縣級政府綠色治理體系的構(gòu)建及其運行論析

史云貴+劉曉燕

〔摘要〕 科學(xué)構(gòu)建綠色治理體系并確保其有效運行，是縣級政府全面落實新發(fā)展理念，有效回應(yīng)當(dāng)前我國社會主要矛盾變化的正確選擇?？h級政府綠色治理體系，是指縣級政府主導(dǎo)下多元治理主體實施綠色治理過程中所涉及的各種要素與要素關(guān)系總和?？h級政府綠色治理體系主要由縣級政府綠色治理環(huán)境、綠色治理主體、綠色治理客體、綠色治理行為和綠色治理質(zhì)量等要素，按照“治理所處環(huán)境—誰來治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所處環(huán)境”的邏輯關(guān)系構(gòu)成。在內(nèi)外動力作用下，縣級政府綠色治理體系從宏觀、中觀、微觀三個層面遵循權(quán)力運行、平等交換、溝通合作、理性行為等邏輯，通過輸入、互動、調(diào)節(jié)、輸出、反饋等運行機制來提高運行質(zhì)量并實現(xiàn)其良性運作。

〔關(guān)鍵詞〕 縣級政府；綠色治理；體系構(gòu)建；運行

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）01-0081-08

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娙找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。綠色治理是縣級政府科學(xué)回應(yīng)“新時代”“新思想”“新矛盾”“新征程”時在政府治理創(chuàng)新方面的“新作為”?？h級政府綠色治理作為一種新的治理范式，國內(nèi)相關(guān)研究還處于初始階段，研究成果存在碎片化、低水平重復(fù)等問題?？h級政府是具有完整職能的基層政府，是通過綠色治理落實新發(fā)展理念的關(guān)鍵層級。綠色治理作為新時代的治理符號，要求通過提高治理質(zhì)量讓人民群眾享有安全感、獲得感與幸福感，這需要科學(xué)構(gòu)建并有效運行縣級政府綠色治理體系，在提升縣級政府綠色治理能力的同時，加快推進國家綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、 縣級政府綠色治理：概念與內(nèi)涵

構(gòu)建和完善縣級政府綠色治理體系，必須破解和明晰縣級政府綠色治理概念及其構(gòu)成要素。

“縣”通“懸”，始于春秋。秦統(tǒng)一后，確立郡縣制，明確縣隸于郡；隋唐以后隸于州（府、郡、軍、監(jiān)、路）；辛亥革命后直隸于省、特別區(qū)；今直隸于省、自治區(qū)、直轄市，或隸于自治州、省轄市?！?〕從歷史上看，雖說縣制產(chǎn)生于春秋戰(zhàn)國，但在全國范圍內(nèi)整齊劃一性的確立，是從秦始皇開始的。〔2〕“縣”的名稱沿用至今，作為幾千年來我國最穩(wěn)定的基層組織，它是政府治理與社會發(fā)展的基礎(chǔ)，在國家治理體系中一直處于關(guān)鍵地位。

按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，縣級政府指級別上居于“縣級”和管轄空間上輻射“縣域”的縣級公共權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)?！翱h級”強調(diào)縣級政權(quán)在國家權(quán)力體系中的層級或管轄可能，具體指縣、自治縣、縣級市和地級市轄區(qū)?！翱h域”則強調(diào)縣級政權(quán)輻射的空間范圍或地理區(qū)域。〔3〕縣級政府強調(diào)的是“縣級”級別的政府，而縣域政府既包含“縣級”級別的政府也包含鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。廣義的縣級政府指包括縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）的黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等在內(nèi)的所有縣級機關(guān)。而狹義的縣級政府僅指縣級政權(quán)中的行政機關(guān)。在本文研究中，基于中國地方治理的實際情況，把縣級政府看作黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障中起著“負責(zé)”和“主導(dǎo)”作用的縣級治理共同體。

綠色治理概念起源于西方國家綠色環(huán)保思想和綠色環(huán)保運動。綠色思潮、綠色環(huán)境運動、綠色政治運動、綠黨運動以及綠色政府等一系列綠色活動將綠色理念從環(huán)保領(lǐng)域推向政治舞臺。在綠色化浪潮席卷全球的時代背景下，鑒于社會問題日益復(fù)雜以及公眾利益訴求日趨多元化，綠色治理的呼聲愈發(fā)高漲。“綠色”是一種顏色詞，是人們對客觀世界的一種認知，它既可用于描述事物色彩的物理屬性，也可反映社會屬性和時代特征。在一系列綠色活動中，除去作為顏色詞的本意，“綠色”還被賦予諸如“植物、自然界、美好、環(huán)保、無污染、暢通、優(yōu)渥的生活”〔4〕、“安全與健康、和平與希望”〔5〕以及綠色政治思想中的“生態(tài)、尊重多樣性、權(quán)力下放、可持續(xù)性、女性主義、社會正義、非暴力、個人與全球責(zé)任、基層民主與社群為本的經(jīng)濟”〔6〕等派生意義。關(guān)于綠色治理，國內(nèi)外學(xué)者有不同解讀：Pane等認為，綠色治理是指組織在不斷學(xué)習(xí)與發(fā)展中，將組織目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)有機結(jié)合，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、減少浪費、履行社會責(zé)任、保持競爭優(yōu)勢的組織活動過程〔7〕；Babacar Dieng和Pesqueux Yvon認為，綠色治理是可持續(xù)發(fā)展的一部分，它是政府所采取的具有遠見性、戰(zhàn)略性、參與性的可持續(xù)管理自然資源的路徑〔8〕；苑琳、崔煊岳從系統(tǒng)論的視角認為，綠色治理是由政府綠色治理、社會綠色治理、市場綠色治理等子系統(tǒng)構(gòu)成的協(xié)同體系〔9〕；陳石明認為，綠色治理的本質(zhì)是通過有效治理實現(xiàn)真正的、良性的綠色發(fā)展〔10〕；李維安認為，綠色治理是人類在認識到自身有可能成為自然生態(tài)毀滅者的情況下，面對同屬一個地球的新“天人合一觀”。〔11〕盡管學(xué)者們提出了不同的概念定義，但并沒有達成概念共識，且多將綠色治理囿于環(huán)境治理或者經(jīng)濟治理的范疇中，并未體現(xiàn)“綠色”的深層意蘊。黨的十九大確立習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，提出“八個明確”的基本內(nèi)容和“十四條堅持”的基本方略〔12〕，充分彰顯了“綠色”的派生意義，如美好、生態(tài)、健康、安全、環(huán)保、正義，以及人的全面發(fā)展等，這拓展了綠色治理概念的內(nèi)涵與外延。由此，我們將綠色治理界定為多元治理主體以綠色價值理念為引導(dǎo)，基于互信互賴和資源共享，合作共治公共事務(wù)，以實現(xiàn)“經(jīng)濟-政治-文化-社會-生態(tài)”持續(xù)和諧發(fā)展的美好生活的活動或活動過程。

結(jié)合縣級政府和綠色治理的概念，我們把縣級政府綠色治理定義為：縣級政府綠色治理共同體以綠色價值理念為引導(dǎo)，基于互信互賴與資源共享原則，合作共治公共事務(wù)，以實現(xiàn)縣域“經(jīng)濟發(fā)展-政治清明-文化繁榮-社會穩(wěn)定-生態(tài)良好”美好生活的活動或活動過程。其內(nèi)涵如下：一是縣級政府綠色治理概念基于生態(tài)學(xué)視角。從生態(tài)學(xué)看，任何生命有機體都必須與周圍事物進行物質(zhì)能量交換才能生存，完全孤立的事物是不存在的。這就意味著，縣級政府綠色治理是一個開放的、動態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)，政府在治理過程中需要考慮治理系統(tǒng)與所處環(huán)境以及治理行為主體之間的相互依存、相互影響關(guān)系。由此，縣級政府綠色治理在設(shè)定治理目標(biāo)或進行決策時，需充分結(jié)合縣域經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等諸多方面的情況，對縣域發(fā)展的近期目標(biāo)與遠期規(guī)劃、個體利益與集體利益、央地關(guān)系和府際關(guān)系等因素進行通盤考量。二是縣級政府綠色治理的核心主體是縣級黨委和政府（行政機關(guān)）?？h級政府綠色治理主體是由黨委、政府、社會組織和公眾構(gòu)成且分工明確的治理共同體。在共同體中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是第一位，必須“明確中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”?！?3〕鑒于社會組織和公眾的治理能力較弱，在縣委領(lǐng)導(dǎo)下，縣級人民政府需要強烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，主動承擔(dān)起踐行新時代中國特色社會主義思想、深化綠色治理價值理念、支持鼓勵社會組織和公眾參與綠色治理的重任。三是縣級政府綠色治理是實現(xiàn)美好生活的過程。按照全球治理委員會提出的治理概念，治理本身就是管理共同事務(wù)、實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程?？h級政府綠色治理可視為縣級政府治理的綠色化過程，它既要體現(xiàn)一般意義上的治理過程，更要體現(xiàn)治理過程的綠色化。具體而言，縣級政府綠色治理強調(diào)以縣級黨委和政府為核心的治理主體多元化，要求“去中心化”權(quán)力向度與權(quán)威來源，以溝通、協(xié)商、合作為主的良性互動，通過系統(tǒng)化、精細化、精準(zhǔn)化相結(jié)合的治理方式，以及高效益、高質(zhì)量相統(tǒng)一的治理過程，最終實現(xiàn)“經(jīng)濟發(fā)展-政治清明-文化繁榮-社會穩(wěn)定-生態(tài)良好”的美好生活。endprint

二、縣級政府綠色治理體系：構(gòu)成要素與邏輯關(guān)系

從縣級政府綠色治理的概念內(nèi)涵看，其實施過程既與縣域經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)的實際狀況相關(guān)，又離不開治理主體間的良性互動，它是由這些相互依存、相互依賴和相互影響的要素構(gòu)成的一個動態(tài)的、開放的整體，即體系。

體系一般指由若干相互聯(lián)系的事物構(gòu)成的整體，有時與系統(tǒng)等同使用。學(xué)界一般將體系界定為構(gòu)成要素以及諸要素間邏輯關(guān)系的總和。馬赫（Mach）認為，“要素”是唯一的存在，是構(gòu)成一切事物的基本成份。不同聯(lián)系的要素構(gòu)成產(chǎn)生出物理事物或心理事物，離開了相互聯(lián)系的各“要素”，就無所謂物理事物或心理事物。實際上，要素就是主觀的感覺。〔14〕馬克思主義哲學(xué)視域中的要素，則指構(gòu)成體系的基本單元，也可稱為體系的組成部分。體系與要素的辯證關(guān)系如下：第一，二者是整體與部分的關(guān)系，相互依存、互為條件；第二，二者相互作用。體系由要素構(gòu)成，體系決定要素的特征與功能，要素變化體系隨之變化；第三，一定條件下二者可相互轉(zhuǎn)化。任何一個體系都是更大體系的構(gòu)成要素，而構(gòu)成體系的要素則構(gòu)成次級體系。〔15〕基于馬克思主義哲學(xué)語境，本文研究中所采用的要素概念指構(gòu)成體系的基本單元或體系的組成部分。

俞可平認為有效的治理涉及三個基本問題：誰治理，如何治理，治理得怎樣。這三個問題實際上闡釋了治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。〔16〕張璋認為治理至少包含治理結(jié)構(gòu)、治理工具和公共管理三個層次的內(nèi)容。〔17〕Lynn etal提出了治理輸出結(jié)果的簡約模型（reducedform model）： O = f（E，C，T，S，M），指出治理的輸出結(jié)果取決于環(huán)境因素、客體特性、手段、結(jié)構(gòu)、管理角色和行為等五個變量的共同作用?！?8〕綜上所述，治理體系應(yīng)包含治理主體、治理客體、治理行為、治理效果和治理環(huán)境等要素。

結(jié)合縣級政府綠色治理的概念及治理體系的構(gòu)成要素，我們將縣級政府綠色治理體系界定為縣級政府綠色治理共同體在實施綠色治理過程中所涉及的各種要素以及要素間關(guān)系的總和。由此，這些要素包括縣級政府綠色治理環(huán)境、綠色治理主體、綠色治理客體、綠色治理行為和綠色治理質(zhì)量等。同時，其按照“治理所處環(huán)境-誰來治理-治理什么-如何治理-治理效果如何-治理所處環(huán)境”的邏輯構(gòu)成“治理環(huán)境-治理主體-治理客體-治理行為-治理質(zhì)量”這一要素體系。況且，這些要素又可看作是由其次級要素構(gòu)成的要素體系。對上述縣級政府綠色治理體系的構(gòu)成要素進行歸納概括，我們可繪制具有可視性的“縣級政府綠色治理體系構(gòu)成要素圖”（圖1）。

一是縣級政府綠色治理環(huán)境。縣級政府綠色治理的環(huán)境要素對“治理所處環(huán)境”給予回應(yīng)，具體包括縣域經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，決定了綠色治理可能面臨的問題、需要達成的目標(biāo)和可獲得的資源支撐。這些要素在對綠色治理效果產(chǎn)生影響的同時，后者又轉(zhuǎn)化為新一輪綠色治理所面臨的環(huán)境要素。因此，縣級政府綠色治理環(huán)境可看作縣級政府綠色治理的內(nèi)部環(huán)境，除此之外還存在諸如周邊縣域環(huán)境、市域環(huán)境、省域環(huán)境、國家環(huán)境乃至國際環(huán)境等外部環(huán)境。

二是縣級政府綠色治理主體?？h級政府綠色治理的主體要素對“誰來治理”給予回應(yīng)，既包含多元治理主體，也包含其應(yīng)履行的職能。在縣級綠色治理共同體中，除縣級黨委政府這一重要治理主體外，還包括縣域的企事業(yè)單位、非政府組織以及公眾等治理主體。其中，縣級黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，履行領(lǐng)導(dǎo)職能；縣級人民政府處于執(zhí)行地位，履行行政職能；縣級人大、政協(xié)、企事業(yè)單位、非政府組織和公眾作為重要參與主體，履行參與職能。

三是縣級政府綠色治理客體。縣級政府綠色治理的客體要素對“治理什么”給予回應(yīng)。它涉及兩個方面，一是縣級政府內(nèi)部綠色治理，主要指針對政府自身的綠色政府構(gòu)建；二是按照綠色治理要求，縣級政府與其他治理主體如何合作共治縣域公共事務(wù)。

四是縣級政府綠色治理行為?？h級政府綠色治理的行為要素對“如何治理”給予回應(yīng)，它由縣級政府綠色治理目標(biāo)、治理制度、治理資源、治理工具和治理機制等次級要素構(gòu)成。同時，這些次級構(gòu)成要素可以看作子體系，它們由進一步細化的要素構(gòu)成，如縣級政府綠色治理目標(biāo)就包含了綠色經(jīng)濟目標(biāo)、政治目標(biāo)、社會目標(biāo)、文化目標(biāo)以及生態(tài)目標(biāo)等。再如，縣級政府綠色治理制度包含綠色治理法律、治理規(guī)章、治理風(fēng)俗習(xí)慣等。縣級政府綠色治理資源包含綠色權(quán)力資源、物力資源、財力資源、人力資源和信息資源等?？h級政府綠色治理工具包含綠色治理平臺、治理技術(shù)、治理手段、治理政策等?？h級政府綠色治理機制包含綠色規(guī)劃機制、領(lǐng)導(dǎo)機制、組織機制、服務(wù)機制、協(xié)調(diào)機制、控制機制、反饋機制、安全機制和保障機制等。

五是縣級政府綠色治理質(zhì)量?？h級政府綠色治理的質(zhì)量要素對“治理效果如何”給予回應(yīng)。它具體包括兩方面，一是設(shè)計可衡量縣級政府綠色治理效果的質(zhì)量評價指標(biāo)體系；二是通過評估主體的多元參與，確保評估過程的嚴謹性、評估反饋的及時性、應(yīng)對方案的科學(xué)性，從而有效運作縣級政府綠色治理質(zhì)量評價指標(biāo)體系。

三、縣級政府綠色治理體系的運行

作為反映動態(tài)變化狀況的一個基本概念，運行（operation）已在社會科學(xué)各學(xué)科中得到廣泛使用?！?9〕“縣”作為我國歷史最為悠久的政府治理單位，已積累了深厚的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)條件和治理經(jīng)驗，為縣級政府綠色治理體系運行奠定了基礎(chǔ)。進入新時代后，縣級政府綠色治理體系運行的動力、方向、邏輯、機制和質(zhì)量等出現(xiàn)新變化。

（一） 縣級政府綠色治理體系的運行動力

從動力來源看，推動縣級政府綠色治理體系運行的動力包括外部動力和內(nèi)部動力。

一是縣級政府綠色治理體系的外部動力?？h級政府綠色治理體系運行的外部動力主要源自現(xiàn)代化的新挑戰(zhàn)、新的矛盾變化以及縣際競爭。首先，我國已進入中國特色社會主義新時代，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，這對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求?？h級政府治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，同樣面臨進一步提升現(xiàn)代化水平的挑戰(zhàn)。其次，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！?0〕新的矛盾凸顯了發(fā)展中的不平衡和不充分，而除去地域等限制因素，發(fā)展中的不平衡和不充分更多是由政府治理方面的問題所致。由此，政府治理需要通過綠色轉(zhuǎn)型來回應(yīng)和解決新矛盾，通過政府綠色治理體系的有效運行來化解發(fā)展不平衡不充分的桎梏。最后，“競爭是橫向府際關(guān)系的常態(tài)”〔21〕，縣級政府之間往往會為爭奪優(yōu)質(zhì)資源不斷進行激烈競爭。遵循新的發(fā)展理念，縣級政府必須全面深化改革，優(yōu)化縣級政府治理體系，在確保其良性運轉(zhuǎn)的同時，不斷提高治理質(zhì)量。endprint

二是縣級政府綠色治理體系運行的內(nèi)部動力。從系統(tǒng)動力學(xué)看，縣級政府綠色治理體系運行的內(nèi)部動力主要源于其自身結(jié)構(gòu)與功能。一方面，在綠色治理格局中，目前已建構(gòu)起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的縣級政府綠色治理共同體。多元治理主體之間的角色定位與職能分工，構(gòu)成縣級政府綠色治理體系運行的基本結(jié)構(gòu)，而治理主體間的利益表達、利益協(xié)調(diào)和資源共享則不斷促進治理體系內(nèi)部的良性互動。另一方面，縣級政府綠色治理體系，不僅需要維系縣級政府合法性，而且需要滿足人民日益增長的美好生活需求?？h級政府綠色治理體系的運行是動態(tài)的，在適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化時，自我調(diào)適并持續(xù)發(fā)展。隨著人民美好生活需要日益增長，如政府不能有效滿足人民的利益訴求，政府合法性危機就不可避免。艾什比的“必要多樣性定律”認為，“只有多樣性可以摧毀多樣性”（only variety can destroy variety）〔22〕。據(jù)此，在面臨復(fù)雜環(huán)境時，縣級政府綠色治理體系要保持活力就需具備必要的、多樣的功能，即通過縣級政府在經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等方面的多樣性功能吸納人民美好生活需要的多樣性，真正實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）縣級政府綠色治理體系的運行方向

縣級政府綠色治理體系的運行具有方向性。從宏觀上看，縣級政府綠色治理體系的運行必然邁向治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；從中觀上看，縣級政府綠色治理體系運行遵循“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”的運行方向；從微觀上看，縣級政府綠色治理體系的微觀要素相互間互動運行。

一是縣級政府綠色治理體系運行的宏觀方向?，F(xiàn)代化本質(zhì)上是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化〔23〕，縣級政府綠色治理體系的運行必然邁向治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在全面深化改革和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下，縣級政府綠色治理體系的構(gòu)建與運行都應(yīng)向著“第五個現(xiàn)代化”邁進。與此同時，堅持馬克思主義的政治立場、人民立場和科學(xué)立場是確?？h級政府綠色治理體系運行始終朝著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的正確方向的根本。〔24〕現(xiàn)代化是涉及人類生活方方面面深刻變化的歷史過程，必須在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面同時開展才能夠取得理想成效?！?5〕所以，縣級政府綠色治理體系的運行需兼顧經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等多重目標(biāo)，并將人的現(xiàn)代化作為縣級政府綠色治理體系現(xiàn)代化的核心與基礎(chǔ)。

二是縣級政府綠色治理體系運行的中觀方向。作為一個治理共同體，縣級政府綠色治理體系可獨立與外界環(huán)境發(fā)生物質(zhì)、信息和能量交換，其運行過程在一定程度上可簡化為“輸入→轉(zhuǎn)換→輸出”的動態(tài)過程。中國特色社會主義進入新時代，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！薄?6〕縣級政府綠色治理體系以其多元性、靈活性，可從容應(yīng)對我國社會主要矛盾的變化與人民群眾需求的多樣性、層次性，更好地滿足人民群眾對美好生活的追求。

三是縣級政府綠色治理體系運行的微觀方向。除宏觀、中觀上的運行方向外，縣級政府綠色治理體系運行還存在復(fù)雜的微觀運行方向。一方面，鑒于不同的治理問題，縣級政府綠色治理主體的互動對象、互動模式和互動頻次不同。因而從時間截面上看，縣級政府綠色治理主體呈現(xiàn)復(fù)雜的多向度互動。另一方面，基于縣級政府綠色治理主體互動的差異，信息流、知識流、資金流和能量流等微觀要素呈現(xiàn)出不同的向度和強度，并在綠色治理體系框架內(nèi)形成循環(huán)網(wǎng)絡(luò)。

（三）縣級政府綠色治理體系的運行邏輯

無論是縣級政府綠色治理體系與外部環(huán)境之間的互動，還是其內(nèi)部各要素之間的互動，都遵循一定的運行邏輯。

一是基于政治的權(quán)力運行邏輯?？h級政府綠色治理本質(zhì)上是一種政治行為，而促使其運轉(zhuǎn)的根本要素是政治權(quán)力。因而，縣級政府綠色治理體系運行的首要邏輯是基于政治的權(quán)力運行邏輯，它闡釋了權(quán)力在縣級政府綠色治理體系中的運行軌跡。權(quán)力合法性是權(quán)力運行的邏輯起點，不具備合法性的權(quán)力得不到法律的支持與維護，也得不到多元綠色治理主體的認同。基于合法性基礎(chǔ)，權(quán)力運行向度遵循著多維邏輯。在縣級政府綠色治理共同體中，雖然縣級黨委和政府發(fā)揮著核心功能，但社會協(xié)同、公眾參與也是綠色治理共同體的重要組成內(nèi)容，發(fā)揮著黨委、政府無法替代的作用。此外，縣級政府綠色治理共同體的有機運行，必然要求政府公權(quán)力要遵循權(quán)力監(jiān)督邏輯，明確各治理主體的權(quán)力邊界?？h級人民政府依據(jù)“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”行使權(quán)力，以“法無授權(quán)不可為”作為實施綠色治理的運行邏輯；而企業(yè)組織、社會組織、公民大眾遵循“負面清單”，在“法無禁止皆可為”的邏輯下參與綠色治理活動。

二是基于共享的平等交換邏輯。我們生活在相互依存的環(huán)境中，任何機構(gòu)或個人都不可能獨自解決所有問題。為了采取有效的集體行動實現(xiàn)治理目標(biāo)，政府不得不依賴眾多的利益相關(guān)者交換彼此有限的資源而共享知識，并通過談判對目標(biāo)、資源配置、行動安排等達成一致。〔27〕在縣級政府綠色治理中，不同治理主體所具有的資源不同，而特定治理目標(biāo)的達成有賴于不同主體間資源的合理配置。在多向度的權(quán)力運行邏輯中，多元治理主體相對平等。在合理配置資源的過程中，縣級政府不能以強力強迫某一治理主體或多個治理主體無償提供其資源，而應(yīng)當(dāng)在資源共享的基礎(chǔ)上，通過相對平等的交換實現(xiàn)資源的重新整合。

三是基于網(wǎng)絡(luò)的溝通合作邏輯。政策既是縣級政府綠色治理的工具，也是縣級政府綠色治理的重要輸出。在現(xiàn)代社會，公共政策的制定與執(zhí)行越來越依賴于國家與社會領(lǐng)域內(nèi)多元主體間的互動。政府及其他治理主體在某種程度上嵌入到網(wǎng)絡(luò)之中，必須通過與其他社會團體的合作才能達成治理的目標(biāo)?！?8〕縣級政府綠色治理主體在治理過程中基于多向度的權(quán)力運行邏輯和共享的平等交換邏輯，構(gòu)成復(fù)雜的綠色治理網(wǎng)絡(luò)。充分溝通與合作是綠色決策的基礎(chǔ)與前提。所以，在縣域綠色治理網(wǎng)絡(luò)中，各治理主體間彼此信任，可以充分表達和維護其利益訴求。endprint

四是基于主體的理性行為邏輯。縣級政府綠色治理體系的運行歸根結(jié)底是由個體行動促成的，而個體行動基于一定的理性。公共選擇理論認為，無論是個體還是由個體構(gòu)成的組織都具有獲取個體或所在組織利益最大化的傾向。在縣級政府綠色治理體系運行中，各治理主體都會追求自身利益最大化，而激烈的利益博弈可能導(dǎo)致縣級政府治理“綠色化”難以實施。因而，基于政治的權(quán)力運行邏輯、共享的平等交換邏輯和網(wǎng)絡(luò)的溝通合作邏輯，多元綠色治理主體在縣級政府綠色治理體系中，應(yīng)摒棄對自身利益最大化的盲目追求和“搭便車”行為，在公共理性的引導(dǎo)下，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)來規(guī)范主體行為。

（四）縣級政府綠色治理體系的運行機制

學(xué)者們一般將機制界定為系統(tǒng)組成部分的結(jié)構(gòu)、功能及其各部分之間的相互聯(lián)系、相互作用、相互影響的關(guān)系?！?9〕縣級政府綠色治理體系的運行機制主要指縣級政府綠色治理體系運行中所涉及的各種要素間的相互聯(lián)系、相互制約和相互作用所形成的組合、互動與循環(huán)。按照“輸入—互動—調(diào)節(jié)—輸出—反饋”的運作流程（如圖2所示），縣級政府綠色治理體系的運行機制可看作是由輸入機制、互動機制、調(diào)節(jié)機制、輸出機制和反饋機制構(gòu)成的機制循環(huán)譜系。

一是縣級政府綠色治理體系的輸入機制。戴維·伊斯頓（David Easton）認為，“輸入”的內(nèi)容有兩種，分別是要求和支持。其中，“要求”主要是指社會成員的期望、利益、公眾意向、動機等；“支持”主要是指公民個人或團體對政治系統(tǒng)的認同?！?0〕縣級政府綠色治理體系輸入內(nèi)容也可概括為要求與支持?！耙蟆敝饕ㄈ嗣竦拿篮蒙钚枰⒖h域環(huán)境的壓力、縣級政府職能要求等；“支持”除多元治理主體對縣級政府的認同外，還包括多元治理主體的能力及資源支撐等?？傊@些要求與支持主要通過正式的或非正式的參與渠道進入縣級政府綠色治理體系的運行過程。

二是縣級政府綠色治理體系的互動機制?？h級政府綠色治理體系運行的互動機制，既包括治理體系與外部環(huán)境間的互動，也包括其內(nèi)部各要素間的互動。一方面，縣級政府綠色治理體系在與縣域經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境之間相互影響時，也受到周邊縣域、市域、省域以及國家甚至國際環(huán)境等外部環(huán)境的影響。另一方面，縣級政府綠色治理體系遵循“治理所處環(huán)境—誰來治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所處環(huán)境”的要素構(gòu)成邏輯，在權(quán)力運行邏輯、平等交換邏輯、溝通合作邏輯以及主體理性行為邏輯下良性運行。

三是縣級政府綠色治理體系的調(diào)節(jié)機制?？h級政府綠色治理體系運行涉及多元治理主體的利益訴求、資源共享以及溝通合作，是非常復(fù)雜的互動過程。在這一過程中，以縣級政府為核心的多元綠色治理主體間的互動可能是良性的，也可能并非良性的，甚至是沖突的。因而，需要通過精神宣泄機制、精力投入和反精力投入機制、學(xué)習(xí)機制、移置機制、壓抑機制、升華機制、投射機制、攝取機制等調(diào)節(jié)機制來進行理性調(diào)節(jié)〔31〕，以使治理主體間達成較為一致的價值認同、利益取向和行為自覺，從而實現(xiàn)縣級政府綠色治理體系的良性運行。

四是縣級政府綠色治理體系的輸出機制?？h級政府綠色治理體系的輸出目標(biāo)是多重的、平衡的，涉及縣域經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、社會和諧、文化繁榮和良好生態(tài)的實現(xiàn)，都依賴于公共決策與政策執(zhí)行。當(dāng)輸出目標(biāo)得以實現(xiàn)，它們又通過反饋機制轉(zhuǎn)化為下一階段縣級政府綠色治理體系所依賴的環(huán)境要素，從而實現(xiàn)縣級政府綠色治理體系運行的良性循環(huán)。

五是縣級政府綠色治理體系的反饋機制?？h級政府綠色治理體系的反饋機制是治理體系良性循環(huán)運轉(zhuǎn)的重要機制設(shè)計。一方面，它將縣級政府綠色治理體系的輸出納入縣級政府綠色治理的環(huán)境體系，從而開啟縣級政府綠色治理體系下一階段的運行；另一方面，及時向治理主體提供信息反饋，以便及時修正治理行為，確保治理目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

圖2 縣級政府綠色治理體系運行模型

（五）縣級政府綠色治理體系的運行質(zhì)量

隨著社會發(fā)展進步，質(zhì)量的作用和價值日益得到關(guān)注，質(zhì)量概念的內(nèi)涵和外延也在不斷豐富和拓展，其適用范圍逐漸從企業(yè)產(chǎn)品擴展至經(jīng)濟、政治、社會、科技、軍事和生態(tài)等領(lǐng)域。在黨的十九大報告中鮮明地提出“質(zhì)量強國”戰(zhàn)略。而質(zhì)量強國的實現(xiàn)，不僅需要產(chǎn)品質(zhì)量、經(jīng)濟質(zhì)量和發(fā)展質(zhì)量，更有賴于政府的治理質(zhì)量。因此，縣級政府綠色治理既離不開治理體系的科學(xué)構(gòu)建，更離不開治理體系的高質(zhì)量運行。

一是縣級政府綠色治理體系要依法運行。在現(xiàn)代社會，治理質(zhì)量必須要靠法治保障。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法是厲行法治的基本要求。要保證縣級政府綠色治理質(zhì)量，就要建立健全的縣級政府綠色治理法律制度體系，明確各治理主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范縣級政府綠色治理體系運行程序，為縣級政府綠色治理體系依法運行提供法律依據(jù)，并對違法行為依法處置。

二是構(gòu)建縣級政府綠色治理體系運行的評價指標(biāo)?？h級政府綠色治理體系運行評價指標(biāo)主要包括過程評價和結(jié)果評價兩個維度。前者主要側(cè)重于對治理體系運行過程的民主性、認同性、公正性和高效性等特性的評價。后者側(cè)重于客觀性與主觀性相結(jié)合的綜合評價。其中，客觀性指標(biāo)主要用于測量縣域“經(jīng)濟—政治—文化—社會—生態(tài)”目標(biāo)是否均衡實現(xiàn)，而主觀性指標(biāo)主要用于測量縣域公眾的安全感、獲得感與幸福感等。

結(jié)語

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。作為地方政府對時代發(fā)展與社會主要矛盾變化的必然回應(yīng)與現(xiàn)實選擇，縣級政府綠色治理是地方政府治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求。而在以綠色治理推進縣級治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，縣級政府綠色治理體系的構(gòu)建及運行是實現(xiàn)綠色治理的關(guān)鍵點與突破口?？h級政府綠色治理體系既是靜態(tài)的，也是動態(tài)的，靜態(tài)強調(diào)其體系框架，而動態(tài)側(cè)重其實際運行。進入新時代，縣級政府綠色治理體系在內(nèi)外動力作用下，從宏觀、中觀、微觀三個層面，遵循政治的權(quán)力運行邏輯、共享的平等交換邏輯、網(wǎng)絡(luò)的溝通合作邏輯以及治理主體的理性行為邏輯，通過輸入機制、互動機制、調(diào)節(jié)機制、輸出機制和反饋機制來提高其運行質(zhì)量并實現(xiàn)良性運作?？h級政府綠色治理機制譜系的建構(gòu)，既有賴于縣級政府綠色治理體系運行機制的完善，更離不開綠色治理體系運行質(zhì)量測評指標(biāo)的建構(gòu)。endprint

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（責(zé)任編輯：陳果）endprint