關于土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃關系的分析

徐文娟

摘 要：為了滿足現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的要求，進行土地規(guī)劃管理方案的更新是必要的，這需要實現(xiàn)土地規(guī)劃模塊及城鄉(xiāng)規(guī)劃模塊的協(xié)調，實現(xiàn)科學性土地規(guī)劃指標的應用，有效應對土地規(guī)劃布局現(xiàn)狀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的優(yōu)化。

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地規(guī)劃；土地管理；互動關系；戰(zhàn)略強化

1 兩個規(guī)劃模塊的矛盾及原因

（1）隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌觀念的不斷深入，城鄉(xiāng)規(guī)劃模塊及土地規(guī)劃模式不斷得到優(yōu)化，這兩者相互滲透，對于城市經濟的穩(wěn)定運行產生深遠的影響。通過對城鄉(xiāng)二元格局的打破，有利于提升農村地區(qū)的規(guī)劃覆蓋率，進行城鄉(xiāng)空間布局的協(xié)調，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的有效性控制，優(yōu)化建設用電空間管制方案，實現(xiàn)土地規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃關系的協(xié)調，整合、優(yōu)化建筑用地的空間布局。

土地規(guī)劃的指標分配主要指通過對土地規(guī)劃的統(tǒng)一性編制，進行全國建設用地規(guī)模的控制，各個區(qū)域的土地規(guī)劃工作均受到當?shù)卣M織的編制，城市的用地規(guī)模策略需要滿足城市規(guī)劃工作的目標，受到實際工作場景的影響，上位規(guī)劃約束了土地規(guī)劃模塊的發(fā)展，這具體表現(xiàn)在建筑用地總量問題上，具體表現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的確定上。

（2）為了滿足實際工作要求，全國土地規(guī)劃需要進行各個省份建設用地指標的分配，各個省份的建設用地指標與所管轄地建筑用地需求密切相關，每個城市的建設用地指標受到其經濟發(fā)展水平的影響。土地規(guī)劃的指標分配，體現(xiàn)了對自上而下控制思路的應用。

（3）在土地規(guī)劃及城市規(guī)劃的過程中，兩者均重視土地資源集約模式的利用，在土地管理過程中，實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)的集中發(fā)展引導，遵循工業(yè)向園區(qū)集中的思想，通過對中心城鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)土地資源的有效性利用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的集中化布局，分散性的布局體現(xiàn)了對不同類型利益主體客觀需求的反映。在土地規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃關系的比較中，城市規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地布局明顯大于城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，通過對新型土地利用總體規(guī)劃的應用，可以實現(xiàn)土地規(guī)劃管理及其城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調，進行城鎮(zhèn)建設用地面積指標的確定工作，進行城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模邊界的有效性劃定，這需要在規(guī)劃邊界外進行擴展邊界的劃定，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的優(yōu)化設計。

（4）在土地規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，進行邊界擴展及邊界規(guī)模的引入是必要的，從而做好城鎮(zhèn)建設用地發(fā)展邊界的劃定工作，做好限建區(qū)內建設用地的安排工作，一般來說，被劃入禁限建區(qū)的土地大多是城市山水資源保護區(qū)及農用地。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地規(guī)劃管理方法

（1）土地管制制度是土地管理的重要方式，這具體表現(xiàn)在計劃指標的具體控制方面，受到計劃指標緊約束的影響，開發(fā)園區(qū)項目、儲備用地、地市級中心城區(qū)需要進行新增計劃的使用，進行村鎮(zhèn)建設用地、縣級項目增減掛鉤指標的使用，實現(xiàn)土地規(guī)劃模塊、城鄉(xiāng)規(guī)劃模塊、城市規(guī)劃模塊、村鎮(zhèn)規(guī)劃模塊等的協(xié)調，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體效益。

城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤推動了農村居民點拆并工作的開展，實現(xiàn)了農村居民點向城鎮(zhèn)及中心村的集中，從而導致城鄉(xiāng)建設用地的增減狀況，目前來說，縣級政府的新增建設用地計劃遠遠小于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)建設用地的需求。

（2）我國政府相關部門進行了一系列增減掛鉤模式的應用，實現(xiàn)對農村建設用地的盤活，實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局及結構的優(yōu)化，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)化的平衡，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)建設用地計劃緊張壓力的有效性環(huán)節(jié)。但在實際工作中，在某些區(qū)域依舊存在著片面增加城鎮(zhèn)建設用地指標的情況，出現(xiàn)了一系列的強拆強建問題，這不利于進行農民合法權益的保護。

地方政府以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行鎮(zhèn)村體系及空間布局規(guī)劃的編制，針對示范村、試點村等展開規(guī)劃設計工作，從而有效增強村、鎮(zhèn)的規(guī)劃覆蓋率，在這一模塊中，空間布局規(guī)劃模式不斷得到優(yōu)化，滿足了現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)化經營工作的要求。

目前來說，村鎮(zhèn)規(guī)劃雖然包括了配套設施建設、農業(yè)產業(yè)化、村莊集并等模式，但這些工作模式在短時間內難以全面得到落實，在地方政府工作中，通過對支農渠道的利用，實現(xiàn)了農村地區(qū)基礎設施體系的有效性改善，以自然村為單位進行了村容村貌的有效性整治，在這個過程中，并沒有實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)及中心村的集中，沒有出現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中的狀況，存在一系列的未按規(guī)劃實施的現(xiàn)象。在現(xiàn)階段農村建設模塊中，需要進行農村經濟機制的健全，實現(xiàn)農村剩余勞動力的轉移，實現(xiàn)農村經濟落后局面的改變，滿足現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的要求。

（3）現(xiàn)階段村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點如下，進行農村建設用地的現(xiàn)狀調查工作，做好產業(yè)發(fā)展的定位工作，進行農村基礎設施、公共設施配套模塊、非農產業(yè)預留地模塊的優(yōu)化工作，實現(xiàn)這些模塊的合理性規(guī)劃，進行城鎮(zhèn)規(guī)劃模塊的優(yōu)化，實現(xiàn)集鎮(zhèn)建設區(qū)農田整治效益的提升，避免出現(xiàn)投資資金的浪費。

在土地管理過程中，進行城鎮(zhèn)擴張的控制是必要的，這需要進行城市建設模式的優(yōu)化，進行新區(qū)擴張及舊城改造模式的應用，做好新增建設用地的開發(fā)工作，實現(xiàn)存量建設用地的改造及利用，進行城市建設體系的優(yōu)化，實現(xiàn)舊城改造模塊及新區(qū)擴張模塊的協(xié)調。

在部門職責上，國土機構主要進行管轄區(qū)內土地規(guī)劃環(huán)節(jié)、保護及利用環(huán)節(jié)的管理，受到規(guī)劃分設問題的影響，城市的規(guī)劃工作重點是城市，土地規(guī)劃的工作重點是鄉(xiāng)，控制城鎮(zhèn)建設用地擴張是土地管理的重要職能，通過對新建建設用地計劃的管理，可以進行新建建設用地審批量的有效性控制。在新增建設用地的報批過程中，需要進行土地利用總體的規(guī)劃，進行新增建設用地計劃的應用，做好新增建設用地的計劃管理工作，避免城鎮(zhèn)出現(xiàn)無序擴張狀況。

（4）在建設用地總量的控制過程中，需要進行近期建設規(guī)劃要求的分析，進行計劃結構及布局的強化，做好基礎設施用地的產業(yè)集中導向工作。這需要進行基礎設施用地指標的優(yōu)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地指標與基礎設施用地指標的結合性使用，實現(xiàn)重點發(fā)展區(qū)域用地計劃方案的優(yōu)化，各個區(qū)域需要進行建設用地復墾增加模塊的應用，滿足土地利用總體規(guī)劃的整體要求，滿足現(xiàn)階段城市規(guī)劃工作的要求。

為了應對現(xiàn)階段土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的要求，進行城市化及工業(yè)化的推進是必要的，確保新城規(guī)模的有效性開發(fā)，積極發(fā)揮舊城的優(yōu)勢地位，為了滿足現(xiàn)階段經濟建設的要求，相關城市及政府必須要進行三舊改造模式及新城建設模式的應用，通過對土地儲備方案的應用，做好新城建設的推動工作，滿足舊城改造工作的要求，提升土地規(guī)劃系統(tǒng)及城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)的綜合應用效益。

整體來看，我國土地儲備欠缺整體性、統(tǒng)籌性、科學性戰(zhàn)略，在實踐過程中，僅僅重視經營性地塊儲備工作的開展，導致配套公共服務設施的落后問題，從而不利于土地規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃后期改造工作的開展，由于分散儲備問題的出現(xiàn)，導致城市功能區(qū)建設工作的停滯，不利于滿足現(xiàn)階段環(huán)境改造工程及基礎設施工程的工作要求，導致增值收益的不斷流失，不利于城市規(guī)劃的有效性開展。為了實現(xiàn)土地儲備作用的發(fā)揮，必須做好房地產市場的調控工作，提升城市規(guī)劃的整體效益，做好城市建設的相關工作，進行一整套土地儲備方案的應用，實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)節(jié)、計劃環(huán)節(jié)、政策應用環(huán)節(jié)等的協(xié)調。

3 結束語

為了適應現(xiàn)代化市場經濟的發(fā)展要求，必須進行土地規(guī)劃管理方案的更新，實現(xiàn)其與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的適應，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟的統(tǒng)籌性發(fā)展，實現(xiàn)社會經濟的穩(wěn)定發(fā)展。

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