天津市土地供需矛盾及規(guī)劃調(diào)控研究

秦張瑤

【摘 要】土地資源的有限性決定了各城市未來的土地利用必須采取以供給制約和引導需求相結合的模式，承擔起耕地保護的責任。本文以天津市為例研究其土地供需矛盾和規(guī)劃調(diào)控，土地規(guī)劃確定了天津市土地利用的規(guī)模及結構，引導未來城市空間發(fā)展總體格局的形成，必須進行充分的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。規(guī)劃的實施和管控有賴于制度的保障，通過嚴格的管理和執(zhí)行才能收到成效，才能促進天津市土地的合理利用和高效配置。

【關鍵詞】土地供需；土地規(guī)劃；規(guī)劃調(diào)控

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，土地日益成為各項經(jīng)濟活動的載體和不可或缺的生產(chǎn)要素。1998年《土地管理法》修訂以來，基于用途管制制度的土地管理，不斷得到加強和嚴格管理，并將其作為參與宏觀調(diào)控的重要手段。科學編制并嚴格管理土地利用規(guī)劃，成為當前土地管理管制的一項重要任務。本文結合天津市的實際情況，系統(tǒng)分析土地利用現(xiàn)狀并預測趨勢，確定土地利用規(guī)劃戰(zhàn)略與目標，為天津市嚴格規(guī)范土地規(guī)劃管理，實施耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度提出建設性的意見。

一、天津市土地供需矛盾

天津市是中國北方最大的沿海開放城市，隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，城市綜合實力和輻射帶動能力明顯增強。但天津市的城鄉(xiāng)二元性特征明顯，耕地后備資源匱乏，導致土地供需矛盾突出。

（一）天津市基本情況

天津市總面積11917.3平方公里，位于地處華北平原東北部，環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的中心。區(qū)位條件優(yōu)越，對內(nèi)輻射華北、東北、西北13個省市自治區(qū)，對外面向東北亞。目前天津市城市化水平較高，但與其他沿海地區(qū)相比發(fā)展相對滯后，城鄉(xiāng)人口普遍呈增長趨勢。

（二）天津市土地利用現(xiàn)狀

耕地比重高，總體質(zhì)量差。天津市耕地面積占農(nóng)用地面積的62.98%，占土地總面積的37.38%，高于全國平均水平，但是耕地總體質(zhì)量不高，中低產(chǎn)田數(shù)量比較多，占耕地面積的62.1%，主要分布在土地鹽堿地區(qū)及遠離村鎮(zhèn)地區(qū)。導致耕地生產(chǎn)力低下的因素既有土壤污染、土壤鹽漬化及沙化，也有質(zhì)地偏沙或粘重、瘩薄、犁底層過淺等，土地改良的任務十分艱巨。

耕地后備資源匱乏。天津市現(xiàn)狀未利用地如果扣除未利用地中的河流水面和葦?shù)亍┩康刃枰右员Ｗo的土地，天津市可開發(fā)的未利用地很少。根據(jù)土地適宜性評價，在現(xiàn)有技術條件和經(jīng)濟條件下，能夠作為耕地后備資源的很有限，可開發(fā)利用的后備資源極為缺乏。

城鄉(xiāng)用地比例較低，工礦和農(nóng)村居民點分布分散。天津市建設用地占土地總面積的比例較高，高于北京市、上海市以及全國的平均水平，但是城鄉(xiāng)用地占建設用地的比例卻較低；建設用地中工礦用地和農(nóng)村居民點用地分布比較分散，不利于土地集約利用效益的發(fā)揮。

二、天津市主要指標預測

對天津市土地規(guī)劃進行分析需要對相關指標進行預測，其中最主要的是經(jīng)濟發(fā)展與人口指標以及土地利用主要指標。經(jīng)濟發(fā)展與人口指標主要對區(qū)域發(fā)展階段、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口進行預測；土地利用主要指標主要是耕地保有量、基本農(nóng)田保護目標、城鎮(zhèn)用地進行預測。

（一）經(jīng)濟發(fā)展與人口預測

區(qū)域發(fā)展階段判斷。目前天津市第二產(chǎn)業(yè)增速較快，居于核心地位，因此天津市處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，由工業(yè)化中期正逐步向后期過渡。在此發(fā)展階段，除了要保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長，還需要注意統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

經(jīng)濟發(fā)展水平判斷。天津市生產(chǎn)總值不斷增加，增速也越來越快。地區(qū)生產(chǎn)總值預測要立足于天津市所處的特定發(fā)展階段；將分時段發(fā)展目標與天津市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃銜接起來；在落實經(jīng)濟又好又快發(fā)展的同時，防止片面強調(diào)經(jīng)濟過快增長。產(chǎn)業(yè)規(guī)模及結構的變化預測要立足國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對天津市的定位，落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

人口預測。由于天津市重工業(yè)化的影響，使得勞動力沒有大幅增加，因此天津市常住人口增長較為緩慢。但是隨著輕重工業(yè)結構的調(diào)整和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對勞動力的需求相對會增加，因此總人口的增加速度也會上升。

（二）土地利用主要指標預測

耕地保有量預測。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，外來人口逐步增加，2005年天津市常住人口達到1043萬人，而糧食總產(chǎn)量僅為140萬噸，無法滿足全市人口的糧食需求，須多渠道維持天津市的糧食供給。因此，規(guī)劃期內(nèi)天津市耕地生產(chǎn)功能應定位為：在保證農(nóng)村人口自給的前提下，有適度余糧供應市區(qū)。

基本農(nóng)田保護目標預測。上一輪土地利用總體規(guī)劃確定天津市2010年基本農(nóng)田為425959公頃，主要分布在中北部平原和南部平原地區(qū)，即天津市薊縣南部、寶抵區(qū)、武清區(qū)、寧河縣、靜?？h等地區(qū)，其他幾個郊區(qū)、縣也有少量分布。考慮到天津市耕地整體質(zhì)量較差和經(jīng)濟發(fā)展形勢，規(guī)劃期內(nèi)基本農(nóng)田保護目標按照現(xiàn)狀耕地面積4455平方公里的80%劃定，確定基本農(nóng)田保有量為3567平方公里。

城鎮(zhèn)用地預測。2005年天津市域城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模為1087.7平方公里（包括《2005年天津市土地利用變更調(diào)查》中城市用地、建制鎮(zhèn)用地和獨立工礦中屬于各類開發(fā)區(qū)用地、城鎮(zhèn)周邊的獨立工礦用地），人均138.91平方米。預測到2020年常住人口1500萬人，城鎮(zhèn)人口1335萬人，城鎮(zhèn)化水平89%。若近期人均城鎮(zhèn)用地按135平方米，遠期人均城鎮(zhèn)用地發(fā)120平方米左右，則2020年城鎮(zhèn)用地的總規(guī)模為1602平方公里。

三、天津市土地利用規(guī)劃方案

天津市是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟中心，要逐步建設成為國際港口城市、北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市。對天津市土地利用應充分體現(xiàn)城市功能，發(fā)揮好區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展載體的作用。

合理拓展城鎮(zhèn)建設用地新空間。天津市作為我國四大直轄市之一，近幾年的城鎮(zhèn)化進程卻相對落后。預測到2020年，天津市常住人口將達1500萬人，城鎮(zhèn)化水平達到89%。這意味著天津市城鎮(zhèn)將再接納420萬城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)用地的擴張在所難免。為了避免城鎮(zhèn)無序擴張，必須合理確定城鎮(zhèn)用地擴張的規(guī)模和布局。

重點滿足濱海新區(qū)用地需求。天津市作為一個傳統(tǒng)的工業(yè)城市，第二產(chǎn)業(yè)一直以來都是天津市發(fā)展的重點，在天津市未來經(jīng)濟發(fā)展中，制造、物流及現(xiàn)代服務業(yè)仍然是城市經(jīng)濟發(fā)展的支撐產(chǎn)業(yè)。加快實現(xiàn)濱海新區(qū)跨越式發(fā)展，也是實現(xiàn)天津市城市發(fā)展目標的重要步驟，需要在土地利用方面重點支持。

積極推進農(nóng)村居民點整理。城鎮(zhèn)人口的增加需要配套城鎮(zhèn)用地的擴展，同樣鄉(xiāng)村人口的降低必然需要壓縮農(nóng)村居民點的用地規(guī)模。規(guī)劃到2020年天津市農(nóng)村人口165萬人，在促進農(nóng)業(yè)人口城市化的進程中，積極推進天津市農(nóng)村居民點的整理復墾，無論對土地的節(jié)約集約利用還是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，都具有十分重要的意義。

優(yōu)先保障必要基礎設施用地。對于天津市來說，沒有交通基礎設施的完善，難以實現(xiàn)“建設成我國北方國際航運中心和國際物流中心，區(qū)域性綜合交通樞紐”的發(fā)展定位；沒有水利、能源、信息、環(huán)衛(wèi)等基礎設施的完善，更不可能實現(xiàn)“北方經(jīng)濟中心”的戰(zhàn)略前景。為了保證天津市經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須首先保障對基礎設施用地供應，加大建設基礎設施的力度。

嚴格保護生態(tài)用地。根據(jù)“生態(tài)城市”的定位要求，天津市生態(tài)建設總體目標是堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，妥善處理好城鄉(xiāng)建設與生態(tài)環(huán)境保護的關系，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，把天津市建設成為山、水、城、田、海協(xié)調(diào)共生，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、人與自然和諧的生態(tài)城市。

四、天津市土地利用規(guī)劃調(diào)控對策

土地利用規(guī)劃管理工作主要包括土地規(guī)劃管理主要包括三方面工作：一是組織制定土地利用規(guī)劃；二是按照批準的土地利用規(guī)劃控制和引導城鄉(xiāng)各項土地利用；三是土地利用規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督檢查。規(guī)劃管理本質(zhì)上就是確定目標并圍繞目標制定措施付諸實施的過程。規(guī)劃方案與實施政策機制密切結合，才能確保規(guī)劃的有效實施。

規(guī)劃實施控制制度構建?！短旖蚴型恋乩每傮w規(guī)劃條例》作為基本的土地經(jīng)濟法律，確保土地利用總體規(guī)劃修編的科學性和實施的權威性，提高土地規(guī)劃的法律地位。天津市可以在《天津市土地利用總體規(guī)劃條例》的基礎上出臺更為細化的實施辦法，由市國土資源與房屋管理局負責起草《天津市土地利用總體規(guī)劃實施辦法》，《天津市土地整理、復墾和開發(fā)管理辦法》等配套管理規(guī)章，建立健全規(guī)劃實施制度，使本規(guī)劃的實施納入法制軌道。嚴格土地用途管理，加大執(zhí)法力度，規(guī)范政府行為，堅持依法行政，強化違反規(guī)劃用地強制懲治措施

保障規(guī)劃實施控制的措施。以土地利用變化監(jiān)控技術系統(tǒng)為基礎，結合天津市功能定位和土地利用分區(qū)要求，制定各類建設項目用地控制指標，分類設立區(qū)縣土地節(jié)約集約利用與保護考核體系和標準，明確土地承載的就業(yè)、投資和產(chǎn)出等準入門檻，建立土地節(jié)約集約評價制度，促進土地利用效率不斷提高。

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