構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化的堅固基石

李少婷

【摘要】考察法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的原因、內(nèi)容和關(guān)系，既是轉(zhuǎn)型期的重大理論課題，也是全國各地直接面臨的現(xiàn)實問題。在推進國家治理治理能力現(xiàn)代化的過程中，公權(quán)力本身的改革是關(guān)鍵。根據(jù)世界各地現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，法治作為政治法律制度上的一種模式選擇，是應對復雜性社會的基本手段。一體化建設(shè)扎根于中國改革開放實踐，在核心內(nèi)容基本不變的情況下，兼收并蓄古今中外人糞法治建設(shè)的優(yōu)秀文明成果，外延不斷擴展，具有高度開放性，同時，一體化建設(shè)也是對全面推進依法治國認識上的深化和路徑上的探索。

【關(guān)鍵詞】法治 依法治國 國家治理 現(xiàn)代化 一體化建設(shè)

【中圖分類號】D90

【文獻標識碼】A

國家治理的現(xiàn)代化是一個多維多向的復雜系統(tǒng)。法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的提出和實踐，是全面推進依法治國的邏輯展開，目標在于構(gòu)建國家治理體系的基石。

全面推進依法治國的邏輯

依法治國是我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的核心。依法治國的提出，和探索社會主義建設(shè)道路緊密聯(lián)系。從1978年提出法制建設(shè)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”方針到2016年《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》提出實現(xiàn)權(quán)力瘦身、職能健身，改革開放以來中國共產(chǎn)黨主導下的漸進式推進的法治建設(shè)模式，有個清晰的線索，就是從中國現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，不斷改進國家治理體系和治理能力。從人治一法制一法治，“可以清晰觀察到中國法治建設(shè)的兩條脈絡：其一是從規(guī)范、制度體系的文本創(chuàng)制到法治理念、精神的縱向提升；其二是從依法行政、法治政府的重點攻堅到社會各方面事業(yè)全面法治化的橫向延展”。一方面表現(xiàn)為大量法律制度的制定和頒布，另一方面表現(xiàn)為維權(quán)意識的高漲和“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”理念得到普遍認同。

法治建設(shè)背后秉承的是一種實踐哲學。用什么樣的方式治理好國家，歷經(jīng)了千年來眾多思想家的討論，也是執(zhí)政黨不斷探索執(zhí)政模式和國家治理模式的一個重大問題。目前，市場化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、全球化浪潮紛至沓來，推動著社會轉(zhuǎn)型和國家治理方式的轉(zhuǎn)型。這種社會轉(zhuǎn)型是漸進式發(fā)生的，“主要是指經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制轉(zhuǎn)變，治國方略從人治向法治的轉(zhuǎn)變，社會環(huán)境由封閉型逐步向開放型發(fā)展，以及國家社會高度統(tǒng)一的一元結(jié)構(gòu)向國家和社會二元結(jié)構(gòu)過渡”。國家治理現(xiàn)代化是一個從傳統(tǒng)治理體系逐步轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代治理體系的歷史過程。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)在于落實人民有序參與國家各項治理的憲法權(quán)利，是民主和科學的有機結(jié)合。法律無論是作為一種社會控制手段（如社會法學派所言）、善德和正義的化身（如自然法學派所言），還是一種具有普通性和平等性的規(guī)范或規(guī)則（如分析法學派所言），都與國家治理息息相關(guān)。古典自然法學派更是構(gòu)建了基于契約建立國家、政府、個人的關(guān)系的理論框架，開創(chuàng)了研究三者關(guān)系的先河。

在推進國家治理治理能力現(xiàn)代化的過程中，公權(quán)力本身的改革是關(guān)鍵。根據(jù)世界各國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，法治作為政治法律制度上的一種模式選擇，是應對復雜性社會的基本手段。這是因為，法律規(guī)范本身的統(tǒng)一性、普遍性、平等性能夠為國家治理提供依據(jù)和穩(wěn)定性，為人們的行動和主體性的發(fā)揮提供指南。從內(nèi)在邏輯看，依法治國有三個基本要件：一是有良法可依，良法是善治之前提，也是法治的前提和基礎(chǔ)；二是政府合法、依法行政，這是依法治國的動力和保障系統(tǒng)；三是公民守法，法律的權(quán)威源自全社會的擁護，這是法治的出發(fā)點和落腳點。“法治是國家治理現(xiàn)代化必由之路”這一命題，是在回答實踐難題中產(chǎn)生的理論成果，是我國在以問題為導向的制度構(gòu)建中逐漸清晰的路徑。

法治國家、法治政府、法治社會的關(guān)系

國家、政府、社會是政治學、法學、社會學等研究領(lǐng)域的核心概念?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對三個語詞的釋義分別是：國家，（1）指階級統(tǒng)治的工具，同時兼有社會管理的職能；（2）指一個國家的整個區(qū)域。作為國家重要表現(xiàn)形式的“國家機關(guān)”則指行使國家權(quán)力，管理國家事務的機關(guān)，包括國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和軍隊等。政府，指國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，即國家行政機關(guān)。社會，（1）指由一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；（2）泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。

法治國家（Rechtsstaat）一詞，最早在德語中使用，被認為是和平與法律秩序的守衛(wèi)者。一般認為，法治國家有一系列的原則和標準，一般包括國家性質(zhì)是主權(quán)在民，沒有凌駕于法律之上的特權(quán)，立法以尊重和保障人權(quán)為目標等。其主要是指全部國家機構(gòu)、國家權(quán)力的民主化、法治化，以權(quán)力的合理配置及合法運行作為重要制度實踐。因而，“法治國家建設(shè)是法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)的一個大前提、大環(huán)境，重點要解決的是國家的基本制度以及憲法和法律的頂層設(shè)計，還有法治方面相關(guān)的方針政策的制定和執(zhí)行問題?！痹谖覈紊钪?，法治國家先由學術(shù)界提出，然后轉(zhuǎn)化為政治命題，寫進黨的報告中，并通過修憲成為具有效力的憲法規(guī)范。法治政府相對而言是一個具體概念。政府可從廣義和狹義來理解，廣義是指建立在民族國家基礎(chǔ)之上代表國家的一個政治主體，狹義僅指國家權(quán)力系統(tǒng)中的行政分支。法治政府的核心要求包括：權(quán)從法出，權(quán)力的獲得要有憲法和法律的依據(jù)；依法行政，嚴格遵守實體法和程序法；權(quán)力受監(jiān)督制約，權(quán)力和責任相統(tǒng)一；為人民服務，廉潔高效公正實施政務。當前學界一般將法治政府的特點總結(jié)為：守法、有限、誠信、透明、責任、廉潔、高效。然而，法治國家和法治政府建設(shè)并不能自動生成法治社會。法治社會，是指公民個人或者社會組織運用公民的政治權(quán)利和社會組織的社會權(quán)力，進行社會自治，其核心是公民社會。隨著法治建設(shè)在不同層面的展開，學界開始關(guān)注到區(qū)別于國家這個利維坦的廣闊社會空間，“國家-社會”由一體化轉(zhuǎn)型為二元化，原來單一的單位人逐漸變成社會人，相當數(shù)量的農(nóng)民亦成為了游走于城市和鄉(xiāng)村的農(nóng)村務工人員，獨立的社會組織開始出現(xiàn)，社會規(guī)范也逐漸顯示出多元化趨勢。除國家制定的法律以外，各地還存在社會自治規(guī)范、習慣規(guī)則、行業(yè)規(guī)程、社會團體的章程等，共同形成了國家的制度體系。行政主導式地自上而下推動國家和政府的轉(zhuǎn)型必須與培育社會力量和公民品質(zhì)相協(xié)調(diào)，與社會對法治的內(nèi)在需求相契合，規(guī)范才能從紙上落到現(xiàn)實。endprint

一體化建設(shè)的核心內(nèi)容和開放結(jié)構(gòu)

中國社會承載著多重社會結(jié)構(gòu)、多種社會屬性和多元社會要素。學界雖然對一體化建設(shè)有不同見解，但對其核心內(nèi)容基本達成了共識。改革開放以來，制度創(chuàng)新逐步突破傳統(tǒng)的人治模式，逐步摒棄運動式、會議式、文件式的治理方式，逐步認識到法治的必要性。一體化建設(shè)的提出，正是對全面推進依法治國認識上的深化和路徑上的探索。

一體化建設(shè)的核心內(nèi)容。第一，憲法和法律至上。法的權(quán)威高于個人的權(quán)威，由法律支配權(quán)力是法治的根本。憲法和法律至上，反映的是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政理念的深刻改變，是付出沉重代價而獲得的寶貴歷史經(jīng)驗。它的內(nèi)容現(xiàn)在已經(jīng)耳熟能詳，包括一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

第二，公權(quán)力得到控制和制約。自秦以來，中國奠定了中央集權(quán)制度，現(xiàn)在仍然是一個公權(quán)力占主導的國家，無論是經(jīng)濟、文化、社會還是生態(tài)建設(shè)的開展，黨和政府都起主導性的作用。一方面，當下社會改革進入攻堅期，治理難度加大，迫切需要強有力的公共產(chǎn)品或公共服務提供者；另一方面，目前我國的市場機制尚不健全，社會組織還不規(guī)范，二者還難以擔當起合格的公共產(chǎn)品或公共服務提供者的角色。因此，公權(quán)力仍存在著擴張和不受限制的危險。一體建設(shè)的要求，正是通過培育社會主體，將公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，使公權(quán)力在憲法和法律的界限范圍內(nèi)為公民提供服務，而不是大包大攬、越界而為。

第三，人權(quán)受尊重和保障。尊重和保障人民權(quán)利是依法治國的本質(zhì)，是國家性質(zhì)（一切權(quán)力屬于人民）、黨的執(zhí)政理念（執(zhí)政為民）的具體體現(xiàn)。一體化建設(shè)可以最大程度為人權(quán)的實現(xiàn)提供保障和條件。一方面，要求公權(quán)力的行使要以為人民服務為目標主動作為，著力保障和改善民生，促進社會公平正義，積極為公民的平等權(quán)和經(jīng)濟、社會、文化及其他權(quán)利的實現(xiàn)提供條件。另一方面，要求公權(quán)力的行使不能越位、錯位，強調(diào)政府依據(jù)公開透明的原則來行使權(quán)力，國家機關(guān)不能違法侵害公民基本權(quán)利和自由。

第四，司法具有權(quán)威性。司法機關(guān)是維護法治的中堅力量。雖然我國一府兩院都需要向人大負責、受人大監(jiān)督，但是行政權(quán)力實際上占據(jù)主導，尤其是掌握著錢袋子，司法機關(guān)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于弱勢地位；同時，由于社會公眾對司法的公正性和有效性持懷疑態(tài)度，司法權(quán)威事實上還沒樹立。因而，提高法院、檢察院的地位，使之不受任何國家機關(guān)、政黨、社會團體和個人的非法干涉，確保司法的獨立、公正，就顯得尤為重要。建立一個相對獨立的司法體系（主要是獨立于政府），擁有自主的編制配備、人員招募、財政經(jīng)費，不受地方保護主義的影響，是今后進一步改進司法體制的方向。

一體化建設(shè)的開放結(jié)構(gòu)。全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，對象上涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等方面，主體上分為國家、政府、社會層面。一體化建設(shè)扎根于中國改革開放實踐，在核心內(nèi)容基本不變的情況下，兼收并蓄古今中外人類法治建設(shè)的優(yōu)秀文明成果，外延在不斷擴展，具有高度開放性。

一是權(quán)利的開放結(jié)構(gòu)。從生命權(quán)、健康權(quán)、人格尊嚴到經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利再到政治權(quán)利，我國的權(quán)利體系不斷拓展。市場化運動為塑造自由平等的個體、保障合法私有財產(chǎn)權(quán)的規(guī)則體系奠定了堅實基礎(chǔ)，從而促使人身自由權(quán)、居住自由權(quán)、擇業(yè)自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)利的快速發(fā)展，基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保障范圍不斷擴大。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公民意識的覺醒，政治權(quán)力也在不同程度得到發(fā)展。一體化建設(shè)加速了新權(quán)利的生成和成長，更明晰地界定了不同的利益。法治國家主要針對所有公權(quán)力依法運行，其中特別是執(zhí)政黨要依法執(zhí)政。為此，必須要求公權(quán)力“法無授權(quán)不可為”。法治政府主要針對政府的依法行政，因此主要是通過行政法律在授權(quán)的同時限權(quán)，由此產(chǎn)生行政處罰、行政許可等各項權(quán)力。法治社會主要是針對權(quán)利保障，為公民的自由創(chuàng)設(shè)各種權(quán)利，對私權(quán)利“法無禁止即可為”。

二是社會的開放結(jié)構(gòu)。改革開放以來，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的過程中，政府從微觀管理的領(lǐng)域中逐漸退出而轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。伴隨著經(jīng)濟改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，利益主體開始多元化和個體化。個人開始成為獨一無二的主體，而不是隱藏于集體背后的螺絲釘。國家和單位對個人控制的范圍和程度在逐漸減少，促使個人生活的領(lǐng)域不斷擴大，個人正當利益得到確認和保護，又反過來推動了多種所有制經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。為了維護自身的利益，在利益結(jié)構(gòu)中地位相同或相近的人們，不同程度地組織起來，從而形成了層次不同的社會團體。同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展也強烈要求打破地域、身份之間的藩籬，打破地方保護主義形成統(tǒng)一的大市場和自由平等的交易主體，農(nóng)民可以進城務工，市民可以下鄉(xiāng)承包土地，不同地區(qū)的貨物可以在全國自由流通。法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，回應了經(jīng)濟變革帶來的連鎖效應：社會逐漸形成的開放結(jié)構(gòu)和公民對身份平等的呼喚，用法律的統(tǒng)一標準對待不同的社會主體。政府機構(gòu)和行政體制的改革構(gòu)成了政治結(jié)構(gòu)變化的重要的組成部分，使一體化建設(shè)成為可能；開門立法的逐步推進，使社會參與的范圍不斷擴展，立法不再是精英政治。越來越多公民認識到，無論是政府機關(guān)、社會團體，還是公民個人，都是法治建設(shè)的不同層面，都須依法行為、責權(quán)統(tǒng)一。endprint