等型法案是協(xié)調各方利益、解決當前爭端的理想方式。如此,加州剝奪日僑土地權利的目的達到了;日本雖不會對法案完全滿意,但法案至少不歧視,日本會理解聯(lián)邦政府不能干涉加州,美日友好關系將得到維持。

二、 歧視型法案的擬定與威爾遜政府對歧視型法案的反對

1913年4月15—23日是加州外僑土地法案深入討論時期,初步擬定的平等型法案遭到加州內外力量的反對。4月21日,加州參議院將此前擬定的平等型法案修改為歧視型。在事態(tài)發(fā)展顯示加州有可能最終通過一個歧視型法案的情況下,威爾遜政府與加州進行了正式的直接交涉,以“違反條約”和“引發(fā)國際糾紛”為由,明確表示了聯(lián)邦政府反對歧視型法案的立場。

1. 歧視型法案的擬定

1913年4月上旬加州參眾兩院擬定的法案均屬于平等型,可以避免歧視,更有利于安撫日本,所以威爾遜政府表示了默許和支持。但平等型法案很快招致了加州內外力量的反對。加州議會中有人擔心,平等型法案牽涉太廣,既可能引發(fā)眾多國家的抗議甚至報復,又會阻礙加州獲得外國移民和投資,于是提議將參議院法案修改為歧視型。

加州考慮通過歧視型法案的消息促使威爾遜政府采取更加積極有力的干預措施。此前總統(tǒng)主要是通過非正式和間接的渠道提出建議和發(fā)出呼吁。1913年4月18日,威爾遜指示國務卿發(fā)電報給加州州長海勒姆·約翰遜(Hiram Johnson),正式表明聯(lián)邦政府“支持通過平等型法案”的立場。電報稱總統(tǒng)認可加州制定外僑土地法案的權利,但總統(tǒng)請加州注意法案可能帶來的國際影響?？偨y(tǒng)認為出于維護美日友好的考慮,將來通過的法案中應避免出現(xiàn)“沒有資格成為美國公民的外僑”的字眼,并稱支持參議院現(xiàn)有的平等型法案[4]242-243。

遺憾的是,盡管有來自聯(lián)邦政府的壓力,支持通過歧視型法案的力量仍然占據了上風。1913年4月21日下午,加州參議院對第5號法案進行修改,修改后的法案規(guī)定,所有外僑在加州擁有土地的時長不可超過1年,由無資格成為美國公民的外僑控制的企業(yè),不可在加州擁有土地超過1年,其他外僑控制的企業(yè)則不受此限制。任何外僑租用土地的時間不可超過4年[2]1663-1670。參議院新法案在企業(yè)的土地權利方面,明顯歧視日本人等“沒有資格成為美國公民”的族裔。

2. 威爾遜政府對歧視型法案的反對

參議院新法案中增加歧視性條款的消息引發(fā)了威爾遜政府的警覺和關切。1913年4月22日威爾遜致電加州議會和州長,表明了對參議院新法案的反對。總統(tǒng)稱如果法案包含歧視個別國家的內容,一定會引起美國聯(lián)邦政府與締約國在履行條約義務方面的糾紛。所以出于總統(tǒng)的職責和個人對加州的信任,他對法案中的歧視性規(guī)定提出抗議。此封電報表達的依然是反對歧視型法案的立場,但措辭明顯比之前強硬。電報中說歧視型法案可能會“違反條約”“引發(fā)國際糾紛”,這是聯(lián)邦政府干涉的理論依據。電報中威爾遜還強調是總統(tǒng)的職責要求他抗議,暗示聯(lián)邦干預的可能性,明顯是在為阻止歧視型法案而向加州施壓。

對于總統(tǒng)提出的抗議理由,約翰遜州長答復說:加州會在擬通過的法案中特意加入保障外僑條約權利的條款,所以總統(tǒng)不必擔心法案會與條約相悖。州長還說:法案在論及“沒有資格成為美國公民的外僑的土地權利”時,不會提到任何特定國家,會使用此前一些類似法律使用過的措辭,所以總統(tǒng)也不必擔心法案會對其他國家造成冒犯[4]247?？偨y(tǒng)本打算以“違反條約”和“引發(fā)國際糾紛”為由,阻止歧視型法案通過,但州長的答復讓他的希望落空了。

三、 國務卿赴加州交涉與歧視型法案的修改通過

1913年4月23日—5月3日是加州外僑土地法案修改通過時期。其間,威爾遜派遣國務卿布萊恩前往加州交涉,但加州不愿放棄通過歧視型法案,并在法案中增加“保護外僑條約權利”的條款,使聯(lián)邦政府不能再以“違背條約”為由反對法案。1913年5月3日,歧視型法案在加州議會兩院均獲得通過。

1. 國務卿赴加州交涉

加州反駁了聯(lián)邦政府提出的“歧視型法案會違反美日條約,引發(fā)國際糾紛”的說法,顯示出堅持通過歧視型法案的意愿,這加劇了總統(tǒng)的擔憂。在阻止歧視型法案通過的關鍵時期,總統(tǒng)為防止事態(tài)惡化作了更大努力。

1913年4月23日,總統(tǒng)提議派遣國務卿布萊恩前往加州,與加州議會就“起草和制定一個既能滿足加州人民意愿又不會影響聯(lián)邦政府履行條約義務的法案”[4]248-249進行協(xié)商。4月23日,加州議會決定同意總統(tǒng)的提議。24日晚布萊恩啟程離開華盛頓,28日早晨抵達加州首府薩克拉門托。

1913年4月28—29日兩天里,國務卿就外僑土地法案問題與加州州長和兩院議員舉行了多次會談。會談中,國務卿提出聯(lián)邦政府希望加州考慮4個方案:①推遲制定法案,留出時間讓聯(lián)邦政府與日本締結一項限制日僑土地權利的條約;②推遲制定法案,任命一個調查委員會就外僑占有土地的情況展開調查;③制定一個與伊利諾伊州的規(guī)定相類似的法案,伊利諾伊州允許外僑在6年內擁有土地,且該規(guī)定平等適用;④制定一個與聯(lián)邦政府在哥倫比亞特區(qū)的規(guī)定相類似的法案,聯(lián)邦政府規(guī)定,外僑不能在哥倫比亞特區(qū)擁有土地,此規(guī)定適用于一切外僑[11]。

總統(tǒng)提議的前兩個方案,事實上當時已經不太可能實現(xiàn),很大程度上只是在向加州,可能也是在向日本政府,表明反對歧視和希望避免美日糾紛的立場?？偨y(tǒng)顯然認為加州不太可能同意推遲行動,所以才接著提出了后兩個方案。

總統(tǒng)提議的后兩個方案要求加州通過一個盡可能少地招致日本政府不滿、內容更溫和、平等適用的法案。 這是總統(tǒng)的初衷和底線, 也是總統(tǒng)希望加州接受的方案。然而遺憾的是,威爾遜政府并沒有為勸服加州接受后兩種方案提出足夠的理由和施加足夠的壓力。 一方面,在勸說加州放棄通過歧視型法案的時候,國務卿只是重申了此前總統(tǒng)提出過的、遭到加州反駁的觀點, 即歧視型法案會“違反條約”“引發(fā)國際糾紛”, 而并沒能提出新的理由。 另一方面,總統(tǒng)仍然堅持不干涉立場, 沒有通過聯(lián)邦干預來向加州施壓。 可以料想,溫和的勸說在國務卿到訪前沒能促使加州退讓,也很難在國務卿到訪后起到作用。

2. 歧視型法案的修改通過

國務卿提出的建議沒有獲得加州議會的認同,加州通過歧視型法案的決心沒有變。1913年4月29日晚,加州參議院再次對第5號法案進行修改。修改后的法案規(guī)定:①有資格成為美國公民的外僑在加州可享有與美國公民同等的土地權利;②其他外僑及其控制的企業(yè)在加州只能享有他們所屬國家與美國訂立的條約中規(guī)定的土地權利[2]2168-2169。按照此規(guī)定,日本僑民不屬于“有資格成為美國公民的外僑”,他們在加州的土地權利僅限于美日條約中規(guī)定的日僑可在美國享有的土地權利,而當時一般認為1911年美日條約沒有授予日僑在美國擁有土地和出于農業(yè)經營目的租用土地的權利,所以法案事實上禁止日僑在加州擁有土地和租地用于農業(yè)生產*美國和日本于1911年簽訂的“通商與航海條約”規(guī)定:締約此方之國民及公民可自由進入締約彼方之領土,并享有自由旅行和居住之權利,以便于從事商貿;可自由保有、租賃、占用房屋、廠房、倉庫、商鋪;可自由雇傭代理人;可自由租賃土地用于居住和商業(yè)目的;可從事任何商業(yè)經營所附屬和必須的事項。締約此方之國民及公民在行使上述權利時,應與締約彼方公民或國民的待遇相同。美國后來在1913年7月16日給日本政府的照會中,稱美日1911年“通商與航海條約”并沒有授予日本僑民在美國擁有土地的權利和出于農業(yè)經營目的租用土地的權利。而后美國聯(lián)邦最高法院在特勒斯訴湯普森案(Terraces v. Tompson)的裁定中也持此種觀點。。

總統(tǒng)此前曾表示反對在法案中使用“無資格成為美國公民”的措辭,并以“違反條約”和“引發(fā)美日糾紛”為由,反對法案歧視日僑,新法案設法避免了這些問題。法案使用“有資格成為美國公民的外僑以外的外僑”來指稱日本僑民。法案還規(guī)定保障日僑依據條約享有的土地權利,避免了法案違反條約的問題。這樣加州在沒有改變法案歧視性質的同時,使總統(tǒng)提出的反對理由不再成立。

1913年4月30日,總統(tǒng)向加州表示:“有資格成為美國公民”的說法和“沒有資格成為美國公民”的說法沒有實質上的區(qū)別,一樣會冒犯日本。但州長和議員們不為所動。

1913年5月2日,加州參議院討論后同意在法案中增加“允許無資格成為美國公民的外僑在3年內租用土地”的規(guī)定[2]2310-2311。這一租地條款的加入是希望保留日僑租地權的加州大土地所有者,以及其他反對過分嚴厲土地法案的力量積極爭取的結果,國務卿為促成這一溫和條款的加入進行了積極活動,這也是威爾遜政府在加州決心通過法案的情況下,為促使法案盡可能少地招致日本政府的不快而作的最后的努力。1913年5月2日,修改后的第5號法案在參議院通過[2]2324,5月3日,法案又在眾議院獲得通過[3]2495。

派遣國務卿前往加州是威爾遜總統(tǒng)為阻止歧視型法案通過所作的進一步努力,但實質上,這一舉動仍沒有超出此前的協(xié)調范圍?？偨y(tǒng)仍然堅持不干涉立場,不論是發(fā)給加州的電報,還是派遣國務卿,都是與加州議會進行協(xié)商與合作,而不是要干涉和阻礙加州的行動。在給國務卿的指示中,總統(tǒng)要求他只采取建議性的行動;國務卿轉達加州議會的信息中,總統(tǒng)提出的也是溫和的建議和勸說。特別是在勸說加州放棄歧視的時候,總統(tǒng)既沒有提出新的反對理由,也沒有威脅進行聯(lián)邦干涉。在最關鍵時刻,總統(tǒng)沒有通過強勢干預向加州施加足夠壓力,這很大程度上導致了整個干預計劃的失敗。

四、 歧視型法案的簽署生效與威爾遜政府對日本抗議的答復

1913年5月3日—1914年11月是加州外僑土地法案簽署生效和美日就此問題展開外交交涉的時期。威爾遜政府在未能阻止歧視型法案簽署生效的情況下,選擇接受既成事實。在接下來的美日交涉中,美國政府為加州的立場和行為作解釋和辯護,但也試圖安撫日本。

1. 歧視型法案的簽署生效

1913年5月3日,歧視型的參議院第5號法案已經在加州議會兩院獲得通過,只剩下州長簽署法案生效的最后程序。威爾遜為阻止法案的簽署生效作了最后努力。5月11日威爾遜指示國務卿發(fā)電給約翰遜,要求州長不要簽署法案。5月14日州長回電拒絕了總統(tǒng)的要求,稱加州法案既不違背美日條約,又不構成歧視和冒犯,日本沒有理由提出抗議。

在州長拒絕否決法案的情況下,威爾遜仍然可以選擇通過聯(lián)邦干預來推翻法案,比如就法案是否違憲或違反美日條約的問題展開司法審查,或與日本政府締結明確保障日僑土地所有權的新條約,但如果采取這些措施,就勢必要與加州正面沖突。威爾遜最初就不愿阻止加州通過法案,而只是希望法案的內容能更溫和些,此時總統(tǒng)更不愿推翻一個已經通過的、獲得加州多數(shù)人支持的法案。所以,他選擇接受既成事實。1913年5月19日,約翰遜州長簽署法案,90天后,也即1913年8月10日法案正式生效。

在加州法案簽署生效的最后階段,威爾遜政府已經意識到局勢難以扭轉,不愿強行阻止和推翻法案,但為了安撫日本和為聯(lián)邦政府開脫,又必須擺出一副“聯(lián)邦政府為阻止加州盡了最大努力”的姿態(tài)。威爾遜政府的政策和意圖是既希望避免與加州激烈沖突,又希望安撫日本,所以才會在歧視型法案的問題上先表示反對后又選擇接受,既設法阻止又避免過度強硬。

2. 威爾遜政府對日本抗議的答復

當歧視型法案通過已成定局的時候,美日之間的正式外交交涉也開始了。1913年5月9日,日本政府向美國遞交了對加州外僑土地法案的正式抗議。5月19日,威爾遜政府對日本的抗議作出正式答復,此后美日雙方圍繞此問題進行的外交照會往來一直持續(xù)到1914年11月。

日本政府提出的抗議理由主要是:加州外僑土地法案歧視日僑,違反美日條約,背離美日友好的原則。這些也正是威爾遜政府此前反對通過歧視型法案時提出的理由。然而尷尬的是,面對日本政府的抗議,威爾遜政府必須為加州的立場辯護,駁斥這些說法。

在對日本政府的答復中,美國政府否認加州法案歧視日僑,稱法案完全是出于經濟目的而制定的,即加州希望避免日僑在農業(yè)經營上與加州白人的競爭,沒有歧視的意圖。美國政府否認加州法案違反美日條約,稱法案中專門有保障日僑條約權利的條款。美國政府否認法案違背了美日友好原則,稱日美關系不會因此而受損[12]。

在反駁日本抗議的同時,威爾遜也試圖安撫日本。如表示聯(lián)邦政府不支持加州的行動;希望日本方面能理解聯(lián)邦政府不能干預州事務;稱加州法案不包含歧視日本人和敵視日本的惡意,不會影響美日友好關系;表示聯(lián)邦政府愿意為因加州法案而遭受損失的日僑提供賠償;承諾在日僑向聯(lián)邦法院提出審查加州法案合法性的訴訟時,聯(lián)邦政府會提供協(xié)助和便利等[12]。

威爾遜政府在美日交涉中支持加州的做法,使日本政府不能通過外交交涉迫使加州撤銷法案,同時威爾遜政府對日本的安撫政策也有利于爭取日本方面的讓步。1914年11月,日本政府同意結束交涉、平息事態(tài)。事件以加州通過法案、聯(lián)邦政府和日本接受既成事實而告終。

五、 對威爾遜政府立場和政策的評價

美國威爾遜政府在1913年加州外僑土地法案事件中,采取了協(xié)調日本和加州利益立場的基本策略,這是聯(lián)邦政府的職責和利益決定的。事件中,加州和日本是利益立場對立的兩方,而聯(lián)邦政府對兩方都負有責任,在“保護加州人不受日本移民侵擾”和“維護美日友好”兩方面都存在利益。聯(lián)邦政府的職責和利益要求它在事件中充當調解者。

威爾遜政府在事件中采取了“不阻止加州通過法案,但反對法案歧視日僑”的立場和政策,這是根據當時的局勢作出的選擇。加州的反日決心使威爾遜決定不阻止加州通過法案,而日本政府反歧視的強硬態(tài)度促使威爾遜反對歧視型法案。這既部分滿足了加州的反日意愿,又考慮了日本政府的反歧視訴求,既履行了聯(lián)邦政府對加州的責任,又不違反對日本的條約義務,既有利于保障加州利益,又有利于維持美日友好關系。

威爾遜政府在事件中采用了既安撫又施壓,既有條件地放任又積極干預的具體措施:既部分滿足加州和日本的要求,又迫使他們作出退讓。在宣布不干預以安撫加州的同時,又通過對歧視型法案的反對爭取了日本政府的好感。這種靈活的策略有利于調解沖突和平息事態(tài)。

然而,威爾遜政府的政策和舉措在有其合理性和積極作用的同時,也有失策和不當之處:在事件中表現(xiàn)出較明顯的避免強勢干預加州的傾向,特別是未能在阻止加州通過歧視型法案時采取足夠強硬的措施和施加足夠強大的壓力。

威爾遜政府避免強勢干預的主要原因是什么?是無奈選擇還是有意行為?其背后有怎樣的意圖?對這些問題的回答,將很大程度上影響人們對這種不干涉傾向的評價。如果威爾遜政府確實希望阻止歧視型法案,但因為“擔心加州反抗”“履行不干涉許諾”“沒有干涉理由”等原因,而不能實施干預,則情有可原;如果威爾遜政府希望阻止歧視型法案,但自信能在不動用聯(lián)邦干預的情況下勸服加州,或是因為猶豫不決,又或者希望以溫和態(tài)度來換取加州的軟化,所以才沒有強硬干預,則說明總統(tǒng)誤判了形勢,不干預可被視為威爾遜政府的失策;如果不干預是有意為之,則體現(xiàn)了威爾遜政府在爭端中支持加州的傾向。

威爾遜政府在事件中的政策和作為,對加州事件的發(fā)展和結局,對美日關系都產生了重要影響。在對事件進展的影響上,威爾遜政府積極協(xié)調斡旋,促成了加州法案的部分修改和日本政府的諒解退讓,使得事件一定程度上在協(xié)調雙方利益立場的基礎上得到解決。最終加州如愿通過法案,但法案不明確歧視日僑,且保留日僑的租地權,日本則同意平息事態(tài)。然而,威爾遜政府不愿為阻止和推翻歧視型法案實施強硬的聯(lián)邦干預,這在某種程度上便利了歧視型法案的最終通過。另外,無法獲得聯(lián)邦政府在阻止和推翻法案方面的積極合作,也是日本最終同意平息事態(tài)的重要原因。在對美日關系的影響上,威爾遜政府為阻止歧視型法案而進行的努力,撇清了聯(lián)邦政府在法案通過上的責任,并獲得了日本方面的感激和贊賞,再加上聯(lián)邦政府在法案通過后對日本的積極安撫,這些都有利于爭取日本的諒解,對美日關系的緩和起到了積極作用。當然,威爾遜的安撫并不能完全消除日本因法案通過而產生的不快,聯(lián)邦政府避免強勢干預的做法也使日本感到失望和不滿*日本大使就曾經向布萊恩抱怨威爾遜政府在干預加州時的消極態(tài)度,稱總統(tǒng)沒有盡力阻止加州的反日立法行動。,這是對美日關系造成的消極影響。

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